【正文】 強(qiáng)制性兩種征地方式。對(duì)土地儲(chǔ)備的重要性也有不同的認(rèn)識(shí)。該個(gè)案研究集中研究二十世紀(jì)六十年代的政府征地項(xiàng)目，當(dāng)時(shí)土地儲(chǔ)備達(dá)到高峰并且被普遍認(rèn)為是成功的。印度的許多城市都采用了土地儲(chǔ)備的政策，但是，這些政策卻未能滿足提供廉價(jià)住房的需求。問(wèn)題出在目的、征用、處置和開發(fā)政策等都沒(méi)有明確界定，導(dǎo)致土地儲(chǔ)備制度沒(méi)有成為一個(gè)有效的土地管理工具。 中國(guó)最大的管理資源中心 第 12 頁(yè) 共 20 頁(yè) 因此可以看出，有必要將土地儲(chǔ)備政策作為國(guó)家和城市總體規(guī)劃和政策框架不可分割的一部分。某種程度上，土地市場(chǎng)在本質(zhì)上也是一種大都市現(xiàn)象。需要評(píng)估是否有這筆資金，成本是多少。瑞典就提供了一個(gè)準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)如何操作的例子。 無(wú)論如何，除非土地的征用是以農(nóng)地價(jià)值或市場(chǎng)價(jià)值征收，并不受政府投資的影響，否則大規(guī)模的土地儲(chǔ)備往往在經(jīng)濟(jì)上是不可行的，也是不可持續(xù)的。 這就提出一個(gè)問(wèn)題，即是否應(yīng)該僅僅征用哪些計(jì)劃進(jìn)行更加密集開發(fā)的地塊，比如會(huì)產(chǎn)生區(qū)域性影響的地塊？然而，即使是采用這種方式，一個(gè)基本的問(wèn)題仍然是：那些被征地的土地所有者與允許自行開發(fā)的所有者之間得到的 回報(bào)是否大致一樣？ 案例中沒(méi)有包括的一點(diǎn)是， 安 但是，土地征用的 中國(guó)最大的管理資源中心 第 14 頁(yè) 共 20 頁(yè) 過(guò)程卻費(fèi)時(shí)費(fèi)力，成本很高 。如果土地所有者堅(jiān)持強(qiáng)制征用的方式，當(dāng)時(shí)市場(chǎng)價(jià)值或者 10 年前的市場(chǎng)價(jià)值中哪個(gè)低，哪個(gè)就是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)（根據(jù)瑞典貨幣克朗價(jià)值變化調(diào)整）。何時(shí)開始上漲和上漲的幅度就取決于人們對(duì)價(jià)值上升和風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)期了。特別是，有關(guān)強(qiáng)制征用的相關(guān)法律必須明確執(zhí)行的權(quán)限和程序， 中國(guó)最大的管理資源中心 第 15 頁(yè) 共 20 頁(yè) 計(jì)算補(bǔ)償金的依據(jù)，如有必要，還應(yīng)包括像搬遷等其他費(fèi)用的計(jì)算依據(jù)。 對(duì)開發(fā)地塊的處置方法也會(huì)影響土地儲(chǔ)備的融資能力。然而，在斯德哥爾摩，一開始實(shí)行長(zhǎng)期租約，而且很長(zhǎng)一段時(shí)間才評(píng)估一次租金，使得它未能獲得這種收益。 隨著財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)業(yè)的發(fā)展，人們開始認(rèn)識(shí)到 ‘ 儲(chǔ)備 ’ 土地的真正成本 。這些結(jié)果僅僅建立在作者收集的公開出版物的基礎(chǔ)上，自然只能代表對(duì)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)有限的評(píng)估。在土地儲(chǔ)備項(xiàng)目實(shí)施之前，應(yīng)該對(duì)所有的問(wèn)題都深思熟慮，最終所采取的策略必須能夠反映出達(dá)到某些具體目標(biāo)所需的技巧和能力。在金絲雀港區(qū)成立的合作企業(yè)里，該公司的首要目標(biāo)就不像在 道格斯 島那樣追求地價(jià)的最大化，而是認(rèn)為它應(yīng)該分享建筑物和開發(fā)商提供的基礎(chǔ)設(shè)施所創(chuàng)造的價(jià)值。 7. 有些情況下，不管是在全國(guó)，還是為了解決具體的問(wèn)題，如果征用政策僅適用于計(jì)劃進(jìn)行更加密集型開發(fā)的地塊，成功率出奇地高。也有利于讓私營(yíng)部門吸納風(fēng)險(xiǎn)。在事后反思后， 德里發(fā)展局 現(xiàn)在開始啟動(dòng)一系列措施，包括在城市區(qū)域有效運(yùn)作私人市場(chǎng)，放松開發(fā)管制，開發(fā)低價(jià)建房技術(shù)等。但是應(yīng)該放松租金控制，出租雙方可以簽訂協(xié)約允許租金一定幅度的上揚(yáng)。按什么標(biāo)準(zhǔn)賠償才合適？沒(méi)有一個(gè)國(guó)際通行的藍(lán)本。斯德哥爾摩早期實(shí)行的 60年租期、租金不變的政策讓土地儲(chǔ)備制度喪失自負(fù)盈虧的能力，也在新舊租戶之間產(chǎn)生不公平的現(xiàn)象。在這期間，土地所有者既不能開發(fā)又不能出售土地，因而事實(shí)上這塊土地已被排斥在市場(chǎng)之外 。然而，因?yàn)橥恋貎?chǔ)備也不是在真空中操作，土地儲(chǔ)備制度在平抑地價(jià)、限制投機(jī)上的作用卻受到質(zhì)疑。 22. 即使各 國(guó)可以通過(guò)管制控制開發(fā)，就效率和公平而言，土地儲(chǔ)備制度仍然是可取的。 ）； 6 提供社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施（私人系統(tǒng)補(bǔ)充公共系統(tǒng)）； 7 合理利用、管理和保護(hù)政府土地； 8 規(guī)范土地制度，提供貸款和貸款的定價(jià)（包括住房貸款、租賃物業(yè)和房屋所有權(quán)等）。土地儲(chǔ)備可能包含在內(nèi)，但是它并不被認(rèn)為是土地政策的主要內(nèi)容。安 ?斯特朗認(rèn)為，為了實(shí)現(xiàn)土地儲(chǔ)備效益的最大化，就必須要求民眾廣泛支持政府應(yīng)該享有公共規(guī)劃政策所帶來(lái)的土地增值收益，還必須有大規(guī)模征地的啟動(dòng)資金。 19. 因?yàn)檎l(shuí)也無(wú)法預(yù)料換一種用途會(huì)是怎樣，因而很難對(duì)土地準(zhǔn)確估價(jià)。在考慮所采取的方式的時(shí)候，應(yīng)該把它放在規(guī)劃政策、發(fā)展問(wèn)題、社會(huì)目標(biāo)和政治遠(yuǎn)景等大的背景下來(lái)看待。如果采取其它方式，又會(huì)面臨強(qiáng)勢(shì)個(gè)人和群體的壓力而分配不合理。 14. 強(qiáng)制性征用政策中最困難的問(wèn)題恐怕是補(bǔ)償水平的問(wèn)題。通過(guò)不同方式的補(bǔ)貼（免費(fèi)土地和降低租金等）， CHKL正在為所有的受益者做這項(xiàng)工作。因?yàn)榛始掖a頭區(qū)的大部分域的開 發(fā)停滯了好幾年，公共部門要承擔(dān)更長(zhǎng)時(shí)間的土地儲(chǔ)備費(fèi)用。開發(fā)倫敦道克蘭區(qū)時(shí)， 道克蘭開發(fā)公司 同一時(shí)間運(yùn)作 84個(gè)項(xiàng)目，也就是說(shuō)，區(qū)內(nèi)有區(qū)，而不是一個(gè)大的集中地帶。一旦政府通過(guò)壟斷政策成為最大的土地所有者，比如瑞典，就會(huì)影響目 標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，我們可以說(shuō)，一開始方向正確比試圖一開始就找到所有問(wèn)題的正確答案更重要。政府所有權(quán)本身并不必然帶來(lái)更有效的土地利用。 最后，我們發(fā)現(xiàn) 斯德哥爾摩和倫敦道克蘭區(qū)開發(fā) 計(jì)劃都受到 20 世紀(jì) 80 年代末經(jīng)濟(jì)衰退的嚴(yán)重影響 。比如，瑞典政府對(duì)出租土地的條款就比出售優(yōu)惠得多――在 “ 旺景年 ” ，如果是出租，可以獲得相當(dāng)于地塊價(jià)值 95％的貸款，以 40 年期還付，按市場(chǎng)利率計(jì)算，本金可以推遲 10 年支付，但是如果是出售，只有 10 年還付期，本金只可以推遲 2 年。其他風(fēng)險(xiǎn)包括中央政府政策的變化，缺乏民意支持等。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，土地儲(chǔ)備也許（也許不）盈利，但是 ，就短期而言，卻面臨著籌集大筆資金購(gòu)買土地，然后盈利很少或者沒(méi)有盈利的問(wèn)題。免稅可能有利于土地儲(chǔ)備目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，但是，如果對(duì)儲(chǔ)備的土地免征物業(yè)稅，那么稅務(wù)部門的稅收就會(huì)減少，勢(shì)必會(huì)轉(zhuǎn)移到其他財(cái)產(chǎn)所有者身上。這樣既可以保證公共部門能從它的開發(fā)政策所帶來(lái)的增值中獲益，同時(shí)又可以對(duì)土地所有者公平回報(bào)。 當(dāng)初設(shè)立德里發(fā)展局的目的之一就是平抑地價(jià)，但是自從實(shí)施土地征用方案以來(lái)，地價(jià)實(shí)際上上漲了很多。由于這些項(xiàng)目征用了大量的土地，并控制了這些土地的未來(lái)用途，因此它們被認(rèn)為是成功的。 20 世紀(jì) 50 年代 英國(guó)的新城鎮(zhèn)開發(fā)項(xiàng)目根據(jù)設(shè)計(jì)就是規(guī)模有限的。 一旦政府通過(guò)壟斷政策成為主要的土地所有者，像瑞典那樣，就必須意識(shí)到土地儲(chǔ)備對(duì)土地市場(chǎng)的影響。 總的來(lái)看 ，從政治問(wèn)責(zé)性、大都市規(guī)劃與目的這幾方面來(lái)看，大都市政府似乎是管理土地儲(chǔ)備的最理想機(jī)構(gòu)。在 土地儲(chǔ)備涉及到的地塊位置、時(shí)間、面積、土地儲(chǔ)備目的與土地價(jià)格方面都應(yīng)作出 知情決策。然后，擬定明確的執(zhí)行策略，根據(jù)策略制定必要的組織框架，并解決諸如征用的方法與補(bǔ)償?shù)乃降燃?xì)節(jié)問(wèn)題。 政府擁有土地本身并不必然會(huì)提高土地利用效率 。 四、 土地儲(chǔ)備制度的關(guān)鍵問(wèn)題 上述幾個(gè)案例深入分析了土地儲(chǔ)備作為一種城市化管理的工具在國(guó)家、地區(qū)和地方各級(jí)政府控制土地使用中所起的作用。 在英國(guó)，征地絕大多數(shù)由新城鎮(zhèn)開發(fā)公司承擔(dān)，目前更多由各個(gè)城市開發(fā)公司負(fù)責(zé)。這其中的變量包括：認(rèn)識(shí)問(wèn)題本質(zhì)以及相關(guān)的主要概念目標(biāo)、 政府的級(jí)別以及能力、現(xiàn)存的法律制度框架以及改變這些框架的能力、資金來(lái)源、項(xiàng)目實(shí)施的規(guī)模等。征地價(jià)格通?；谑袌?chǎng)價(jià)值，然而，該市場(chǎng)價(jià)值是按照 土地現(xiàn)有用途還是反應(yīng)土地的增值？這是非常重要的一點(diǎn)，取決于政府征地的政策。 有時(shí)市政府為了達(dá)到具體的公共目的，諸如開發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施（公路、鐵路等，例如馬來(lái)西亞最近修建的公路以及鐵路），沒(méi)有別的選擇而只能夠強(qiáng)制性征地。 強(qiáng)制性征地通常要遵循某一具體法律，該法律規(guī)定土地征用方有強(qiáng)制性購(gòu)買權(quán)，也叫做強(qiáng)制征用權(quán)。美國(guó)許多經(jīng)濟(jì)不景氣的城市地區(qū)實(shí)施了規(guī)模較小的改造項(xiàng)目，其中應(yīng)用城市土地儲(chǔ)備的主要目標(biāo)也是環(huán)境保護(hù)。 土地儲(chǔ)備的目標(biāo)和目的 通過(guò)預(yù)先征地來(lái)影響土地市場(chǎng)的運(yùn)作，這是所有土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的共同點(diǎn)。 7. 土地儲(chǔ)備可以用來(lái)應(yīng)對(duì)日后土地價(jià)格上漲、投機(jī)、開發(fā)失控以及居民流離失所的狀況。 因此，總體上說(shuō)，土地儲(chǔ)備這一概念是指公共部門，通常是市級(jí)公共部門，先于開發(fā)之前幾年購(gòu)買土地、開展必要的平整工作，然后將土地出售或租賃，同時(shí)還保留相當(dāng)份額的土地以便修建道路、公園和社區(qū)設(shè)施。（《土地儲(chǔ)備：歐洲現(xiàn)實(shí)，美國(guó)未來(lái)》，安 ?斯特朗 1979著）。這些類型包括： 1 提供信息； 2 提供公共基礎(chǔ)設(shè)施和設(shè)備； 3 分區(qū)規(guī)劃的規(guī)章； 4 操縱稅收從而促進(jìn)或抑制開發(fā)；和 5 政府征用土地。這些工具包括規(guī)劃工具、分區(qū)法令、施工規(guī)章、許可證、巡查和懲 罰措施。（聯(lián)合國(guó)亞太經(jīng)濟(jì)社會(huì)理事會(huì)，城市土地政策） 支持政府干預(yù)土地市場(chǎng)的人士通常說(shuō)，政府提供基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)并改變土地區(qū)劃，這帶來(lái)了土地的增值（改良）。根據(jù)歷史經(jīng)驗(yàn)，各國(guó)政府意識(shí)到有必要在其領(lǐng)地內(nèi)引導(dǎo)和控制 重要的結(jié)構(gòu)性變革。在印度，城市開發(fā)公司不得不做出反應(yīng)，滿足快速的城市發(fā)展的需求，德里的案例是用來(lái)闡明亞洲國(guó)家是如何處理這一問(wèn)題的。雖然一些專業(yè)期刊的文章和研討會(huì)報(bào)告是研究更廣泛議題的，例如土地利用政策、城市規(guī)劃、貧困者的住房等，但是這些文章和報(bào)告卻提供了較新的、重要的素材。例如，由于土地儲(chǔ)備體系涉及的貸款數(shù)額巨大，有可能會(huì)使國(guó)有銀行面臨巨大的風(fēng)險(xiǎn)，尤其是在市場(chǎng)低迷時(shí)期。此次中 期評(píng)估的主要發(fā)現(xiàn)之一就是中國(guó)土地儲(chǔ)備做法極不規(guī)范。此后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)生了巨大深遠(yuǎn)的變化。 最后，有關(guān)城市發(fā)展的演變的最前沿研究得出以下結(jié)論：我們應(yīng)采取全面的土地政策。世界上不存在一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的模式。從實(shí)用的角度來(lái)看，許多人認(rèn)為唯一合乎邏輯的土地儲(chǔ) 備機(jī)構(gòu)應(yīng)該是一個(gè)公共企業(yè)。這些機(jī)構(gòu)包括倫敦道克蘭發(fā)展公司（ LDDC）。 而德里發(fā)展局 (DDA)的土地儲(chǔ)備運(yùn)作并非如此，該發(fā)展局并沒(méi)有一開始就制定出明確的目標(biāo)。 中國(guó)土地政策改革項(xiàng)目 行業(yè)研究－土地儲(chǔ)備國(guó)際做法評(píng)估 安德魯 ?希爾頓 20xx 年 8 月 目 錄 概要 ................................................................ 3 一、背景知識(shí)和介紹 ................................................. 4 二、土地儲(chǔ)備的概念 ................................................. 6 三、各國(guó)的個(gè)案研究 .......................