【正文】 政府干預(yù)土地市場的人士通常說，政府提供基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)并改變土地區(qū)劃，這帶來了土地的增值（改良）。 土地市場就是將土地作為商品進(jìn)行交易的場所。根據(jù)歷史經(jīng)驗，各國政府意識到有必要在其領(lǐng)地內(nèi)引導(dǎo)和控制 重要的結(jié)構(gòu)性變革。 許多國家都實(shí)行了土地儲備，尤其是在城鄉(xiāng)結(jié)合部。在印度，城市開發(fā)公司不得不做出反應(yīng)，滿足快速的城市發(fā)展的需求，德里的案例是用來闡明亞洲國家是如何處理這一問題的。它描述了土地儲備這一概念在全球的普及情況，但同時也說明在實(shí)施土地儲備時，并沒有標(biāo)準(zhǔn)的樣板。雖然一些專業(yè)期刊的文章和研討會報告是研究更廣泛議題的，例如土地利用政策、城市規(guī)劃、貧困者的住房等，但是這些文章和報告卻提供了較新的、重要的素材。 該報告的工作大綱決定了筆者的工作范圍有限，因而本報告大多基于對文獻(xiàn)的研究。例如，由于土地儲備體系涉及的貸款數(shù)額巨大，有可能會使國有銀行面臨巨大的風(fēng)險，尤其是在市場低迷時期。土地儲備中心所發(fā)揮的這種角色在世界上并不多見。此次中 期評估的主要發(fā)現(xiàn)之一就是中國土地儲備做法極不規(guī)范。地方政府將土地的增值攬入手中，之前的土地所有者和土地使 用權(quán)的持有者、也就是農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)卻經(jīng)常在土地用途轉(zhuǎn)換過程中受到損害；以及（三）由于地方政府高度依賴土地轉(zhuǎn)讓金作為其主要財政收入來源，并且利用土地來招商引資，導(dǎo)致了土地的過度 中國最大的管理資源中心 第 5 頁 共 20 頁 征用和開發(fā)，并且使土地的利用效率低下。此后，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)生了巨大深遠(yuǎn)的變化。這些案例表明我們需要的是綜合的土地政策。 最后，有關(guān)城市發(fā)展的演變的最前沿研究得出以下結(jié)論：我們應(yīng)采取全面的土地政策。 的確，從評估的材料來看，很清楚的是，對土地儲備所帶來的益處，有人支持，有人反對，即使是對成功的土地儲備項目也是如此。世界上不存在一個標(biāo)準(zhǔn)的模式。然而，近來，人們意識到征用后的土地在流轉(zhuǎn)前是有儲備成本的，因此應(yīng)盡可能多地讓私營部門參與進(jìn)來，從而減少政府撥款。從實(shí)用的角度來看，許多人認(rèn)為唯一合乎邏輯的土地儲 備機(jī)構(gòu)應(yīng)該是一個公共企業(yè)。因此，土地儲備政策應(yīng)是國家和市區(qū)總體規(guī)劃和政策框架中不可分割的一部分，而不是孤立的。這些機(jī)構(gòu)包括倫敦道克蘭發(fā)展公司（ LDDC）。例如，缺乏足夠的技能和權(quán)力；在土地征收與流 轉(zhuǎn)的間隔階段未能管理好地產(chǎn)；缺乏足夠的資金來支持長期的發(fā)展；程序缺乏足夠的透明度和問責(zé)制。 而德里發(fā)展局 (DDA)的土地儲備運(yùn)作并非如此，該發(fā)展局并沒有一開始就制定出明確的目標(biāo)。 該報告選取了四個個案研究，目的在于闡明（一）二十世紀(jì)早期歐洲土地儲備實(shí)踐的起源；（二）土地儲備的不同應(yīng)用，包括在提供城區(qū)住房方面廣泛運(yùn)用土地儲備和在城區(qū)重建時選擇性地應(yīng)用 土地儲備；以及（三）發(fā)展中國家高速發(fā)展的城市化過程中土地儲備的運(yùn)用。 中國土地政策改革項目 行業(yè)研究－土地儲備國際做法評估 安德魯 ?希爾頓 20xx 年 8 月 目 錄 概要 ................................................................ 3 一、背景知識和介紹 ................................................. 4 二、土地儲備的概念 ................................................. 6 三、各國的個案研究 ................................................ 10 1. 瑞典 / 斯德哥爾摩 ........................................... 10 2. 英國 / 倫敦道克蘭區(qū) ......................................... 10 3. 印度 / 德里和坎普爾 ......................................... 10 4. 馬來西亞 / 吉隆坡 ............................................ 10 四、 土地儲備制度的關(guān)鍵問題 ........................................ 11 五、 經(jīng)驗教訓(xùn)與總結(jié) ................................................ 16 中國最大的管理資源中心 第 3 頁 共 20 頁 概要 應(yīng)中華人民共和國政府的邀請，世界銀行參加了一個有關(guān)土地政策的對話，而該對話所關(guān)心的議題之一就是中國全國各地土地儲備的做法很不規(guī)范。這些個案研究顯示出各國采取了多種途徑，獲得了不同程度的成果。 同時， 政府所有權(quán)本身并不必然帶來更有效的土地利用。此外，隨著項目的規(guī)模變大，政府的介入的程度加深，政府的能力就越成為一個問題。 盡管如此，我們還是不能低估成功地實(shí)施一個土地儲備項目所需的技能和能力。 同時，很顯然的是，在沒有恰當(dāng)?shù)姆珊鸵?guī)劃框架的情況下，要想實(shí)施一個土地儲備項目是非常困難的。都市土地儲備實(shí)體和都市規(guī)劃局之間要責(zé)權(quán)清晰，兩者間的關(guān)系也應(yīng)界定清楚。私營部門也可以更好地了解市場的需求，提供產(chǎn)品并吸納風(fēng)險。在考慮所采取的方式的時候，應(yīng)該把它放在規(guī)劃政策、發(fā)展問題、社會目標(biāo)和政治遠(yuǎn)景等大的背景下來考慮。聯(lián)合國亞太經(jīng)濟(jì)社會理事會（ UNESCAP）認(rèn)為，因為需要在購置土地、提供基礎(chǔ)設(shè)施以及出售（出租）土地等方面花費(fèi)很長時間，因而土地儲備效果不好。土地儲備可能包含 在內(nèi)，但是它并不被認(rèn)為是土地政策的主要內(nèi)容。德里的個案研究闡明：如果采用選擇性的土地儲備方式，具體的土地儲備項目可能會相對成功，但是，卻可能無法實(shí)現(xiàn)總的目標(biāo)。然而，中國在土地政策改革方面還沒有取得重大的突破以適應(yīng)這一深刻的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型?？傊?，這些政策缺陷導(dǎo)致的后果就是土地管理體系脆弱，土地市場效率低下。中國當(dāng)前的土地儲備體系有兩個主要的特點(diǎn)。第二個特點(diǎn)就是盡管一些政府文件中提到土地儲備時是持允許態(tài)度的，但是，中國并沒有規(guī)范土地儲備的國家法律法規(guī)。長期來看，地方政府的財政以及銀行業(yè)的穩(wěn)定都會受到威脅。許多關(guān)于土地儲備的標(biāo)準(zhǔn)文獻(xiàn)或多或少有些過時，并且這些文獻(xiàn)經(jīng)常把土地儲備當(dāng)作一個抽象的概念。很明顯的是，并沒有很多當(dāng)代的出版物以研 究土地儲備為核心。 第三部分研究各國土地儲備的具體例子，或叫做個案研究。而馬來西亞個案的目的是為了闡明隨著聯(lián)邦政府整合地塊以提供基礎(chǔ)設(shè)施、商用樓、住宅建設(shè)和私人開發(fā)，馬來西亞是如何轉(zhuǎn)向私營部門來滿足該國持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)的。在這些地區(qū)，政府以當(dāng)時允許的土地用途的價值購買了大量農(nóng)地。在解釋政府介入土地市場原因，尤其是介入城市土地市場原因的時候，人們通常會提出以下三個理由： 一．消除市場的不完美之處以及失靈的缺陷，提高運(yùn)作的效率。一個運(yùn)轉(zhuǎn)良好的土地市場應(yīng)該具備以下特點(diǎn)： ，從而促進(jìn)快速開發(fā)和土地交易； ，能夠為各個收入階層的人提供合理地獲取土地的途徑； 、可持續(xù)，有利于現(xiàn) 在和將來的土地使用者；和 ，能夠與其他土地管理的法律法規(guī)相結(jié)合，諸如土地規(guī)劃，稅收以及公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)的供應(yīng)。 土地所有者并沒有獲得土地的增值。 中國最大的管理資源中心 第 7 頁 共 20 頁 二．土地的成本提高了，所以政府部門要花更高的價格來購買土地，來提供必要的公共服務(wù)如道路、排水和學(xué)校，其實(shí)土地價格的提升正是這些公共服務(wù)項目所帶來的。 最常用的規(guī)劃工具包括綜合性整體計劃、總體規(guī)劃、戰(zhàn)略規(guī)劃和結(jié)構(gòu)規(guī)劃。然而，實(shí)施這些規(guī)劃的結(jié)果往往不同，而且通常取得的成就也很有限。 在所有規(guī)劃者可以使用的土地利用管制手段中，土地分區(qū)規(guī)劃是用得最多的。盡管土地儲備可以在所羅列的任何一種類型或者所有類型并存下進(jìn)行使用，政府征用土地或土地權(quán)利是土地儲備中最根本的因素。此處土地儲備這一術(shù)語并不是指為單獨(dú)某個具體的 項目如建學(xué)校或者修建社區(qū)公共設(shè)施事先征地，而是指通過政府進(jìn)行干預(yù)，整合地塊，以備日后開發(fā)（兩者主要差別在于規(guī)模和時間安排）。后來，瑞典政府意識到持有土地的成本太高、影響太大，因此政府就立即出臺政策、提議將該持有期縮短到十年。土地儲備可以被視為土地規(guī)劃實(shí)施的第一步，通過以合適的價格提供可供開發(fā)的土地來實(shí)現(xiàn)政府的目標(biāo)，并高效、有序地促進(jìn)開發(fā)。 4. 對土地的公共投資可以均攤到一個很長的時間段內(nèi)，并且可以分?jǐn)偟秸麄€土地儲備項目中去，這樣單宗地的開發(fā)成本就不會決定土地的用途。 8. 土地儲備使社區(qū)能夠直接控制開發(fā)的地理位置、時間安排和開發(fā)類型。 10. 如果土地只是出租 而不是出售的話，公眾將持續(xù)地從土地增值中獲利。然而，各個 中國最大的管理資源中心 第 9 頁 共 20 頁 政府在決定使用土地儲備作為一項政策時，其潛在的目標(biāo)或目的卻不盡相同。因此，政府征用用作密集型開發(fā)的土地可以大大減小私人大發(fā)橫財?shù)目赡堋? 土地征用的方法 公共部門征地是任何一個土地儲備項目的根本。土地所有者可能是另外一個公共部門或者半公共機(jī)構(gòu)，該實(shí)體的財產(chǎn)可能超過（也可能不足）所需要的土地數(shù)量，例如 軍隊的地產(chǎn)。這一概念已經(jīng)在全世界被廣泛接受，它允許國家為了社會的利益而征用私人土地。強(qiáng)制性征地的相關(guān)法律規(guī)定所有該履行的程序以及征地價格的計算方法。有人說，如果沒有強(qiáng)制征地權(quán)的話，土地儲備計劃必將失敗。 還有一種方法，那就是政府有優(yōu)先購買進(jìn)入市場的土地的權(quán)利，也就是說，法律允許政府有權(quán)利優(yōu)先購買待售的土地。的確，土地儲備的主要目標(biāo)之一就是要獲取土地，而且通常情況下是盡可能少花錢買大量的土地，所以估價標(biāo)準(zhǔn)很重要。有人認(rèn)為土地儲備 “ 僅僅是城市規(guī)劃者可以使用的工具之一 ” ，但是也有人認(rèn) 為它 “ 不單單是眾多土地利用管制的工具之一，土地儲備的普遍性使得它成為實(shí)施土地規(guī)劃的核心力量，其他的管