【正文】 制工具在土地儲備的支持下發(fā)展。這些個案研究同時闡 明：盡管現(xiàn)在全世界在理論上都認(rèn)可土地儲備的特性，它的實(shí)施成果卻是不盡相同的。同時，著眼于城市快速發(fā)展帶來的潛在問題，包括吸收農(nóng)民工和外國工人以及隨之而來的中心城市衰落問題。倫敦道克蘭區(qū)的個案就是用 來闡明具有固定的目標(biāo)和時間表的有選擇性的開發(fā)項(xiàng)目能夠取得何種成果，這是相對于制定國家政策，征用所有土地以備密集型開發(fā)的做法而言的。印度個案研究的主要資料來源包括各城市開發(fā)部門、聯(lián)合國亞太經(jīng)濟(jì)社會理事會、以及其他附加說明的材料來源。盡管每個國家，以及每個國家不同的開發(fā)部門，都采取了各自的方式，但是也有一些對成功執(zhí)行土地儲備制度至關(guān)重要的共同點(diǎn)。 明確政府干預(yù)的必要性是一個起點(diǎn)。如這些案例所示，政府面臨的問題通常包括缺乏技能和權(quán)力；征用的土地在閑置期需要管 理；大量資金長期積壓；征用過程缺乏透明度和可信度；還有就是政府參與得越深，政府能力的問題就越突出。 設(shè)定的目標(biāo)必須考慮到政府干預(yù)的基本目的，比如提供人們支付得起的住房，限制私人土地投機(jī)，獲得政府規(guī)劃決策帶來的土地增值，或其他產(chǎn)出。 政府級別與組織框架： 土地儲備中涉及到的政府分級問題實(shí)際上就是國家、區(qū)域與地方政府預(yù)期目標(biāo)不一，在法律、融資、政治和規(guī)劃等方面執(zhí)行能力不一以及大眾輿論的問題。然而，各級市政府似乎缺乏足夠的能力、技能與權(quán)力，特別是那些郊區(qū)的小都市：他們面積較小，人員不足，沒有遠(yuǎn)見，缺少資金。還需要相當(dāng)?shù)娜肆εc專業(yè)知識來保證效率，否則有可能滋生非法土地市場。還需要考慮到土地儲備工作的問責(zé)制問題，包括程序的透明度，地塊的選擇和處置過程，以避免政府人員的營私舞弊、濫用職權(quán)。但是，大都市政府也不可能完全獨(dú)立于中央政府操作，它們也可能需要州政府的授權(quán)，特別是它們在較大程度上依賴中央政府的資金的時候。 也必須明確界定大都市土地儲備機(jī)構(gòu)與大都市規(guī)劃局之間的關(guān)系、各自的權(quán)力與責(zé)任 。大范圍的土地儲備實(shí)際上會破壞土地市場機(jī)制，私營部門在土地開發(fā)中的角色會相對較小。即便如此，在征收與處置之間通常也有好幾年時間，因此債務(wù)償還和成本回收成了主要問題。史蒂文 內(nèi)基市的例子就表明 6 個社區(qū)，每個社區(qū)容納一萬到一萬兩千人口，就可以組成一個目標(biāo)規(guī)模為七萬人口的開發(fā)項(xiàng)目。 斯特朗引用了法國的土地儲備項(xiàng)目。然而，也必須實(shí)事求是地說，無論是土地儲備項(xiàng)目還是其他的政府行為，都既沒有控制住土地投機(jī)，也沒有廣泛實(shí)現(xiàn)土地利用的規(guī)劃目標(biāo)。征用價格按照征用通知下發(fā)時的市場價格計算，但是土地的實(shí)際交割卻有可能是 20 年后的事情了。（聯(lián)合國亞太經(jīng)濟(jì)社會理事會，《亞洲的城市土地管理》， 1995） 在瑞典，通常市政府確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)農(nóng)業(yè)用途計算的。瑞典人還引進(jìn)了優(yōu)先購買權(quán)這一概念，設(shè)計了最全面的土地政策。 可以對土地主征收土地增值稅，一般用作基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本。從理論上來說，如果對因土地開發(fā)而產(chǎn)生的資產(chǎn)收益征收土地增 值稅和意外收益稅的話，就不會有預(yù)期增長。 城市規(guī)劃與法律框架： 無論土地儲備制度是當(dāng)作 “ 城市規(guī)劃者的工具之一 ” 還是作為 “ 實(shí)施規(guī)劃的中堅(jiān)力量，支持其他控制措施 ” ，有一點(diǎn)很明顯， 那就是如果規(guī)劃工具和土地利用控制的機(jī)制效率低下的話，土地儲備 將很難實(shí)施 。 在瑞典，自上而下的管理和規(guī)劃傳統(tǒng)使政府忽視了普通人的角色，最終導(dǎo)致人們反對大規(guī)模的沒有靈魂的開發(fā)，同時環(huán)保問題凸現(xiàn)。在早期，需要資金用于土地購買、土地改善、管理費(fèi)用以及償還貸款利息。一開始中央政府劃撥的 “ 種子 ” 資金可以支撐到中期，這是把地塊賣給私人開發(fā)商，資金循環(huán)使用。過于依賴銷售土地的做法的缺點(diǎn)就是這種收益是短期的、一次性的，政府不能夠從將來土地增值中分得一瓢羹。后來改成短期租約，租金 評估也更加頻繁。 無論是出售還是出租，另一個政策問題是流轉(zhuǎn)的價格和條件。因而，人們以另眼審視完全由政府投資實(shí)施大規(guī)模土地儲備的做法。在瑞典，人口和社會經(jīng)濟(jì)模式上發(fā)生了人們未預(yù)見到的變化，使得對不同類型房產(chǎn)的需求發(fā)生了巨大的變化。無論如何，各國的需求和狀況不一，需求和狀況也隨著時間的推進(jìn)而產(chǎn)生變化，因此，在解釋本論文所作的總結(jié)時，應(yīng)該持謹(jǐn)慎的態(tài)度 。 因此，土地儲備政策應(yīng)是國家和市區(qū)總體規(guī)劃和政策框架中不可分割的一部分。 4. 前期規(guī)劃固然重要，也要注意到情況是動態(tài)的，隨著時間的推移變化和發(fā)展。 5. 我們需要平衡明確的目標(biāo)和靈活性。這個經(jīng)驗(yàn)顯示了抓住機(jī)遇的重要性。這樣的政策很可能不持久，導(dǎo)致難以預(yù)測和不盡人意的后果。倫敦道克蘭區(qū)的改造就顯示一個小型專注的開發(fā)公司是怎樣完成大規(guī)模城市改造的宏偉目標(biāo)。 9. 許多人 認(rèn)為私營部門參與越多越好。這一點(diǎn)非常重要。然而，由于私人部門的參與，這個后果是可以承擔(dān)得起的。問題的關(guān)鍵在于要認(rèn)識到能力的有限性，有選擇性地實(shí)施土地儲備方案，在多種方案之 間尋求平衡。 12. 住房相關(guān)的目標(biāo)也應(yīng)該靈活，把出租作為一個長期選擇來考慮。 13. 至于征用，一般認(rèn)為對于一個有效的土地儲備項(xiàng) 目來說，土地強(qiáng)制征用權(quán)，或強(qiáng)制性購買是必要的。難題在于賠償時，是否應(yīng)該考慮其它土地用途產(chǎn)生的增值？在瑞典的個案研究中，賠償并不考慮事實(shí)上或者潛在的開發(fā)方案，征地部門通常按農(nóng)業(yè)用地價格支付賠償金。這是一個需要精心研究的政策問題。因此，有必要精心設(shè)計土地流轉(zhuǎn)政策，建立合理的監(jiān)控機(jī)制，保證各個層面上透明操作。同樣地，對土地補(bǔ)貼可以在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)提供可支付得起的住房的目標(biāo)，但是，除非確定的價格水平可以回收開發(fā)成本，否則不可能持續(xù)。 18. 聯(lián)合國亞太經(jīng)濟(jì)社會理事會認(rèn)為因?yàn)樾枰谫徶猛恋?、提供基礎(chǔ)設(shè)施以及出售（出租）土地等方面花費(fèi)很長時間，因而土地儲備效果不好。另外，政府開發(fā)和出售土地的過程也很緩慢。誠然，如果沒有土地儲備計劃，情況可能更糟。在瑞典，整個土地利用管制制度才制約了投機(jī)行為。 即便有些條件不充分，土地儲備計劃的某些收益也是可以實(shí)現(xiàn)的。土地公有保證了市政府可以通過提供公共服務(wù)控制開發(fā)進(jìn)度，控制土地用途結(jié)構(gòu)。一般認(rèn)為，應(yīng)該以最大化的密度利用城市土地；政府應(yīng)該提供足夠的配套基礎(chǔ)設(shè)施的土地，以合理的價格提供給公共部門和個人；政策應(yīng)該鼓勵土地開發(fā)領(lǐng)域中的社區(qū)合作，防止土地集中到少數(shù)私人手中，保障社會弱勢群體的利益。 。根據(jù) RW Archer的觀點(diǎn)，成功的土地政策應(yīng)該包括一下幾點(diǎn)： 1 放 松土地權(quán)證發(fā)放； 2 經(jīng)常評估物業(yè)稅，加強(qiáng)征收力度； 3 加強(qiáng)各種稅種的征收力度，包括土地增值 稅、開發(fā)費(fèi)、土地隱性升值、閑置和未充分利用土地稅及使用費(fèi)； 中國最大的管理資源中心 第 20 頁 共 20 頁 4 規(guī)范交通（路線、管理、維護(hù)和污染控制）； 5 簡潔而透明的土地利用管制方法（土地用途、密度和分區(qū)規(guī)范、地塊細(xì)分規(guī)范、建筑規(guī)范、土地保護(hù)規(guī)范、環(huán)?？刂频取? 23. 最后，有關(guān)城市發(fā)展的演變的最前沿研究得出以下結(jié)論：我們應(yīng)采取全面的土地政策。如果資金不足，不能征購需要開發(fā)的大部分土地，可以征購有限規(guī)模的土地用于最密集的開發(fā)。瑞典的衛(wèi)星城、英國的新城鎮(zhèn)和城市開發(fā)公司、荷蘭的城市擴(kuò)張都有一個共同點(diǎn)，就是在開發(fā)之前政府征用土地。 20. 確實(shí)，通過對瑞典這種條件比較良好的國家和條件比較受限制的國家所實(shí)施的土地儲備制度的比較發(fā)現(xiàn)，即便受到諸如資金不足、社 會態(tài)度不一等限制，土地儲備制度在實(shí)現(xiàn)土地利用政策上還是取得一定成果的。實(shí)際上，經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)表明大部分土地儲備項(xiàng)目未能保持低地價，抑制投機(jī)。通常情況下征用程序費(fèi)時費(fèi)力，在有些國家，從通知土地所有者征用事宜到實(shí)際購買時間長達(dá) 20年之久。世界 上不存在一個標(biāo)準(zhǔn)的模式。通過出租可以讓政府獲取長期收益，但是，出租條款必須與市場實(shí)際情況相關(guān)聯(lián)。完全依靠市場作用，比如高價競拍，就會對高收入階層有利。這是個很敏感的問題，覺得受到不公平待遇的土地所有者可能會影響民意，使大眾反對整個制度。然而，一般認(rèn)為通常情況下沒有必要使用這種權(quán)力，它的存在僅僅作為一個威脅就足以讓土地所有者通過協(xié)商解決問題。出租房更容易些，可以推廣。吉隆坡的例子表明只要有激勵措施，大型物業(yè)（其中30％強(qiáng)制性面向低收入人群）的私人開發(fā)商可以成功地提供租房。在德里，盡管累積的滾動資金數(shù)額相對較高，儲備的土地也很多，但是，考慮不周的政策、高昂的征用（和持有）成本以及落后的轉(zhuǎn)讓機(jī)制限制了 德里發(fā)展局的工作。房產(chǎn)的衰落并非對公共部門沒有影響。第二，更有利于理解市場需求，提供合適產(chǎn)品。 8. 選擇性使用 土地儲備也是整合開發(fā)場地的一個更靈活的方式。很多人得出結(jié)論：大規(guī)模的政府干預(yù)的土地開發(fā)一般都不成功，尤其是在發(fā)展中國家。 中國最大的管理資源中心 第 17 頁 共 20 頁 6. 土地儲備中的大部分問題出在儲備規(guī)模上。在 皇家碼頭區(qū) ，該公司極不情愿地接納商業(yè)物業(yè)，這為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┝擞欣木蜆I(yè)機(jī)會。誠然，我們不可能料事如神，把每個問題都預(yù)料到，也沒有一個放之四海而皆準(zhǔn)的方法。 3. 對于任何國家，都沒有固定不變的方式，比如什么樣的機(jī)構(gòu)參與，什么級別的政府參與等。 1. 任何一個廣泛實(shí)施的成功的土地儲備制度都必須有一個明確的讓其存在的目標(biāo)。 五、 經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)與總結(jié) 最后一節(jié)分析本報告所研究的個案中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，總結(jié)它們的成與敗。 中國最大的管理資源中心 第 16 頁 共 20 頁 不管采取何種融資安排和流轉(zhuǎn)政策，土地投資要獨(dú)立核算，這樣才能確定真正的成本和公眾從土地儲備中獲取的收益。低租金造成對社會群體的補(bǔ)貼不均勻，而且沒有合理的依據(jù)。這種方法可能受到中央政府的影響。理論上這樣可以保證公眾可以長期地從投資升值中獲益。其他的金融風(fēng)險包括房地產(chǎn)市場的 周期性，當(dāng)市場對新開發(fā)地塊的需求疲軟時，土地儲備部門卻還必須繼續(xù)償付債務(wù) 。 事實(shí)上，所有土地儲備制度的支持者都認(rèn)為中央政府財政撥款是保證土地部門多快好省地完成任務(wù)的最有效手段 。 資金 在所有國家，資金也許是決定土地儲備成功與否的最重要因素 。過時的法律并不適合土地儲備的具體要求。 （聯(lián)合國亞太經(jīng)濟(jì)社會理事會） 還有一個稅收的問題就是物業(yè)稅。 隨著城市的擴(kuò)張，周邊農(nóng)業(yè)用地的價格開始上漲，而且往往提前好幾年，這是因?yàn)槿藗冾A(yù)期土地用途會變更，從而價值上升。 征稅 如果土地儲備規(guī)模有限，就可以考慮采取一些附屬性政策和開發(fā)控制措施，比