【正文】 這也能確保當(dāng)其他人的土地還被限制于農(nóng)業(yè)用地或者低密度用途時(shí)，開發(fā)地塊的所有者不 會從土地銷售中獲益。這一階段拖延也可能長達(dá) 5至 10年。 15. 在土地的流轉(zhuǎn)方面 ，流轉(zhuǎn)政策受到了激烈的批評，尤其是在開發(fā)為窮人提供的住房一事上。 中國最大的管理資源中心 第 18 頁 共 20 頁 11. 創(chuàng)新可以解決一些問題。道克蘭開發(fā)公司糾正市場失靈的經(jīng)驗(yàn)可以總結(jié)如下： 明確界定目標(biāo)和目的，實(shí)施階段設(shè)計(jì)在一定期限內(nèi)完成； 沒有向新城鎮(zhèn)開發(fā)公司那樣制訂一個(gè)耗 時(shí)的總體規(guī)劃，而是采取一個(gè)非常靈活的開發(fā)框架，隨時(shí)對意想不到的機(jī)遇做出方應(yīng)（如金絲雀港開發(fā)所示）； 通過協(xié)商征用土地，但是不放棄使用強(qiáng)制征用權(quán)的可能性； 不長期閑置土地； 有效開展市場推廣和公共關(guān)系，包括諸如企業(yè)園區(qū)的稅收優(yōu)惠，以吸引新投資； 有效的項(xiàng)目管理； 并非所有開發(fā)的土地都是公有的； 政府通過提供基礎(chǔ)設(shè)施，包括道路、鐵路和城市機(jī)場，刺激私人市場發(fā)展； 開始集中力量開發(fā)好 道格斯 島，使道克蘭開發(fā)公司和私人開發(fā)商充滿信心； 關(guān)鍵決策得當(dāng)，比如建立私人住宅市場。比如， 倫敦道克蘭開發(fā)公司 發(fā)現(xiàn)剛開始的路子不對，不得不改變策略。財(cái)務(wù)上的考慮開始影響有關(guān)儲備規(guī)模和時(shí)間的政策，也使得私營部門可能更多地參與進(jìn)來。但是， 也有時(shí)候循環(huán)資金不足以滿足城市擴(kuò)張的規(guī)模。征收意外收益稅的根據(jù)是這種收益并非來自土地所有者的勞動或者投資，而是政府投資帶動的。大部分土地通過拍賣出讓，價(jià)格高昂，管理過程繁瑣。 備選方案是有選擇性的利用土地儲備，而不是一窩蜂上。 國家可以通過提供或者扣留財(cái)政援助影響地方的土地儲備活動，這樣的事情確實(shí)時(shí)有發(fā)生。 目標(biāo) 應(yīng)該解決土地所有者應(yīng)得多少土地補(bǔ)償金以及他們應(yīng)該從政府決策中獲取多少收益的問題。 還收集了馬來西亞個(gè)案，目的在于闡明隨著聯(lián)邦政府整合地塊 以提供基礎(chǔ)設(shè)施、商用樓、住宅建設(shè)和私人開發(fā)，馬來西亞是如何轉(zhuǎn)向私營部門來滿足該國持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)的。 ” （ 佛棱曾） 然而在研究這些材料的時(shí)候，一副這樣的畫面呈現(xiàn)在我們面前：土地儲備與諸如私有化的其他發(fā)展政策不同，土地儲備沒有什么最佳實(shí)踐樣板可以復(fù)制。在許多情況下，該法律還規(guī)定額外成本的計(jì)算辦法，諸如拆遷成本以及其他花費(fèi)。（安 ?斯特朗語） 英國采用土地儲備這一做法主要是扶持那些飽受衰退困擾的城區(qū)進(jìn)行改造，這些地方的土地市場如果沒有政府的全面介入可能會持續(xù)低迷。 5. 由公共開發(fā)決策帶來的土地增值授之于民。 土地儲備的定義 土地儲備的廣義為：為了實(shí)施政府土地利用政策，政府進(jìn)行征地或授權(quán)進(jìn)行征地，以待日后開發(fā)。 三．提供基礎(chǔ)設(shè)施這一過程本身就會導(dǎo)致不健康的投機(jī)倒把行為。土地儲備被認(rèn)為是一種規(guī)劃工具和土地利用管制的手段。另外一些文獻(xiàn)提供的案例研究是較早以前的。解決好這些問題，將促進(jìn)更公平和環(huán)保的可持續(xù)增長，還有助于避免由于低效率或扭曲的城市化和投資模式所造成的長期成本。而且，盡管在理論上土地儲備是一個(gè)不錯(cuò)的主意，實(shí)踐上它有可能會限制市場上開發(fā)的土地的數(shù)量。 總的來說，從評估的材料看，似乎從政治問責(zé)制、都市規(guī)劃以及目標(biāo)來看都市政府是管理都市土地儲備的最合適的實(shí)體。在這些個(gè)案研究中可以發(fā)現(xiàn)一些共性。政府經(jīng)常遇到各種各樣的問題。幾乎所有支持土 中國最大的管理資源中心 第 4 頁 共 20 頁 地儲備的人都認(rèn)為，中央政府的財(cái)政參與是必要的，有了這種支持，土地儲備機(jī)構(gòu)可以以既定的速度和規(guī)模征用土地。本報(bào)告所研究的案例未能顯示土地儲備本身能夠?qū)崿F(xiàn)這些目標(biāo)。土地儲備中心通過公共企業(yè)或者準(zhǔn)公共企業(yè)，例如城市建設(shè)公司和城市運(yùn)輸公司，將貸款投資于城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和發(fā)展。該論文的結(jié)構(gòu)如下： 第二部分提供了關(guān)于通常如何理解 “ 土地儲備 ” 這一術(shù)語的解釋，闡明了其中的利益相關(guān)者，并且解釋了土地儲備的運(yùn)作方式。 三．對社會的稀缺資源進(jìn)行再分配，使弱勢群體也可以分享社會的產(chǎn)出。然而，經(jīng)驗(yàn)顯示：綜合性整體計(jì)劃和總體規(guī)劃太過于靜態(tài)，或者說適合發(fā)展緩慢的城市，而且這兩種規(guī)劃工具過于具體、勞民傷財(cái)，未能夠考慮到經(jīng)濟(jì)發(fā)展對空間的需求導(dǎo)致的各種后果。 某種程度上來說， “ 未來 ” 開發(fā)的概念是很難定義的。 ，可以在選擇開發(fā)商、落實(shí)補(bǔ)貼來源、籌措資金以及設(shè)計(jì)等事項(xiàng)遠(yuǎn)未開始之前，使諸如為人們提供支付得起的住房的社會目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)成為可能?，F(xiàn)存不同征地方法之間最根本的區(qū)別在于征地是否是強(qiáng)制性的。事實(shí)上，政府可以使 用強(qiáng)制征地權(quán)，這對私人土地所有者已形成了威懾，讓他們不得不拿出自己的土地來為公眾利益服務(wù)，而且也防止高額索賠。我們選擇瑞典的個(gè)案是因?yàn)槿鸬涫鞘澜缟献钤缯讲捎猛恋貎湔叩膰抑?，同時(shí)無論從該國各城市采用土地儲備政策的普遍性來看還是從該國土地儲備涉及的土地?cái)?shù)量來看，瑞典是應(yīng)用土地儲備最廣泛的國家之一。 1950 和 1960 年代 ，德里市開發(fā)局（ DDA）在執(zhí)行該市的開發(fā)規(guī)劃時(shí)實(shí)施的土地儲備制度就沒有做到這一點(diǎn)。 很明顯，城市擴(kuò)張是大都市共有的現(xiàn)象，大都市規(guī)劃必須是地方政府和大都市政府的重中之重。從務(wù)實(shí)的角度出發(fā)，很多人認(rèn)為唯一合理的土地儲備部門應(yīng)該是一家公共企業(yè) ，也就是有特別職能的機(jī)構(gòu)，經(jīng)過立法授權(quán)在常 中國最大的管理資源中心 第 13 頁 共 20 頁 規(guī)的政府結(jié)構(gòu)之外進(jìn)行運(yùn)作。如果也可以在私人土地上進(jìn)行新的開發(fā)，私人土地所有者也被允許從中盈利的話，那么這些私人土地所有者獲得的盈利與土地被征用作為儲備的所有者獲得的補(bǔ)償金相比就會有很大差異。土地所 有者很清楚，如果他們不同意政府的出價(jià)，政府就會動用強(qiáng)制征地權(quán)。過時(shí)的法律并不適合土地儲備的具體要求。理論上這樣可以保證公眾可以長期地從投資升值中獲益。 五、 經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)與總結(jié) 最后一節(jié)分析本報(bào)告所研究的個(gè)案中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，總結(jié)它們的成與敗。在 皇家碼頭區(qū) ，該公司極不情愿地接納商業(yè)物業(yè)，這為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┝擞欣木蜆I(yè)機(jī)會。第二，更有利于理解市場需求，提供合適產(chǎn)品。出租房更容易些，可以推廣。通過出租可以讓政府獲取長期收益，但是，出租條款必須與市場實(shí)際情況相關(guān)聯(lián)。 20. 確實(shí)，通過對瑞典這種條件比較良好的國家和條件比較受限制的國家所實(shí)施的土地儲備制度的比較發(fā)現(xiàn)，即便受到諸如資金不足、社 會態(tài)度不一等限制，土地儲備制度在實(shí)現(xiàn)土地利用政策上還是取得一定成果的。根據(jù) RW Archer的觀點(diǎn)，成功的土地政策應(yīng)該包括一下幾點(diǎn)： 1 放 松土地權(quán)證發(fā)放； 2 經(jīng)常評估物業(yè)稅，加強(qiáng)征收力度； 3 加強(qiáng)各種稅種的征收力度，包括土地增值 稅、開發(fā)費(fèi)、土地隱性升值、閑置和未充分利用土地稅及使用費(fèi)； 中國最大的管理資源中心 第 20 頁 共 20 頁 4 規(guī)范交通（路線、管理、維護(hù)和污染控制）； 5 簡潔而透明的土地利用管制方法（土地用途、密度和分區(qū)規(guī)范、地塊細(xì)分規(guī)范、建筑規(guī)范、土地保護(hù)規(guī)范、環(huán)?？刂频?。 即便有些條件不充分，土地儲備計(jì)劃的某些收益也是可以實(shí)現(xiàn)的。 18. 聯(lián)合國亞太經(jīng)濟(jì)社會理事會認(rèn)為因?yàn)樾枰谫徶猛恋?、提供基礎(chǔ)設(shè)施以及出售（出租）土地等方面花費(fèi)很長時(shí)間，因而土地儲備效果不好。難題在于賠償時(shí)，是否應(yīng)該考慮其它土地用途產(chǎn)生的增值？在瑞典的個(gè)案研究中，賠償并不考慮事實(shí)上或者潛在的開發(fā)方案，征地部門通常按農(nóng)業(yè)用地價(jià)格支付賠償金。然而，由于私人部門的參與，這個(gè)后果是可以承擔(dān)得起的。這樣的政策很可能不持久，導(dǎo)致難以預(yù)測和不盡人意的后果。 因此，土地儲備政策應(yīng)是國家和市區(qū)總體規(guī)劃和政策框架中不可分割的一部分。 無論是出售還是出租，另一個(gè)政策問題是流轉(zhuǎn)的價(jià)格和條件。在早期，需要資金用于土地購買、土地改善、管理費(fèi)用以及償還貸款利息。 可以對土地主征收土地增值稅，一般用作基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本。然而，也必須實(shí)事求是地說，無論是土地儲備項(xiàng)目還是其他的政府行為，都既沒有控制住土地投機(jī)，也沒有廣泛實(shí)現(xiàn)土地利用的規(guī)劃目標(biāo)。大范圍的土地儲備實(shí)際上會破壞土地市場機(jī)制，私營部門在土地開發(fā)中的角色會相對較小。還需要相當(dāng)?shù)娜肆εc專業(yè)知識來保證效率，否則有可能滋生非法土地市場。如這些案例所示，政府面臨的問題通常包括缺乏技能和權(quán)力；征用的土地在閑置期需要管 理；大量資金長期積壓；征用過程缺乏透明度和可信度；還有就是政府參與得越深，政府能力的問題就越突出。倫敦道克蘭區(qū)的個(gè)案就是用 來闡明具有固定的目標(biāo)和時(shí)間表的有選擇性的開發(fā)項(xiàng)目能夠取得何種成果，這是相對于制定國家政策，征用所有土地以備密集型開發(fā)的做法而言的。的確，土地儲備的主要目標(biāo)之一就是要獲取土地，而且通常情況下是盡可能少花錢買大量的土地，所以估價(jià)標(biāo)準(zhǔn)很重要。這一概念已經(jīng)在全世界被廣泛接受，它允許國家為了社會的利益而征用私人土地。然而，各個(gè) 中國最大的管理資源中心 第 9 頁 共 20 頁 政府在決定使用土地儲備作為一項(xiàng)政策時(shí)，其潛在的目標(biāo)或目的卻不盡相同。土地儲備可以被視為土地規(guī)劃實(shí)施的第一步，通過以合適的價(jià)格提供可供開發(fā)的土地來實(shí)現(xiàn)政府的目標(biāo)，并高效、有序地促進(jìn)開發(fā)。 在所有規(guī)劃者可以使用的土地利用管制手段中，土地分區(qū)規(guī)劃是用得最多的。 土地所有者并沒有獲得土地的增值。而馬來西亞個(gè)案的目的是為了闡明隨著聯(lián)邦政府整合地塊以提供基礎(chǔ)設(shè)施、商用樓、住宅建設(shè)和私人開發(fā)，馬來西亞是如何轉(zhuǎn)向私營部門來滿足該國持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)的。長期來看，地方政府的財(cái)政以及銀行業(yè)的穩(wěn)定都會受到威脅。然而，中國在土地政策改革方面還沒有取得重大的突破以適應(yīng)這一深刻的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。在考慮所采取的方式的時(shí)候，應(yīng)該把它放在規(guī)劃政策、發(fā)展問題、