【導(dǎo)讀】所關(guān)心的議題之一就是中國全國各地土地儲備的做法很不規(guī)范。為了解決該問題，參。與對話的各方一致認(rèn)為有必要了解更廣的范圍內(nèi)、也就是國際上土地儲備的做法。調(diào)出現(xiàn)的主要問題和可能獲得的經(jīng)驗教訓(xùn)。這些個案研究顯示出各國采取了多種途徑，獲得了不同程度的成果。在這些個案研究中可以發(fā)現(xiàn)一些共性。同時，政府所有權(quán)本身并不必然帶來更有效的土地利用。個案研究闡明了項目實施過。機(jī)構(gòu)都運(yùn)用了這一方法并且取得了一定的成功。土地儲備機(jī)構(gòu)本身的結(jié)構(gòu)也是一個很重要的問。從實用的角度來看，許多人認(rèn)為唯一合乎邏輯的土地儲備機(jī)構(gòu)應(yīng)該是一個公共企。個案研究顯示，資金是影響土地儲備成功運(yùn)作的最重要因素之一。以以既定的速度和規(guī)模征用土地。門以及私人的發(fā)展要求，同時避免城市土地集中在少數(shù)人的手中。本報告所研究的案。例未能顯示土地儲備本身能夠?qū)崿F(xiàn)這些目標(biāo)。因此，在制定土地利用政策、考

　　

【正文】 5. 我們需要平衡明確的目標(biāo)和靈活性。 倫敦道克蘭開發(fā)公司 早期推行的一個住房項目市場反響不錯，很成 功，以至于后來發(fā)展成涵蓋整個區(qū)域的大型住房計劃。在 皇家碼頭區(qū) ，該公司極不情愿地接納商業(yè)物業(yè)，這為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┝擞欣木蜆I(yè)機(jī)會。在金絲雀港區(qū)成立的合作企業(yè)里，該公司的首要目標(biāo)就不像在 道格斯 島那樣追求地價的最大化，而是認(rèn)為它應(yīng)該分享建筑物和開發(fā)商提供的基礎(chǔ)設(shè)施所創(chuàng)造的價值。這個經(jīng)驗顯示了抓住機(jī)遇的重要性。 倫敦道克蘭開發(fā)公司團(tuán)隊在金絲雀港區(qū)的表現(xiàn)就如何應(yīng)對未知的環(huán)境提供了一個很好的范例，該團(tuán)隊時刻準(zhǔn)備搶奪先機(jī)。 中國最大的管理資源中心 第 17 頁 共 20 頁 6. 土地儲備中的大部分問題出在儲備規(guī)模上。一旦政府通過壟斷政策成為最大的土地所有者，比如瑞典，就會影響目 標(biāo)的實現(xiàn)。這樣的政策很可能不持久，導(dǎo)致難以預(yù)測和不盡人意的后果。必須謹(jǐn)慎地使用政府土地征用。很多人得出結(jié)論：大規(guī)模的政府干預(yù)的土地開發(fā)一般都不成功，尤其是在發(fā)展中國家。 7. 有些情況下，不管是在全國，還是為了解決具體的問題，如果征用政策僅適用于計劃進(jìn)行更加密集型開發(fā)的地塊，成功率出奇地高。倫敦道克蘭區(qū)的改造就顯示一個小型專注的開發(fā)公司是怎樣完成大規(guī)模城市改造的宏偉目標(biāo)。道克蘭開發(fā)公司糾正市場失靈的經(jīng)驗可以總結(jié)如下： 明確界定目標(biāo)和目的，實施階段設(shè)計在一定期限內(nèi)完成； 沒有向新城鎮(zhèn)開發(fā)公司那樣制訂一個耗 時的總體規(guī)劃，而是采取一個非常靈活的開發(fā)框架，隨時對意想不到的機(jī)遇做出方應(yīng)（如金絲雀港開發(fā)所示）； 通過協(xié)商征用土地，但是不放棄使用強(qiáng)制征用權(quán)的可能性； 不長期閑置土地； 有效開展市場推廣和公共關(guān)系，包括諸如企業(yè)園區(qū)的稅收優(yōu)惠，以吸引新投資； 有效的項目管理； 并非所有開發(fā)的土地都是公有的； 政府通過提供基礎(chǔ)設(shè)施，包括道路、鐵路和城市機(jī)場，刺激私人市場發(fā)展； 開始集中力量開發(fā)好 道格斯 島，使道克蘭開發(fā)公司和私人開發(fā)商充滿信心； 關(guān)鍵決策得當(dāng)，比如建立私人住宅市場。 8. 選擇性使用 土地儲備也是整合開發(fā)場地的一個更靈活的方式。開發(fā)倫敦道克蘭區(qū)時， 道克蘭開發(fā)公司 同一時間運(yùn)作 84個項目，也就是說，區(qū)內(nèi)有區(qū)，而不是一個大的集中地帶。 9. 許多人 認(rèn)為私營部門參與越多越好。這種做法的第一個優(yōu)勢在于政府不用全部承擔(dān)整個開發(fā)的投資。第二，更有利于理解市場需求，提供合適產(chǎn)品。也有利于讓私營部門吸納風(fēng)險。這一點非常重要。例如， 20世紀(jì) 80年代末和 90年代初，當(dāng)英國的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境導(dǎo)致市場崩潰時，正是私人公司（比如奧林匹亞公司和約克公司）遭到破產(chǎn)。房產(chǎn)的衰落并非對公共部門沒有影響。因為皇家碼頭區(qū)的大部分域的開 發(fā)停滯了好幾年，公共部門要承擔(dān)更長時間的土地儲備費(fèi)用。然而，由于私人部門的參與，這個后果是可以承擔(dān)得起的。 10. 為了滿足自己的需求，每個州應(yīng)自行確定公共部門和私營部門參與的程度。在德里，盡管累積的滾動資金數(shù)額相對較高，儲備的土地也很多，但是，考慮不周的政策、高昂的征用（和持有）成本以及落后的轉(zhuǎn)讓機(jī)制限制了 德里發(fā)展局的工作。在事后反思后， 德里發(fā)展局 現(xiàn)在開始啟動一系列措施，包括在城市區(qū)域有效運(yùn)作私人市場，放松開發(fā)管制，開發(fā)低價建房技術(shù)等。問題的關(guān)鍵在于要認(rèn)識到能力的有限性，有選擇性地實施土地儲備方案，在多種方案之 間尋求平衡。 中國最大的管理資源中心 第 18 頁 共 20 頁 11. 創(chuàng)新可以解決一些問題。吉隆坡的例子表明只要有激勵措施，大型物業(yè)（其中30％強(qiáng)制性面向低收入人群）的私人開發(fā)商可以成功地提供租房。通過不同方式的補(bǔ)貼（免費(fèi)土地和降低租金等）， CHKL正在為所有的受益者做這項工作。 12. 住房相關(guān)的目標(biāo)也應(yīng)該靈活，把出租作為一個長期選擇來考慮。一旦受益者負(fù)擔(dān)不起直接銷售，就會形成資金負(fù)擔(dān)，這是無論政府還是私人開發(fā)商都不愿意看到的。出租房更容易些，可以推廣。但是應(yīng)該放松租金控制，出租雙方可以簽訂協(xié)約允許租金一定幅度的上揚(yáng)。 13. 至于征用，一般認(rèn)為對于一個有效的土地儲備項 目來說，土地強(qiáng)制征用權(quán)，或強(qiáng)制性購買是必要的。與強(qiáng)制征用權(quán)相關(guān)的問題包括官司造成的延誤，法院判決出高賠償標(biāo)準(zhǔn)以及相關(guān)的政治問題。然而，一般認(rèn)為通常情況下沒有必要使用這種權(quán)力，它的存在僅僅作為一個威脅就足以讓土地所有者通過協(xié)商解決問題。 14. 強(qiáng)制性征用政策中最困難的問題恐怕是補(bǔ)償水平的問題。難題在于賠償時，是否應(yīng)該考慮其它土地用途產(chǎn)生的增值？在瑞典的個案研究中，賠償并不考慮事實上或者潛在的開發(fā)方案，征地部門通常按農(nóng)業(yè)用地價格支付賠償金。在英國，倫敦道克蘭開發(fā)公司 支付的賠償金卻一定程度上反應(yīng)方案設(shè)計之前地塊未來預(yù) 期的升值。這是個很敏感的問題，覺得受到不公平待遇的土地所有者可能會影響民意，使大眾反對整個制度。按什么標(biāo)準(zhǔn)賠償才合適？沒有一個國際通行的藍(lán)本。這是一個需要精心研究的政策問題。 15. 在土地的流轉(zhuǎn)方面 ，流轉(zhuǎn)政策受到了激烈的批評，尤其是在開發(fā)為窮人提供的住房一事上。完全依靠市場作用，比如高價競拍，就會對高收入階層有利。如果采取其它方式，又會面臨強(qiáng)勢個人和群體的壓力而分配不合理。因此，有必要精心設(shè)計土地流轉(zhuǎn)政策，建立合理的監(jiān)控機(jī)制，保證各個層面上透明操作。 16. 普遍認(rèn)為盡管銷售開發(fā)地塊可以為后續(xù)投資提供滾動資金，但是只 能獲取一次性的短期收益，政府不能從長期的地價升值中獲益。通過出租可以讓政府獲取長期收益，但是，出租條款必須與市場實際情況相關(guān)聯(lián)。斯德哥爾摩早期實行的 60年租期、租金不變的政策讓土地儲備制度喪失自負(fù)盈虧的能力，也在新舊租戶之間產(chǎn)生不公平的現(xiàn)象。同樣地，對土地補(bǔ)貼可以在短期內(nèi)實現(xiàn)提供可支付得起的住房的目標(biāo)，但是，除非確定的價格水平可以回收開發(fā)成本，否則不可能持續(xù)。 17. 盡管所舉案例中不乏成功的做法，但是不能就此誤認(rèn)為 :以某個國家城市的成功經(jīng)驗為模版所開展的土地儲備項目可以作為萬能藥，解決別國城市發(fā)展的問題。世界 上不存在一個標(biāo)準(zhǔn)的模式。在考慮所采取的方式的時候，應(yīng)該把它放在規(guī)劃政策、發(fā)展問題、社會目標(biāo)和政治遠(yuǎn)景等大的背景下來看待。 18. 聯(lián)合國亞太經(jīng)濟(jì)社會理事會認(rèn)為因為需要在購置土地、提供基礎(chǔ)設(shè)施以及出售（出租）土地等方面花費(fèi)很長時間，因而土地儲備效果不好。而且，盡管在 中國最大的管理資源中心 第 19 頁 共 20 頁 理論上土地儲備是一個不錯的主意，實踐上它有可能會限制市場上開發(fā)的土地的數(shù)量。通常情況下征用程序費(fèi)時費(fèi)力，在有些國家，從通知土地所有者征用事宜到實際購買時間長達(dá) 20年之久。在這期間，土地所有者既不能開發(fā)又不能出售土地，因而事實上這塊土地已被排斥在市場之外 。另外，政府開發(fā)和出售土地的過程也很緩慢。這一階段拖延也可能長達(dá) 5至 10年。實際上，經(jīng)驗已經(jīng)表明大部分土地儲備項目未能保持低地價，抑制投機(jī)。 19. 因為誰也無法預(yù)料換一種用途會是怎樣，因而很難對土地準(zhǔn)確估價。誠然，如果沒有土地儲備計劃，情況可能更糟。有種觀點認(rèn)為土地儲備制度的失敗是由于管理不善，過于依賴強(qiáng)制征用而不是協(xié)商，規(guī)模盲目擴(kuò)大等因素造成的，而不是儲備概念本身有問題，這種看法也不無道理。 20. 確實，通過對瑞典這種條件比較良好的國家和條件比較受限制的國家所實施的土地儲備制度的比較發(fā)現(xiàn)，即便受到諸如資金不足、社 會態(tài)度不一等限制，土地儲備制度在實現(xiàn)土地利用政策上還是取得一定成果的。然而，因為土地儲備也不是在真空中操作，土地儲備制度在平抑地價、限制投機(jī)上的作用卻受到質(zhì)疑。在瑞典，整個土地利用管制制度才制約了投機(jī)行為。 21. 幾乎在所有歐洲成功的城市規(guī)劃中，土地公有是一個關(guān)鍵的因素。瑞典的衛(wèi)星城、英國的新城鎮(zhèn)和城市開發(fā)公司、荷蘭的城市擴(kuò)張都有一個共同點，就是在開發(fā)之前政府征用土地。安 ?斯特朗認(rèn)為，為了實現(xiàn)土地儲備效益的最大化，就必須要求民眾廣泛支持政府應(yīng)該享有公共規(guī)劃政策所帶來的土地增值收益，還必須有大規(guī)模征地的啟動資金。 即便有些條件不充分，土地儲備計劃的某些收益也是可以實現(xiàn)的。即便社會價值觀體系認(rèn)為土地所有者應(yīng)該分享一些土地開發(fā)價值的收益，政府也可以征地，只不過價格比在人們認(rèn)可農(nóng)地價格為合理賠償標(biāo)準(zhǔn)的社會中要高一些。如果資金不足，不能征購需要開發(fā)的大部分土地，可以征購有限規(guī)模的土地用于最密集的開發(fā)。 22. 即使各 國可以通過管制控制開發(fā)，就效率和公平而言，土地儲備制度仍然是可取的。土地公有保證了市政府可以通過提供公共服務(wù)控制開發(fā)進(jìn)度，控制土地用途結(jié)構(gòu)。這也能確保當(dāng)其他人的土地還被限制于農(nóng)業(yè)用地或者低密度用途時，開發(fā)地塊的所有者不 會從土地銷售中獲益。 23. 最后，有關(guān)城市發(fā)展的演變的最前沿研究得出以下結(jié)論：我們應(yīng)采取全面的土地政策。土地儲備可能包含在內(nèi)，但是它并不被認(rèn)為是土地政策的主要內(nèi)容。一般認(rèn)為，應(yīng)該以最大化的密度利用城市土地；政府應(yīng)該提供足夠的配套基礎(chǔ)設(shè)施的土地，以合理的價格提供給公共部門和個人；政策應(yīng)該鼓勵土地開發(fā)領(lǐng)域中的社區(qū)合作，防止土地集中到少數(shù)私人手中，保障社會弱勢群體的利益。本報告研究的個案未有表明土地儲備制度本身可以實現(xiàn)這些目標(biāo)，這就需要全面的土地政策。根據(jù) RW Archer的觀點，成功的土地政策應(yīng)該包括一下幾點： 1 放 松土地權(quán)證發(fā)放； 2 經(jīng)常評估物業(yè)稅，加強(qiáng)征收力度； 3 加強(qiáng)各種稅種的征收力度，包括土地增值 稅、開發(fā)費(fèi)、土地隱性升值、閑置和未充分利用土地稅及使用費(fèi)； 中國最大的管理資源中心 第 20 頁 共 20 頁 4 規(guī)范交通（路線、管理、維護(hù)和污染控制）； 5 簡潔而透明的土地利用管制方法（土地用途、密度和分區(qū)規(guī)范、地塊細(xì)分規(guī)范、建筑規(guī)范、土地保護(hù)規(guī)范、環(huán)?？刂频?。 ）； 6 提供社會基礎(chǔ)設(shè)施（私人系統(tǒng)補(bǔ)充公共系統(tǒng)）； 7 合理利用、管理和保護(hù)政府土地； 8 規(guī)范土地制度，提供貸款和貸款的定價（包括住房貸款、租賃物業(yè)和房屋所有權(quán)等）。