【正文】 政府干預(yù)土地市場(chǎng)的人士通常說(shuō)，政府提供基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)并改變土地區(qū)劃，這帶來(lái)了土地的增值（改良）。 土地市場(chǎng)就是將土地作為商品進(jìn)行交易的場(chǎng)所。根據(jù)歷史經(jīng)驗(yàn)，各國(guó)政府意識(shí)到有必要在其領(lǐng)地內(nèi)引導(dǎo)和控制 重要的結(jié)構(gòu)性變革。 許多國(guó)家都實(shí)行了土地儲(chǔ)備，尤其是在城鄉(xiāng)結(jié)合部。在印度，城市開發(fā)公司不得不做出反應(yīng)，滿足快速的城市發(fā)展的需求，德里的案例是用來(lái)闡明亞洲國(guó)家是如何處理這一問(wèn)題的。它描述了土地儲(chǔ)備這一概念在全球的普及情況，但同時(shí)也說(shuō)明在實(shí)施土地儲(chǔ)備時(shí)，并沒有標(biāo)準(zhǔn)的樣板。雖然一些專業(yè)期刊的文章和研討會(huì)報(bào)告是研究更廣泛議題的，例如土地利用政策、城市規(guī)劃、貧困者的住房等，但是這些文章和報(bào)告卻提供了較新的、重要的素材。 該報(bào)告的工作大綱決定了筆者的工作范圍有限，因而本報(bào)告大多基于對(duì)文獻(xiàn)的研究。例如，由于土地儲(chǔ)備體系涉及的貸款數(shù)額巨大，有可能會(huì)使國(guó)有銀行面臨巨大的風(fēng)險(xiǎn)，尤其是在市場(chǎng)低迷時(shí)期。土地儲(chǔ)備中心所發(fā)揮的這種角色在世界上并不多見。此次中 期評(píng)估的主要發(fā)現(xiàn)之一就是中國(guó)土地儲(chǔ)備做法極不規(guī)范。地方政府將土地的增值攬入手中，之前的土地所有者和土地使 用權(quán)的持有者、也就是農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)卻經(jīng)常在土地用途轉(zhuǎn)換過(guò)程中受到損害；以及（三）由于地方政府高度依賴土地轉(zhuǎn)讓金作為其主要財(cái)政收入來(lái)源，并且利用土地來(lái)招商引資，導(dǎo)致了土地的過(guò)度 中國(guó)最大的管理資源中心 第 5 頁(yè) 共 20 頁(yè) 征用和開發(fā)，并且使土地的利用效率低下。此后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)生了巨大深遠(yuǎn)的變化。這些案例表明我們需要的是綜合的土地政策。 最后，有關(guān)城市發(fā)展的演變的最前沿研究得出以下結(jié)論：我們應(yīng)采取全面的土地政策。 的確，從評(píng)估的材料來(lái)看，很清楚的是，對(duì)土地儲(chǔ)備所帶來(lái)的益處，有人支持，有人反對(duì)，即使是對(duì)成功的土地儲(chǔ)備項(xiàng)目也是如此。世界上不存在一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的模式。然而，近來(lái)，人們意識(shí)到征用后的土地在流轉(zhuǎn)前是有儲(chǔ)備成本的，因此應(yīng)盡可能多地讓私營(yíng)部門參與進(jìn)來(lái)，從而減少政府撥款。從實(shí)用的角度來(lái)看，許多人認(rèn)為唯一合乎邏輯的土地儲(chǔ) 備機(jī)構(gòu)應(yīng)該是一個(gè)公共企業(yè)。因此，土地儲(chǔ)備政策應(yīng)是國(guó)家和市區(qū)總體規(guī)劃和政策框架中不可分割的一部分，而不是孤立的。這些機(jī)構(gòu)包括倫敦道克蘭發(fā)展公司（ LDDC）。例如，缺乏足夠的技能和權(quán)力；在土地征收與流 轉(zhuǎn)的間隔階段未能管理好地產(chǎn)；缺乏足夠的資金來(lái)支持長(zhǎng)期的發(fā)展；程序缺乏足夠的透明度和問(wèn)責(zé)制。 而德里發(fā)展局 (DDA)的土地儲(chǔ)備運(yùn)作并非如此，該發(fā)展局并沒有一開始就制定出明確的目標(biāo)。 該報(bào)告選取了四個(gè)個(gè)案研究，目的在于闡明（一）二十世紀(jì)早期歐洲土地儲(chǔ)備實(shí)踐的起源；（二）土地儲(chǔ)備的不同應(yīng)用，包括在提供城區(qū)住房方面廣泛運(yùn)用土地儲(chǔ)備和在城區(qū)重建時(shí)選擇性地應(yīng)用 土地儲(chǔ)備；以及（三）發(fā)展中國(guó)家高速發(fā)展的城市化過(guò)程中土地儲(chǔ)備的運(yùn)用。 中國(guó)土地政策改革項(xiàng)目 行業(yè)研究－土地儲(chǔ)備國(guó)際做法評(píng)估 安德魯 ?希爾頓 20xx 年 8 月 目 錄 概要 ................................................................ 3 一、背景知識(shí)和介紹 ................................................. 4 二、土地儲(chǔ)備的概念 ................................................. 6 三、各國(guó)的個(gè)案研究 ................................................ 10 1. 瑞典 / 斯德哥爾摩 ........................................... 10 2. 英國(guó) / 倫敦道克蘭區(qū) ......................................... 10 3. 印度 / 德里和坎普爾 ......................................... 10 4. 馬來(lái)西亞 / 吉隆坡 ............................................ 10 四、 土地儲(chǔ)備制度的關(guān)鍵問(wèn)題 ........................................ 11 五、 經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)與總結(jié) ................................................ 16 中國(guó)最大的管理資源中心 第 3 頁(yè) 共 20 頁(yè) 概要 應(yīng)中華人民共和國(guó)政府的邀請(qǐng)，世界銀行參加了一個(gè)有關(guān)土地政策的對(duì)話，而該對(duì)話所關(guān)心的議題之一就是中國(guó)全國(guó)各地土地儲(chǔ)備的做法很不規(guī)范。這些個(gè)案研究顯示出各國(guó)采取了多種途徑，獲得了不同程度的成果。 同時(shí)， 政府所有權(quán)本身并不必然帶來(lái)更有效的土地利用。此外，隨著項(xiàng)目的規(guī)模變大，政府的介入的程度加深，政府的能力就越成為一個(gè)問(wèn)題。 盡管如此，我們還是不能低估成功地實(shí)施一個(gè)土地儲(chǔ)備項(xiàng)目所需的技能和能力。 同時(shí)，很顯然的是，在沒有恰當(dāng)?shù)姆珊鸵?guī)劃框架的情況下，要想實(shí)施一個(gè)土地儲(chǔ)備項(xiàng)目是非常困難的。都市土地儲(chǔ)備實(shí)體和都市規(guī)劃局之間要責(zé)權(quán)清晰，兩者間的關(guān)系也應(yīng)界定清楚。私營(yíng)部門也可以更好地了解市場(chǎng)的需求，提供產(chǎn)品并吸納風(fēng)險(xiǎn)。在考慮所采取的方式的時(shí)候，應(yīng)該把它放在規(guī)劃政策、發(fā)展問(wèn)題、社會(huì)目標(biāo)和政治遠(yuǎn)景等大的背景下來(lái)考慮。聯(lián)合國(guó)亞太經(jīng)濟(jì)社會(huì)理事會(huì)（ UNESCAP）認(rèn)為，因?yàn)樾枰谫?gòu)置土地、提供基礎(chǔ)設(shè)施以及出售（出租）土地等方面花費(fèi)很長(zhǎng)時(shí)間，因而土地儲(chǔ)備效果不好。土地儲(chǔ)備可能包含 在內(nèi)，但是它并不被認(rèn)為是土地政策的主要內(nèi)容。德里的個(gè)案研究闡明：如果采用選擇性的土地儲(chǔ)備方式，具體的土地儲(chǔ)備項(xiàng)目可能會(huì)相對(duì)成功，但是，卻可能無(wú)法實(shí)現(xiàn)總的目標(biāo)。然而，中國(guó)在土地政策改革方面還沒有取得重大的突破以適應(yīng)這一深刻的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。總之，這些政策缺陷導(dǎo)致的后果就是土地管理體系脆弱，土地市場(chǎng)效率低下。中國(guó)當(dāng)前的土地儲(chǔ)備體系有兩個(gè)主要的特點(diǎn)。第二個(gè)特點(diǎn)就是盡管一些政府文件中提到土地儲(chǔ)備時(shí)是持允許態(tài)度的，但是，中國(guó)并沒有規(guī)范土地儲(chǔ)備的國(guó)家法律法規(guī)。長(zhǎng)期來(lái)看，地方政府的財(cái)政以及銀行業(yè)的穩(wěn)定都會(huì)受到威脅。許多關(guān)于土地儲(chǔ)備的標(biāo)準(zhǔn)文獻(xiàn)或多或少有些過(guò)時(shí)，并且這些文獻(xiàn)經(jīng)常把土地儲(chǔ)備當(dāng)作一個(gè)抽象的概念。很明顯的是，并沒有很多當(dāng)代的出版物以研 究土地儲(chǔ)備為核心。 第三部分研究各國(guó)土地儲(chǔ)備的具體例子，或叫做個(gè)案研究。而馬來(lái)西亞個(gè)案的目的是為了闡明隨著聯(lián)邦政府整合地塊以提供基礎(chǔ)設(shè)施、商用樓、住宅建設(shè)和私人開發(fā)，馬來(lái)西亞是如何轉(zhuǎn)向私營(yíng)部門來(lái)滿足該國(guó)持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)的。在這些地區(qū)，政府以當(dāng)時(shí)允許的土地用途的價(jià)值購(gòu)買了大量農(nóng)地。在解釋政府介入土地市場(chǎng)原因，尤其是介入城市土地市場(chǎng)原因的時(shí)候，人們通常會(huì)提出以下三個(gè)理由： 一．消除市場(chǎng)的不完美之處以及失靈的缺陷，提高運(yùn)作的效率。一個(gè)運(yùn)轉(zhuǎn)良好的土地市場(chǎng)應(yīng)該具備以下特點(diǎn)： ，從而促進(jìn)快速開發(fā)和土地交易； ，能夠?yàn)楦鱾€(gè)收入階層的人提供合理地獲取土地的途徑； 、可持續(xù)，有利于現(xiàn) 在和將來(lái)的土地使用者；和 ，能夠與其他土地管理的法律法規(guī)相結(jié)合，諸如土地規(guī)劃，稅收以及公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)的供應(yīng)。 土地所有者并沒有獲得土地的增值。 中國(guó)最大的管理資源中心 第 7 頁(yè) 共 20 頁(yè) 二．土地的成本提高了，所以政府部門要花更高的價(jià)格來(lái)購(gòu)買土地，來(lái)提供必要的公共服務(wù)如道路、排水和學(xué)校，其實(shí)土地價(jià)格的提升正是這些公共服務(wù)項(xiàng)目所帶來(lái)的。 最常用的規(guī)劃工具包括綜合性整體計(jì)劃、總體規(guī)劃、戰(zhàn)略規(guī)劃和結(jié)構(gòu)規(guī)劃。然而，實(shí)施這些規(guī)劃的結(jié)果往往不同，而且通常取得的成就也很有限。 在所有規(guī)劃者可以使用的土地利用管制手段中，土地分區(qū)規(guī)劃是用得最多的。盡管土地儲(chǔ)備可以在所羅列的任何一種類型或者所有類型并存下進(jìn)行使用，政府征用土地或土地權(quán)利是土地儲(chǔ)備中最根本的因素。此處土地儲(chǔ)備這一術(shù)語(yǔ)并不是指為單獨(dú)某個(gè)具體的 項(xiàng)目如建學(xué)?；蛘咝藿ㄉ鐓^(qū)公共設(shè)施事先征地，而是指通過(guò)政府進(jìn)行干預(yù)，整合地塊，以備日后開發(fā)（兩者主要差別在于規(guī)模和時(shí)間安排）。后來(lái)，瑞典政府意識(shí)到持有土地的成本太高、影響太大，因此政府就立即出臺(tái)政策、提議將該持有期縮短到十年。土地儲(chǔ)備可以被視為土地規(guī)劃實(shí)施的第一步，通過(guò)以合適的價(jià)格提供可供開發(fā)的土地來(lái)實(shí)現(xiàn)政府的目標(biāo)，并高效、有序地促進(jìn)開發(fā)。 4. 對(duì)土地的公共投資可以均攤到一個(gè)很長(zhǎng)的時(shí)間段內(nèi)，并且可以分?jǐn)偟秸麄€(gè)土地儲(chǔ)備項(xiàng)目中去，這樣單宗地的開發(fā)成本就不會(huì)決定土地的用途。 8. 土地儲(chǔ)備使社區(qū)能夠直接控制開發(fā)的地理位置、時(shí)間安排和開發(fā)類型。 10. 如果土地只是出租 而不是出售的話，公眾將持續(xù)地從土地增值中獲利。然而，各個(gè) 中國(guó)最大的管理資源中心 第 9 頁(yè) 共 20 頁(yè) 政府在決定使用土地儲(chǔ)備作為一項(xiàng)政策時(shí)，其潛在的目標(biāo)或目的卻不盡相同。因此，政府征用用作密集型開發(fā)的土地可以大大減小私人大發(fā)橫財(cái)?shù)目赡堋? 土地征用的方法 公共部門征地是任何一個(gè)土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的根本。土地所有者可能是另外一個(gè)公共部門或者半公共機(jī)構(gòu)，該實(shí)體的財(cái)產(chǎn)可能超過(guò)（也可能不足）所需要的土地?cái)?shù)量，例如 軍隊(duì)的地產(chǎn)。這一概念已經(jīng)在全世界被廣泛接受，它允許國(guó)家為了社會(huì)的利益而征用私人土地。強(qiáng)制性征地的相關(guān)法律規(guī)定所有該履行的程序以及征地價(jià)格的計(jì)算方法。有人說(shuō)，如果沒有強(qiáng)制征地權(quán)的話，土地儲(chǔ)備計(jì)劃必將失敗。 還有一種方法，那就是政府有優(yōu)先購(gòu)買進(jìn)入市場(chǎng)的土地的權(quán)利，也就是說(shuō)，法律允許政府有權(quán)利優(yōu)先購(gòu)買待售的土地。的確，土地儲(chǔ)備的主要目標(biāo)之一就是要獲取土地，而且通常情況下是盡可能少花錢買大量的土地，所以估價(jià)標(biāo)準(zhǔn)很重要。有人認(rèn)為土地儲(chǔ)備 “ 僅僅是城市規(guī)劃者可以使用的工具之一 ” ，但是也有人認(rèn) 為它 “ 不單單是眾多土地利用管制的工具之一，土地儲(chǔ)備的普遍性使得它成為實(shí)施土地規(guī)劃的核心力量，其他的管