【導(dǎo)讀】所關(guān)心的議題之一就是中國全國各地土地儲(chǔ)備的做法很不規(guī)范。為了解決該問題，參。與對(duì)話的各方一致認(rèn)為有必要了解更廣的范圍內(nèi)、也就是國際上土地儲(chǔ)備的做法。調(diào)出現(xiàn)的主要問題和可能獲得的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。這些個(gè)案研究顯示出各國采取了多種途徑，獲得了不同程度的成果。在這些個(gè)案研究中可以發(fā)現(xiàn)一些共性。同時(shí)，政府所有權(quán)本身并不必然帶來更有效的土地利用。個(gè)案研究闡明了項(xiàng)目實(shí)施過。機(jī)構(gòu)都運(yùn)用了這一方法并且取得了一定的成功。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)本身的結(jié)構(gòu)也是一個(gè)很重要的問。從實(shí)用的角度來看，許多人認(rèn)為唯一合乎邏輯的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)該是一個(gè)公共企。個(gè)案研究顯示，資金是影響土地儲(chǔ)備成功運(yùn)作的最重要因素之一。以以既定的速度和規(guī)模征用土地。門以及私人的發(fā)展要求，同時(shí)避免城市土地集中在少數(shù)人的手中。本報(bào)告所研究的案。例未能顯示土地儲(chǔ)備本身能夠?qū)崿F(xiàn)這些目標(biāo)。因此，在制定土地利用政策、考

　　

【正文】 5. 我們需要平衡明確的目標(biāo)和靈活性。 倫敦道克蘭開發(fā)公司 早期推行的一個(gè)住房項(xiàng)目市場反響不錯(cuò)，很成 功，以至于后來發(fā)展成涵蓋整個(gè)區(qū)域的大型住房計(jì)劃。在 皇家碼頭區(qū) ，該公司極不情愿地接納商業(yè)物業(yè)，這為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┝擞欣木蜆I(yè)機(jī)會(huì)。在金絲雀港區(qū)成立的合作企業(yè)里，該公司的首要目標(biāo)就不像在 道格斯 島那樣追求地價(jià)的最大化，而是認(rèn)為它應(yīng)該分享建筑物和開發(fā)商提供的基礎(chǔ)設(shè)施所創(chuàng)造的價(jià)值。這個(gè)經(jīng)驗(yàn)顯示了抓住機(jī)遇的重要性。 倫敦道克蘭開發(fā)公司團(tuán)隊(duì)在金絲雀港區(qū)的表現(xiàn)就如何應(yīng)對(duì)未知的環(huán)境提供了一個(gè)很好的范例，該團(tuán)隊(duì)時(shí)刻準(zhǔn)備搶奪先機(jī)。 中國最大的管理資源中心 第 17 頁 共 20 頁 6. 土地儲(chǔ)備中的大部分問題出在儲(chǔ)備規(guī)模上。一旦政府通過壟斷政策成為最大的土地所有者，比如瑞典，就會(huì)影響目 標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。這樣的政策很可能不持久，導(dǎo)致難以預(yù)測和不盡人意的后果。必須謹(jǐn)慎地使用政府土地征用。很多人得出結(jié)論：大規(guī)模的政府干預(yù)的土地開發(fā)一般都不成功，尤其是在發(fā)展中國家。 7. 有些情況下，不管是在全國，還是為了解決具體的問題，如果征用政策僅適用于計(jì)劃進(jìn)行更加密集型開發(fā)的地塊，成功率出奇地高。倫敦道克蘭區(qū)的改造就顯示一個(gè)小型專注的開發(fā)公司是怎樣完成大規(guī)模城市改造的宏偉目標(biāo)。道克蘭開發(fā)公司糾正市場失靈的經(jīng)驗(yàn)可以總結(jié)如下： 明確界定目標(biāo)和目的，實(shí)施階段設(shè)計(jì)在一定期限內(nèi)完成； 沒有向新城鎮(zhèn)開發(fā)公司那樣制訂一個(gè)耗 時(shí)的總體規(guī)劃，而是采取一個(gè)非常靈活的開發(fā)框架，隨時(shí)對(duì)意想不到的機(jī)遇做出方應(yīng)（如金絲雀港開發(fā)所示）； 通過協(xié)商征用土地，但是不放棄使用強(qiáng)制征用權(quán)的可能性； 不長期閑置土地； 有效開展市場推廣和公共關(guān)系，包括諸如企業(yè)園區(qū)的稅收優(yōu)惠，以吸引新投資； 有效的項(xiàng)目管理； 并非所有開發(fā)的土地都是公有的； 政府通過提供基礎(chǔ)設(shè)施，包括道路、鐵路和城市機(jī)場，刺激私人市場發(fā)展； 開始集中力量開發(fā)好 道格斯 島，使道克蘭開發(fā)公司和私人開發(fā)商充滿信心； 關(guān)鍵決策得當(dāng)，比如建立私人住宅市場。 8. 選擇性使用 土地儲(chǔ)備也是整合開發(fā)場地的一個(gè)更靈活的方式。開發(fā)倫敦道克蘭區(qū)時(shí)， 道克蘭開發(fā)公司 同一時(shí)間運(yùn)作 84個(gè)項(xiàng)目，也就是說，區(qū)內(nèi)有區(qū)，而不是一個(gè)大的集中地帶。 9. 許多人 認(rèn)為私營部門參與越多越好。這種做法的第一個(gè)優(yōu)勢在于政府不用全部承擔(dān)整個(gè)開發(fā)的投資。第二，更有利于理解市場需求，提供合適產(chǎn)品。也有利于讓私營部門吸納風(fēng)險(xiǎn)。這一點(diǎn)非常重要。例如， 20世紀(jì) 80年代末和 90年代初，當(dāng)英國的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境導(dǎo)致市場崩潰時(shí)，正是私人公司（比如奧林匹亞公司和約克公司）遭到破產(chǎn)。房產(chǎn)的衰落并非對(duì)公共部門沒有影響。因?yàn)榛始掖a頭區(qū)的大部分域的開 發(fā)停滯了好幾年，公共部門要承擔(dān)更長時(shí)間的土地儲(chǔ)備費(fèi)用。然而，由于私人部門的參與，這個(gè)后果是可以承擔(dān)得起的。 10. 為了滿足自己的需求，每個(gè)州應(yīng)自行確定公共部門和私營部門參與的程度。在德里，盡管累積的滾動(dòng)資金數(shù)額相對(duì)較高，儲(chǔ)備的土地也很多，但是，考慮不周的政策、高昂的征用（和持有）成本以及落后的轉(zhuǎn)讓機(jī)制限制了 德里發(fā)展局的工作。在事后反思后， 德里發(fā)展局 現(xiàn)在開始啟動(dòng)一系列措施，包括在城市區(qū)域有效運(yùn)作私人市場，放松開發(fā)管制，開發(fā)低價(jià)建房技術(shù)等。問題的關(guān)鍵在于要認(rèn)識(shí)到能力的有限性，有選擇性地實(shí)施土地儲(chǔ)備方案，在多種方案之 間尋求平衡。 中國最大的管理資源中心 第 18 頁 共 20 頁 11. 創(chuàng)新可以解決一些問題。吉隆坡的例子表明只要有激勵(lì)措施，大型物業(yè)（其中30％強(qiáng)制性面向低收入人群）的私人開發(fā)商可以成功地提供租房。通過不同方式的補(bǔ)貼（免費(fèi)土地和降低租金等）， CHKL正在為所有的受益者做這項(xiàng)工作。 12. 住房相關(guān)的目標(biāo)也應(yīng)該靈活，把出租作為一個(gè)長期選擇來考慮。一旦受益者負(fù)擔(dān)不起直接銷售，就會(huì)形成資金負(fù)擔(dān)，這是無論政府還是私人開發(fā)商都不愿意看到的。出租房更容易些，可以推廣。但是應(yīng)該放松租金控制，出租雙方可以簽訂協(xié)約允許租金一定幅度的上揚(yáng)。 13. 至于征用，一般認(rèn)為對(duì)于一個(gè)有效的土地儲(chǔ)備項(xiàng) 目來說，土地強(qiáng)制征用權(quán)，或強(qiáng)制性購買是必要的。與強(qiáng)制征用權(quán)相關(guān)的問題包括官司造成的延誤，法院判決出高賠償標(biāo)準(zhǔn)以及相關(guān)的政治問題。然而，一般認(rèn)為通常情況下沒有必要使用這種權(quán)力，它的存在僅僅作為一個(gè)威脅就足以讓土地所有者通過協(xié)商解決問題。 14. 強(qiáng)制性征用政策中最困難的問題恐怕是補(bǔ)償水平的問題。難題在于賠償時(shí)，是否應(yīng)該考慮其它土地用途產(chǎn)生的增值？在瑞典的個(gè)案研究中，賠償并不考慮事實(shí)上或者潛在的開發(fā)方案，征地部門通常按農(nóng)業(yè)用地價(jià)格支付賠償金。在英國，倫敦道克蘭開發(fā)公司 支付的賠償金卻一定程度上反應(yīng)方案設(shè)計(jì)之前地塊未來預(yù) 期的升值。這是個(gè)很敏感的問題，覺得受到不公平待遇的土地所有者可能會(huì)影響民意，使大眾反對(duì)整個(gè)制度。按什么標(biāo)準(zhǔn)賠償才合適？沒有一個(gè)國際通行的藍(lán)本。這是一個(gè)需要精心研究的政策問題。 15. 在土地的流轉(zhuǎn)方面 ，流轉(zhuǎn)政策受到了激烈的批評(píng)，尤其是在開發(fā)為窮人提供的住房一事上。完全依靠市場作用，比如高價(jià)競拍，就會(huì)對(duì)高收入階層有利。如果采取其它方式，又會(huì)面臨強(qiáng)勢個(gè)人和群體的壓力而分配不合理。因此，有必要精心設(shè)計(jì)土地流轉(zhuǎn)政策，建立合理的監(jiān)控機(jī)制，保證各個(gè)層面上透明操作。 16. 普遍認(rèn)為盡管銷售開發(fā)地塊可以為后續(xù)投資提供滾動(dòng)資金，但是只 能獲取一次性的短期收益，政府不能從長期的地價(jià)升值中獲益。通過出租可以讓政府獲取長期收益，但是，出租條款必須與市場實(shí)際情況相關(guān)聯(lián)。斯德哥爾摩早期實(shí)行的 60年租期、租金不變的政策讓土地儲(chǔ)備制度喪失自負(fù)盈虧的能力，也在新舊租戶之間產(chǎn)生不公平的現(xiàn)象。同樣地，對(duì)土地補(bǔ)貼可以在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)提供可支付得起的住房的目標(biāo)，但是，除非確定的價(jià)格水平可以回收開發(fā)成本，否則不可能持續(xù)。 17. 盡管所舉案例中不乏成功的做法，但是不能就此誤認(rèn)為 :以某個(gè)國家城市的成功經(jīng)驗(yàn)為模版所開展的土地儲(chǔ)備項(xiàng)目可以作為萬能藥，解決別國城市發(fā)展的問題。世界 上不存在一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的模式。在考慮所采取的方式的時(shí)候，應(yīng)該把它放在規(guī)劃政策、發(fā)展問題、社會(huì)目標(biāo)和政治遠(yuǎn)景等大的背景下來看待。 18. 聯(lián)合國亞太經(jīng)濟(jì)社會(huì)理事會(huì)認(rèn)為因?yàn)樾枰谫徶猛恋亍⑻峁┗A(chǔ)設(shè)施以及出售（出租）土地等方面花費(fèi)很長時(shí)間，因而土地儲(chǔ)備效果不好。而且，盡管在 中國最大的管理資源中心 第 19 頁 共 20 頁 理論上土地儲(chǔ)備是一個(gè)不錯(cuò)的主意，實(shí)踐上它有可能會(huì)限制市場上開發(fā)的土地的數(shù)量。通常情況下征用程序費(fèi)時(shí)費(fèi)力，在有些國家，從通知土地所有者征用事宜到實(shí)際購買時(shí)間長達(dá) 20年之久。在這期間，土地所有者既不能開發(fā)又不能出售土地，因而事實(shí)上這塊土地已被排斥在市場之外 。另外，政府開發(fā)和出售土地的過程也很緩慢。這一階段拖延也可能長達(dá) 5至 10年。實(shí)際上，經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)表明大部分土地儲(chǔ)備項(xiàng)目未能保持低地價(jià)，抑制投機(jī)。 19. 因?yàn)檎l也無法預(yù)料換一種用途會(huì)是怎樣，因而很難對(duì)土地準(zhǔn)確估價(jià)。誠然，如果沒有土地儲(chǔ)備計(jì)劃，情況可能更糟。有種觀點(diǎn)認(rèn)為土地儲(chǔ)備制度的失敗是由于管理不善，過于依賴強(qiáng)制征用而不是協(xié)商，規(guī)模盲目擴(kuò)大等因素造成的，而不是儲(chǔ)備概念本身有問題，這種看法也不無道理。 20. 確實(shí)，通過對(duì)瑞典這種條件比較良好的國家和條件比較受限制的國家所實(shí)施的土地儲(chǔ)備制度的比較發(fā)現(xiàn)，即便受到諸如資金不足、社 會(huì)態(tài)度不一等限制，土地儲(chǔ)備制度在實(shí)現(xiàn)土地利用政策上還是取得一定成果的。然而，因?yàn)橥恋貎?chǔ)備也不是在真空中操作，土地儲(chǔ)備制度在平抑地價(jià)、限制投機(jī)上的作用卻受到質(zhì)疑。在瑞典，整個(gè)土地利用管制制度才制約了投機(jī)行為。 21. 幾乎在所有歐洲成功的城市規(guī)劃中，土地公有是一個(gè)關(guān)鍵的因素。瑞典的衛(wèi)星城、英國的新城鎮(zhèn)和城市開發(fā)公司、荷蘭的城市擴(kuò)張都有一個(gè)共同點(diǎn)，就是在開發(fā)之前政府征用土地。安 ?斯特朗認(rèn)為，為了實(shí)現(xiàn)土地儲(chǔ)備效益的最大化，就必須要求民眾廣泛支持政府應(yīng)該享有公共規(guī)劃政策所帶來的土地增值收益，還必須有大規(guī)模征地的啟動(dòng)資金。 即便有些條件不充分，土地儲(chǔ)備計(jì)劃的某些收益也是可以實(shí)現(xiàn)的。即便社會(huì)價(jià)值觀體系認(rèn)為土地所有者應(yīng)該分享一些土地開發(fā)價(jià)值的收益，政府也可以征地，只不過價(jià)格比在人們認(rèn)可農(nóng)地價(jià)格為合理賠償標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)中要高一些。如果資金不足，不能征購需要開發(fā)的大部分土地，可以征購有限規(guī)模的土地用于最密集的開發(fā)。 22. 即使各 國可以通過管制控制開發(fā)，就效率和公平而言，土地儲(chǔ)備制度仍然是可取的。土地公有保證了市政府可以通過提供公共服務(wù)控制開發(fā)進(jìn)度，控制土地用途結(jié)構(gòu)。這也能確保當(dāng)其他人的土地還被限制于農(nóng)業(yè)用地或者低密度用途時(shí)，開發(fā)地塊的所有者不 會(huì)從土地銷售中獲益。 23. 最后，有關(guān)城市發(fā)展的演變的最前沿研究得出以下結(jié)論：我們應(yīng)采取全面的土地政策。土地儲(chǔ)備可能包含在內(nèi)，但是它并不被認(rèn)為是土地政策的主要內(nèi)容。一般認(rèn)為，應(yīng)該以最大化的密度利用城市土地；政府應(yīng)該提供足夠的配套基礎(chǔ)設(shè)施的土地，以合理的價(jià)格提供給公共部門和個(gè)人；政策應(yīng)該鼓勵(lì)土地開發(fā)領(lǐng)域中的社區(qū)合作，防止土地集中到少數(shù)私人手中，保障社會(huì)弱勢群體的利益。本報(bào)告研究的個(gè)案未有表明土地儲(chǔ)備制度本身可以實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，這就需要全面的土地政策。根據(jù) RW Archer的觀點(diǎn)，成功的土地政策應(yīng)該包括一下幾點(diǎn)： 1 放 松土地權(quán)證發(fā)放； 2 經(jīng)常評(píng)估物業(yè)稅，加強(qiáng)征收力度； 3 加強(qiáng)各種稅種的征收力度，包括土地增值 稅、開發(fā)費(fèi)、土地隱性升值、閑置和未充分利用土地稅及使用費(fèi)； 中國最大的管理資源中心 第 20 頁 共 20 頁 4 規(guī)范交通（路線、管理、維護(hù)和污染控制）； 5 簡潔而透明的土地利用管制方法（土地用途、密度和分區(qū)規(guī)范、地塊細(xì)分規(guī)范、建筑規(guī)范、土地保護(hù)規(guī)范、環(huán)?？刂频?。 ）； 6 提供社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施（私人系統(tǒng)補(bǔ)充公共系統(tǒng)）； 7 合理利用、管理和保護(hù)政府土地； 8 規(guī)范土地制度，提供貸款和貸款的定價(jià)（包括住房貸款、租賃物業(yè)和房屋所有權(quán)等）。