【正文】 ......................... 10 1. 瑞典 / 斯德哥爾摩 ........................................... 10 2. 英國 / 倫敦道克蘭區(qū) ......................................... 10 3. 印度 / 德里和坎普爾 ......................................... 10 4. 馬來西亞 / 吉隆坡 ............................................ 10 四、 土地儲(chǔ)備制度的關(guān)鍵問題 ........................................ 11 五、 經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)與總結(jié) ................................................ 16 中國最大的管理資源中心 第 3 頁 共 20 頁 概要 應(yīng)中華人民共和國政府的邀請，世界銀行參加了一個(gè)有關(guān)土地政策的對話，而該對話所關(guān)心的議題之一就是中國全國各地土地儲(chǔ)備的做法很不規(guī)范。 同時(shí)， 政府所有權(quán)本身并不必然帶來更有效的土地利用。 盡管如此，我們還是不能低估成功地實(shí)施一個(gè)土地儲(chǔ)備項(xiàng)目所需的技能和能力。都市土地儲(chǔ)備實(shí)體和都市規(guī)劃局之間要責(zé)權(quán)清晰，兩者間的關(guān)系也應(yīng)界定清楚。在考慮所采取的方式的時(shí)候，應(yīng)該把它放在規(guī)劃政策、發(fā)展問題、社會(huì)目標(biāo)和政治遠(yuǎn)景等大的背景下來考慮。土地儲(chǔ)備可能包含 在內(nèi)，但是它并不被認(rèn)為是土地政策的主要內(nèi)容。然而，中國在土地政策改革方面還沒有取得重大的突破以適應(yīng)這一深刻的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。中國當(dāng)前的土地儲(chǔ)備體系有兩個(gè)主要的特點(diǎn)。長期來看，地方政府的財(cái)政以及銀行業(yè)的穩(wěn)定都會(huì)受到威脅。很明顯的是，并沒有很多當(dāng)代的出版物以研 究土地儲(chǔ)備為核心。而馬來西亞個(gè)案的目的是為了闡明隨著聯(lián)邦政府整合地塊以提供基礎(chǔ)設(shè)施、商用樓、住宅建設(shè)和私人開發(fā)，馬來西亞是如何轉(zhuǎn)向私營部門來滿足該國持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)的。在解釋政府介入土地市場原因，尤其是介入城市土地市場原因的時(shí)候，人們通常會(huì)提出以下三個(gè)理由： 一．消除市場的不完美之處以及失靈的缺陷，提高運(yùn)作的效率。 土地所有者并沒有獲得土地的增值。 最常用的規(guī)劃工具包括綜合性整體計(jì)劃、總體規(guī)劃、戰(zhàn)略規(guī)劃和結(jié)構(gòu)規(guī)劃。 在所有規(guī)劃者可以使用的土地利用管制手段中，土地分區(qū)規(guī)劃是用得最多的。此處土地儲(chǔ)備這一術(shù)語并不是指為單獨(dú)某個(gè)具體的 項(xiàng)目如建學(xué)?；蛘咝藿ㄉ鐓^(qū)公共設(shè)施事先征地，而是指通過政府進(jìn)行干預(yù)，整合地塊，以備日后開發(fā)（兩者主要差別在于規(guī)模和時(shí)間安排）。土地儲(chǔ)備可以被視為土地規(guī)劃實(shí)施的第一步，通過以合適的價(jià)格提供可供開發(fā)的土地來實(shí)現(xiàn)政府的目標(biāo)，并高效、有序地促進(jìn)開發(fā)。 8. 土地儲(chǔ)備使社區(qū)能夠直接控制開發(fā)的地理位置、時(shí)間安排和開發(fā)類型。然而，各個(gè) 中國最大的管理資源中心 第 9 頁 共 20 頁 政府在決定使用土地儲(chǔ)備作為一項(xiàng)政策時(shí)，其潛在的目標(biāo)或目的卻不盡相同。 土地征用的方法 公共部門征地是任何一個(gè)土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的根本。這一概念已經(jīng)在全世界被廣泛接受，它允許國家為了社會(huì)的利益而征用私人土地。有人說，如果沒有強(qiáng)制征地權(quán)的話，土地儲(chǔ)備計(jì)劃必將失敗。的確，土地儲(chǔ)備的主要目標(biāo)之一就是要獲取土地，而且通常情況下是盡可能少花錢買大量的土地，所以估價(jià)標(biāo)準(zhǔn)很重要。這些個(gè)案研究同時(shí)闡 明：盡管現(xiàn)在全世界在理論上都認(rèn)可土地儲(chǔ)備的特性，它的實(shí)施成果卻是不盡相同的。倫敦道克蘭區(qū)的個(gè)案就是用 來闡明具有固定的目標(biāo)和時(shí)間表的有選擇性的開發(fā)項(xiàng)目能夠取得何種成果，這是相對于制定國家政策，征用所有土地以備密集型開發(fā)的做法而言的。盡管每個(gè)國家，以及每個(gè)國家不同的開發(fā)部門，都采取了各自的方式，但是也有一些對成功執(zhí)行土地儲(chǔ)備制度至關(guān)重要的共同點(diǎn)。如這些案例所示，政府面臨的問題通常包括缺乏技能和權(quán)力；征用的土地在閑置期需要管 理；大量資金長期積壓；征用過程缺乏透明度和可信度；還有就是政府參與得越深，政府能力的問題就越突出。 政府級(jí)別與組織框架： 土地儲(chǔ)備中涉及到的政府分級(jí)問題實(shí)際上就是國家、區(qū)域與地方政府預(yù)期目標(biāo)不一，在法律、融資、政治和規(guī)劃等方面執(zhí)行能力不一以及大眾輿論的問題。還需要相當(dāng)?shù)娜肆εc專業(yè)知識(shí)來保證效率，否則有可能滋生非法土地市場。但是，大都市政府也不可能完全獨(dú)立于中央政府操作，它們也可能需要州政府的授權(quán)，特別是它們在較大程度上依賴中央政府的資金的時(shí)候。大范圍的土地儲(chǔ)備實(shí)際上會(huì)破壞土地市場機(jī)制，私營部門在土地開發(fā)中的角色會(huì)相對較小。史蒂文 內(nèi)基市的例子就表明 6 個(gè)社區(qū)，每個(gè)社區(qū)容納一萬到一萬兩千人口，就可以組成一個(gè)目標(biāo)規(guī)模為七萬人口的開發(fā)項(xiàng)目。然而，也必須實(shí)事求是地說，無論是土地儲(chǔ)備項(xiàng)目還是其他的政府行為，都既沒有控制住土地投機(jī)，也沒有廣泛實(shí)現(xiàn)土地利用的規(guī)劃目標(biāo)。（聯(lián)合國亞太經(jīng)濟(jì)社會(huì)理事會(huì)，《亞洲的城市土地管理》， 1995） 在瑞典，通常市政府確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)農(nóng)業(yè)用途計(jì)算的。 可以對土地主征收土地增值稅，一般用作基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本。 城市規(guī)劃與法律框架： 無論土地儲(chǔ)備制度是當(dāng)作 “ 城市規(guī)劃者的工具之一 ” 還是作為 “ 實(shí)施規(guī)劃的中堅(jiān)力量，支持其他控制措施 ” ，有一點(diǎn)很明顯， 那就是如果規(guī)劃工具和土地利用控制的機(jī)制效率低下的話，土地儲(chǔ)備 將很難實(shí)施 。在早期，需要資金用于土地購買、土地改善、管理費(fèi)用以及償還貸款利息。過于依賴銷售土地的做法的缺點(diǎn)就是這種收益是短期的、一次性的，政府不能夠從將來土地增值中分得一瓢羹。 無論是出售還是出租，另一個(gè)政策問題是流轉(zhuǎn)的價(jià)格和條件。在瑞典，人口和社會(huì)經(jīng)濟(jì)模式上發(fā)生了人們未預(yù)見到的變化，使得對不同類型房產(chǎn)的需求發(fā)生了巨大的變化。 因此，土地儲(chǔ)備政策應(yīng)是國家和市區(qū)總體規(guī)劃和政策框架中不可分割的一部分。 5. 我們需要平衡明確的目標(biāo)和靈活性。這樣的政策很可能不持久，導(dǎo)致難以預(yù)測和不盡人意的后果。 9. 許多人 認(rèn)為私營部門參與越多越好。然而，由于私人部門的參與，這個(gè)后果是可以承擔(dān)得起的。 12. 住房相關(guān)的目標(biāo)也應(yīng)該靈活，把出租作為一個(gè)長期選擇來考慮。難題在于賠償時(shí)，是否應(yīng)該考慮其它土地用途產(chǎn)生的增值？在瑞典的個(gè)案研究中，賠償并不考慮事實(shí)上或者潛在的開發(fā)方案，征地部門通常按農(nóng)業(yè)用地價(jià)格支付賠償金。因此，有必要精心設(shè)計(jì)土地流轉(zhuǎn)政策，建立合理的監(jiān)控機(jī)制，保證各個(gè)層面上透明操作。 18. 聯(lián)合國亞太經(jīng)濟(jì)社會(huì)理事會(huì)認(rèn)為因?yàn)樾枰谫徶猛恋?、提供基礎(chǔ)設(shè)施以及出售（出租）土地等方面花費(fèi)很長時(shí)間，因而土地儲(chǔ)備效果不好。誠然，如果沒有土地儲(chǔ)備計(jì)劃，情況可能更糟。 即便有些條件不充分，土地儲(chǔ)備計(jì)劃的某些收益也是可以實(shí)現(xiàn)的。一般認(rèn)為，應(yīng)該以最大化的密度利用城市土地；政府應(yīng)該提供足夠的配套基礎(chǔ)設(shè)施的土地，以合理的價(jià)格提供給公共部門和個(gè)人；政策應(yīng)該鼓勵(lì)土地開發(fā)領(lǐng)域中的社區(qū)合作，防止土地集中到少數(shù)私人手中，保障社會(huì)弱勢群體的利益。根據(jù) RW Archer的觀點(diǎn)，成功的土地政策應(yīng)該包括一下幾點(diǎn)： 1 放 松土地權(quán)證發(fā)放； 2 經(jīng)常評(píng)估物業(yè)稅，加強(qiáng)征收力度； 3 加強(qiáng)各種稅種的征收力度，包括土地增值 稅、開發(fā)費(fèi)、土地隱性升值、閑置和未充分利用土地稅及使用費(fèi)； 中國最大的管理資源中心 第 20 頁 共 20 頁 4 規(guī)范交通（路線、管理、維護(hù)和污染控制）； 5 簡潔而透明的土地利用管制方法（土地用途、密度和分區(qū)規(guī)范、地塊細(xì)分規(guī)范、建筑規(guī)范、土地保護(hù)規(guī)范、環(huán)保控制等。如果資金不足，不能征購需要開發(fā)的大部分土地，可以征購有限規(guī)模的土地用于最密集的開發(fā)。 20. 確實(shí)，通過對瑞典這種條件比較良好的國家和條件比較受限制的國家所實(shí)施的土地儲(chǔ)備制度的比較發(fā)現(xiàn)，即便受到諸如資金不足、社 會(huì)態(tài)度不一等限制，土地儲(chǔ)備制度在實(shí)現(xiàn)土地利用政策上還是取得一定成果的。通常情況下征用程序費(fèi)時(shí)費(fèi)力，在有些國家，從通知土地所有者征用事宜到實(shí)際購買時(shí)間長達(dá) 20年之久。通過出租可以讓政府獲取長期收益，但是，出租條款必須與市場實(shí)際情況相關(guān)聯(lián)。這是個(gè)很敏感的問題，覺得受到不公平待遇的土地所有者可能會(huì)影響民意，使大眾反對整個(gè)制度。出租房更容易些，可以推廣。在德里，盡管累積的滾動(dòng)資金數(shù)額相對較高，儲(chǔ)備的土地也很多，但是，考慮不周的政策、高昂的征用（和持有）成本以及落后的轉(zhuǎn)讓機(jī)制限制了 德里發(fā)展局的工作。第二，更有利于理解市場需求，提供合適產(chǎn)品。很多人得出結(jié)論：大規(guī)模的政府干預(yù)的土地開發(fā)一般都不成功，尤其是在發(fā)展中國家。在 皇家碼頭區(qū) ，該公司極不情愿地接納商業(yè)物業(yè)，這為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┝擞欣木蜆I(yè)機(jī)會(huì)。 3. 對于任何國家，都沒有固定不變的方式，比如什么樣的機(jī)構(gòu)參與，什么級(jí)別的政府參與等。 五、 經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)與總結(jié) 最后一節(jié)分析本報(bào)告所研究的個(gè)案中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，總結(jié)它們的成與敗。低租金造成對社會(huì)群體的補(bǔ)貼不均勻，而且沒有合理的依據(jù)。理論上這樣可以保證公眾可以長期地從投資升值中獲益。 事實(shí)上，所有土地儲(chǔ)備制度的支持者都認(rèn)為中央政府財(cái)政撥款是保證土地部門多快好省地完成任務(wù)的最有效手段 。過時(shí)的法律并不適合土地儲(chǔ)備的具體要求。 隨著城市的擴(kuò)張，周邊農(nóng)業(yè)用地的價(jià)格開始上漲，而且往往提前好幾年，這是因?yàn)槿藗冾A(yù)期土地用途會(huì)變更，從而價(jià)值上升。土地所 有者很清楚，如果他們不同意政府的出價(jià)，政府就會(huì)動(dòng)用強(qiáng)制征地權(quán)。 土地征用與處置： 在德里，德里發(fā)展局（ DDA）有權(quán)掌控所有用于城市開發(fā) 的土地。如果也可以在私人土地上進(jìn)行新的開發(fā)，私人土地所有者也被允許從中盈利的話，那么這些私人土地所有者獲得的盈利與土地被征用作為儲(chǔ)備的所有者獲得的補(bǔ)償金相比就會(huì)有很大差異。比如在瑞典 ，盡管一般認(rèn)為其土地儲(chǔ)備實(shí)現(xiàn)了主要的目標(biāo)，最后卻民怨沸騰，大眾從城市擴(kuò)張的現(xiàn)實(shí)狀況出發(fā)反對該儲(chǔ)備制度。從務(wù)實(shí)的角度出發(fā)，很多人認(rèn)為唯一合理的土地儲(chǔ)備部門應(yīng)該是一家公共企業(yè) ，也就是有特別職能的機(jī)構(gòu)，經(jīng)過立法授權(quán)在常 中國最大