【正文】 強制性兩種征地方式。對土地儲備的重要性也有不同的認識。該個案研究集中研究二十世紀六十年代的政府征地項目，當時土地儲備達到高峰并且被普遍認為是成功的。印度的許多城市都采用了土地儲備的政策，但是，這些政策卻未能滿足提供廉價住房的需求。問題出在目的、征用、處置和開發(fā)政策等都沒有明確界定，導(dǎo)致土地儲備制度沒有成為一個有效的土地管理工具。 中國最大的管理資源中心 第 12 頁 共 20 頁 因此可以看出，有必要將土地儲備政策作為國家和城市總體規(guī)劃和政策框架不可分割的一部分。某種程度上，土地市場在本質(zhì)上也是一種大都市現(xiàn)象。需要評估是否有這筆資金，成本是多少。瑞典就提供了一個準政府機構(gòu)如何操作的例子。 無論如何，除非土地的征用是以農(nóng)地價值或市場價值征收，并不受政府投資的影響，否則大規(guī)模的土地儲備往往在經(jīng)濟上是不可行的，也是不可持續(xù)的。 這就提出一個問題，即是否應(yīng)該僅僅征用哪些計劃進行更加密集開發(fā)的地塊，比如會產(chǎn)生區(qū)域性影響的地塊？然而，即使是采用這種方式，一個基本的問題仍然是：那些被征地的土地所有者與允許自行開發(fā)的所有者之間得到的 回報是否大致一樣？ 案例中沒有包括的一點是， 安 但是，土地征用的 中國最大的管理資源中心 第 14 頁 共 20 頁 過程卻費時費力，成本很高 。如果土地所有者堅持強制征用的方式，當時市場價值或者 10 年前的市場價值中哪個低，哪個就是補償標準（根據(jù)瑞典貨幣克朗價值變化調(diào)整）。何時開始上漲和上漲的幅度就取決于人們對價值上升和風險的預(yù)期了。特別是，有關(guān)強制征用的相關(guān)法律必須明確執(zhí)行的權(quán)限和程序， 中國最大的管理資源中心 第 15 頁 共 20 頁 計算補償金的依據(jù)，如有必要，還應(yīng)包括像搬遷等其他費用的計算依據(jù)。 對開發(fā)地塊的處置方法也會影響土地儲備的融資能力。然而，在斯德哥爾摩，一開始實行長期租約，而且很長一段時間才評估一次租金，使得它未能獲得這種收益。 隨著財務(wù)會計業(yè)的發(fā)展，人們開始認識到 ‘ 儲備 ’ 土地的真正成本 。這些結(jié)果僅僅建立在作者收集的公開出版物的基礎(chǔ)上，自然只能代表對國際經(jīng)驗有限的評估。在土地儲備項目實施之前，應(yīng)該對所有的問題都深思熟慮，最終所采取的策略必須能夠反映出達到某些具體目標所需的技巧和能力。在金絲雀港區(qū)成立的合作企業(yè)里，該公司的首要目標就不像在 道格斯 島那樣追求地價的最大化，而是認為它應(yīng)該分享建筑物和開發(fā)商提供的基礎(chǔ)設(shè)施所創(chuàng)造的價值。 7. 有些情況下，不管是在全國，還是為了解決具體的問題，如果征用政策僅適用于計劃進行更加密集型開發(fā)的地塊，成功率出奇地高。也有利于讓私營部門吸納風險。在事后反思后， 德里發(fā)展局 現(xiàn)在開始啟動一系列措施，包括在城市區(qū)域有效運作私人市場，放松開發(fā)管制，開發(fā)低價建房技術(shù)等。但是應(yīng)該放松租金控制，出租雙方可以簽訂協(xié)約允許租金一定幅度的上揚。按什么標準賠償才合適？沒有一個國際通行的藍本。斯德哥爾摩早期實行的 60年租期、租金不變的政策讓土地儲備制度喪失自負盈虧的能力，也在新舊租戶之間產(chǎn)生不公平的現(xiàn)象。在這期間，土地所有者既不能開發(fā)又不能出售土地，因而事實上這塊土地已被排斥在市場之外 。然而，因為土地儲備也不是在真空中操作，土地儲備制度在平抑地價、限制投機上的作用卻受到質(zhì)疑。 22. 即使各 國可以通過管制控制開發(fā)，就效率和公平而言，土地儲備制度仍然是可取的。 ）； 6 提供社會基礎(chǔ)設(shè)施（私人系統(tǒng)補充公共系統(tǒng)）； 7 合理利用、管理和保護政府土地； 8 規(guī)范土地制度，提供貸款和貸款的定價（包括住房貸款、租賃物業(yè)和房屋所有權(quán)等）。土地儲備可能包含在內(nèi)，但是它并不被認為是土地政策的主要內(nèi)容。安 ?斯特朗認為，為了實現(xiàn)土地儲備效益的最大化，就必須要求民眾廣泛支持政府應(yīng)該享有公共規(guī)劃政策所帶來的土地增值收益，還必須有大規(guī)模征地的啟動資金。 19. 因為誰也無法預(yù)料換一種用途會是怎樣，因而很難對土地準確估價。在考慮所采取的方式的時候，應(yīng)該把它放在規(guī)劃政策、發(fā)展問題、社會目標和政治遠景等大的背景下來看待。如果采取其它方式，又會面臨強勢個人和群體的壓力而分配不合理。 14. 強制性征用政策中最困難的問題恐怕是補償水平的問題。通過不同方式的補貼（免費土地和降低租金等）， CHKL正在為所有的受益者做這項工作。因為皇家碼頭區(qū)的大部分域的開 發(fā)停滯了好幾年，公共部門要承擔更長時間的土地儲備費用。開發(fā)倫敦道克蘭區(qū)時， 道克蘭開發(fā)公司 同一時間運作 84個項目，也就是說，區(qū)內(nèi)有區(qū)，而不是一個大的集中地帶。一旦政府通過壟斷政策成為最大的土地所有者，比如瑞典，就會影響目 標的實現(xiàn)。因此，我們可以說，一開始方向正確比試圖一開始就找到所有問題的正確答案更重要。政府所有權(quán)本身并不必然帶來更有效的土地利用。 最后，我們發(fā)現(xiàn) 斯德哥爾摩和倫敦道克蘭區(qū)開發(fā) 計劃都受到 20 世紀 80 年代末經(jīng)濟衰退的嚴重影響 。比如，瑞典政府對出租土地的條款就比出售優(yōu)惠得多――在 “ 旺景年 ” ，如果是出租，可以獲得相當于地塊價值 95％的貸款，以 40 年期還付，按市場利率計算，本金可以推遲 10 年支付，但是如果是出售，只有 10 年還付期，本金只可以推遲 2 年。其他風險包括中央政府政策的變化，缺乏民意支持等。從長遠看，土地儲備也許（也許不）盈利，但是 ，就短期而言，卻面臨著籌集大筆資金購買土地，然后盈利很少或者沒有盈利的問題。免稅可能有利于土地儲備目標的實現(xiàn)，但是，如果對儲備的土地免征物業(yè)稅，那么稅務(wù)部門的稅收就會減少，勢必會轉(zhuǎn)移到其他財產(chǎn)所有者身上。這樣既可以保證公共部門能從它的開發(fā)政策所帶來的增值中獲益，同時又可以對土地所有者公平回報。 當初設(shè)立德里發(fā)展局的目的之一就是平抑地價，但是自從實施土地征用方案以來，地價實際上上漲了很多。由于這些項目征用了大量的土地，并控制了這些土地的未來用途，因此它們被認為是成功的。 20 世紀 50 年代 英國的新城鎮(zhèn)開發(fā)項目根據(jù)設(shè)計就是規(guī)模有限的。 一旦政府通過壟斷政策成為主要的土地所有者，像瑞典那樣，就必須意識到土地儲備對土地市場的影響。 總的來看 ，從政治問責性、大都市規(guī)劃與目的這幾方面來看，大都市政府似乎是管理土地儲備的最理想機構(gòu)。在 土地儲備涉及到的地塊位置、時間、面積、土地儲備目的與土地價格方面都應(yīng)作出 知情決策。然后，擬定明確的執(zhí)行策略，根據(jù)策略制定必要的組織框架，并解決諸如征用的方法與補償?shù)乃降燃毠?jié)問題。 政府擁有土地本身并不必然會提高土地利用效率 。 四、 土地儲備制度的關(guān)鍵問題 上述幾個案例深入分析了土地儲備作為一種城市化管理的工具在國家、地區(qū)和地方各級政府控制土地使用中所起的作用。 在英國，征地絕大多數(shù)由新城鎮(zhèn)開發(fā)公司承擔，目前更多由各個城市開發(fā)公司負責。這其中的變量包括：認識問題本質(zhì)以及相關(guān)的主要概念目標、 政府的級別以及能力、現(xiàn)存的法律制度框架以及改變這些框架的能力、資金來源、項目實施的規(guī)模等。征地價格通常基于市場價值，然而，該市場價值是按照 土地現(xiàn)有用途還是反應(yīng)土地的增值？這是非常重要的一點，取決于政府征地的政策。 有時市政府為了達到具體的公共目的，諸如開發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施（公路、鐵路等，例如馬來西亞最近修建的公路以及鐵路），沒有別的選擇而只能夠強制性征地。 強制性征地通常要遵循某一具體法律，該法律規(guī)定土地征用方有強制性購買權(quán)，也叫做強制征用權(quán)。美國許多經(jīng)濟不景氣的城市地區(qū)實施了規(guī)模較小的改造項目，其中應(yīng)用城市土地儲備的主要目標也是環(huán)境保護。 土地儲備的目標和目的 通過預(yù)先征地來影響土地市場的運作，這是所有土地儲備項目的共同點。 7. 土地儲備可以用來應(yīng)對日后土地價格上漲、投機、開發(fā)失控以及居民流離失所的狀況。 因此，總體上說，土地儲備這一概念是指公共部門，通常是市級公共部門，先于開發(fā)之前幾年購買土地、開展必要的平整工作，然后將土地出售或租賃，同時還保留相當份額的土地以便修建道路、公園和社區(qū)設(shè)施。（《土地儲備：歐洲現(xiàn)實，美國未來》，安 ?斯特朗 1979著）。這些類型包括： 1 提供信息； 2 提供公共基礎(chǔ)設(shè)施和設(shè)備； 3 分區(qū)規(guī)劃的規(guī)章； 4 操縱稅收從而促進或抑制開發(fā)；和 5 政府征用土地。這些工具包括規(guī)劃工具、分區(qū)法令、施工規(guī)章、許可證、巡查和懲 罰措施。（聯(lián)合國亞太經(jīng)濟社會理事會，城市土地政策） 支持政府干預(yù)土地市場的人士通常說，政府提供基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)并改變土地區(qū)劃，這帶來了土地的增值（改良）。根據(jù)歷史經(jīng)驗，各國政府意識到有必要在其領(lǐng)地內(nèi)引導(dǎo)和控制 重要的結(jié)構(gòu)性變革。在印度，城市開發(fā)公司不得不做出反應(yīng)，滿足快速的城市發(fā)展的需求，德里的案例是用來闡明亞洲國家是如何處理這一問題的。雖然一些專業(yè)期刊的文章和研討會報告是研究更廣泛議題的，例如土地利用政策、城市規(guī)劃、貧困者的住房等，但是這些文章和報告卻提供了較新的、重要的素材。例如，由于土地儲備體系涉及的貸款數(shù)額巨大，有可能會使國有銀行面臨巨大的風險，尤其是在市場低迷時期。此次中 期評估的主要發(fā)現(xiàn)之一就是中國土地儲備做法極不規(guī)范。此后，中國經(jīng)濟發(fā)生了巨大深遠的變化。 最后，有關(guān)城市發(fā)展的演變的最前沿研究得出以下結(jié)論：我們應(yīng)采取全面的土地政策。世界上不存在一個標準的模式。從實用的角度來看，許多人認為唯一合乎邏輯的土地儲 備機構(gòu)應(yīng)該是一個公共企業(yè)。這些機構(gòu)包括倫敦道克蘭發(fā)展公司（ LDDC）。 而德里發(fā)展局 (DDA)的土地儲備運作并非如此，該發(fā)展局并沒有一開始就制定出明確的目標。 中國土地政策改革項目 行業(yè)研究－土地儲備國際做法評估 安德魯 ?希爾頓 20xx 年 8 月 目 錄 概要 ................................................................ 3 一、背景知識和介紹 ................................................. 4 二、土地儲備的概念 ................................................. 6 三、各國的個案研究 .......................