【正文】 如，對(duì)私人開 發(fā)的收益征稅 。土地所 有者很清楚，如果他們不同意政府的出價(jià)，政府就會(huì)動(dòng)用強(qiáng)制征地權(quán)。 但是，如果不拍賣，采用其它方式的話，有時(shí)候程序可能會(huì)出問題，從而有利于強(qiáng)勢(shì)群體。 土地征用與處置： 在德里，德里發(fā)展局（ DDA）有權(quán)掌控所有用于城市開發(fā) 的土地。土地儲(chǔ)備得到廣泛引用，但是規(guī)模沒有瑞典的那么大。如果也可以在私人土地上進(jìn)行新的開發(fā)，私人土地所有者也被允許從中盈利的話，那么這些私人土地所有者獲得的盈利與土地被征用作為儲(chǔ)備的所有者獲得的補(bǔ)償金相比就會(huì)有很大差異。 可以鎖定具體改造項(xiàng)目，像倫敦的道克蘭區(qū)，或甚至某一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)或社區(qū)的開發(fā)。比如在瑞典 ，盡管一般認(rèn)為其土地儲(chǔ)備實(shí)現(xiàn)了主要的目標(biāo)，最后卻民怨沸騰，大眾從城市擴(kuò)張的現(xiàn)實(shí)狀況出發(fā)反對(duì)該儲(chǔ)備制度。 （聯(lián)合國(guó)亞太經(jīng)濟(jì)與社會(huì)理事會(huì)（ ESCAP）和《城市開發(fā)控制下的土地儲(chǔ)備》， 哈維?L?佛萊切內(nèi)爾） 規(guī)模 ： 土地儲(chǔ)備中的大部分問題出在儲(chǔ)備規(guī)模上。從務(wù)實(shí)的角度出發(fā)，很多人認(rèn)為唯一合理的土地儲(chǔ)備部門應(yīng)該是一家公共企業(yè) ，也就是有特別職能的機(jī)構(gòu)，經(jīng)過立法授權(quán)在常 中國(guó)最大的管理資源中心 第 13 頁 共 20 頁 規(guī)的政府結(jié)構(gòu)之外進(jìn)行運(yùn)作。然而，類似的影 響會(huì)導(dǎo)致開發(fā)并不符合當(dāng)?shù)孛癖姷囊庠?，而這并非當(dāng)初儲(chǔ)備土地的初衷。不管儲(chǔ)備的土地規(guī)模有多大， 都有可能會(huì)在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)積壓大量資金 。 不應(yīng)該低估保證成功完成一個(gè)土地儲(chǔ)備計(jì)劃所需要的技術(shù)與能力。 很明顯，城市擴(kuò)張是大都市共有的現(xiàn)象，大都市規(guī)劃必須是地方政府和大都市政府的重中之重。 界定這些目標(biāo)應(yīng)該通盤考慮整體國(guó)情，地方政府現(xiàn)有的職權(quán)與結(jié)構(gòu)，規(guī)模，城鄉(xiāng)人口的劃分，城市擴(kuò)張的預(yù)期和革新的決心與能力。比較一下瑞典和英國(guó)的情況，就會(huì)發(fā)現(xiàn)這一點(diǎn)在 1970 年代的瑞典就非常明顯，而 倫敦道克蘭開發(fā)公司 采取的半市場(chǎng)化的方式實(shí)現(xiàn)了大部分的預(yù)定目標(biāo)。這些特征包括城市快速擴(kuò)張和人口迅速增長(zhǎng)、高度集中化、行政和政治結(jié)構(gòu)層層分級(jí)，還有由于土地投機(jī)和非法占地者造成土地生產(chǎn)力下降。 1950 和 1960 年代 ，德里市開發(fā)局（ DDA）在執(zhí)行該市的開發(fā)規(guī)劃時(shí)實(shí)施的土地儲(chǔ)備制度就沒有做到這一點(diǎn)。使用的主要材料來源在文章中都已說明。 與許多其他的亞洲國(guó)家一樣，印度一直面臨著城市快速、大面積擴(kuò)張所帶來的壓力。盡管其中的一些信息已經(jīng)過時(shí)，它還是提供了一個(gè)有用的例子，并且將歐洲的土地儲(chǔ)備發(fā)展放到整個(gè)歷史環(huán)境中去研究。我們選擇瑞典的個(gè)案是因?yàn)槿鸬涫鞘澜缟献钤缯讲捎猛恋貎?chǔ)備政策的國(guó)家之一，同時(shí)無論從該國(guó)各城市采用土地儲(chǔ)備政策的普遍性來看還是從該國(guó)土地儲(chǔ)備涉及的土地?cái)?shù)量來看，瑞典是應(yīng)用土地儲(chǔ)備最廣泛的國(guó)家之一。國(guó)家和地方政府的性質(zhì)以及他們的不同需求使得各國(guó)創(chuàng)建了因地制宜的方法。 發(fā)展與國(guó)際化 接下來的個(gè)案研究揭示了土地儲(chǔ)備政策的發(fā)展，土地儲(chǔ)備于十九世紀(jì)晚期 /二十世紀(jì)早期在歐洲產(chǎn)生，后來贏得全球認(rèn)可，尤其在發(fā)展中國(guó)家。 無論征地是強(qiáng)制性還是非強(qiáng)制性的，征地價(jià)格將嚴(yán)格按照相關(guān)法律框架的條款來決定。事實(shí)上，政府可以使 用強(qiáng)制征地權(quán)，這對(duì)私人土地所有者已形成了威懾，讓他們不得不拿出自己的土地來為公眾利益服務(wù)，而且也防止高額索賠。然而，強(qiáng)制征地做法的最大缺點(diǎn)在于其耗時(shí)耗力。在這個(gè)法律中，有一個(gè)有關(guān) “ 公共利益 ” 的籠統(tǒng)的條款。地價(jià)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)取決于交易所遵守的法律框架，同時(shí)也取決于購買的權(quán)利是什么（是完全保有權(quán)、租賃權(quán)還是其他）。現(xiàn)存不同征地方法之間最根本的區(qū)別在于征地是否是強(qiáng)制性的。 美國(guó)郡一級(jí) 的許多土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的實(shí)施都是源于公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)的渴望，尤其是要保護(hù)公共綠地或未開發(fā)荒地。以低廉的價(jià)格提供土地是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的手段之一，因此土地租金或售價(jià)通常只包括土地的成本。 因?yàn)橥恋貎?chǔ)備只是政府土地利用政策中的一個(gè)組成部分，因此，至今為止，很難評(píng)估這些特性在實(shí)踐中能否實(shí)現(xiàn)，也很難評(píng)估土地儲(chǔ)備的實(shí)施在多大程度上能夠?qū)崿F(xiàn)政府政策的目標(biāo)。 ，可以在選擇開發(fā)商、落實(shí)補(bǔ)貼來源、籌措資金以及設(shè)計(jì)等事項(xiàng)遠(yuǎn)未開始之前，使諸如為人們提供支付得起的住房的社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)成為可能。 6. 對(duì)所有的土地所有者一視同仁，無論他們的土地是否被征用做儲(chǔ)備。 土地儲(chǔ)備的特性 人們歸納出許 多土地儲(chǔ)備的特性，這些特性包括： 1. 土地一旦進(jìn)入市場(chǎng)就可以購買，即使還沒有需求時(shí)； 2. 在沒有將開發(fā)價(jià)值附加給土地時(shí)就可以購買； 3. 隨著時(shí)間的推移，可以將幾塊小地塊整合成大的開發(fā)場(chǎng)所，用以更大項(xiàng)目的開發(fā)。在倫敦道克蘭公司 這個(gè)法定機(jī)構(gòu)存在的十七年中，根據(jù)滾動(dòng)的方法，大部分的改造工作在 10年內(nèi)已經(jīng)完成。 某種程度上來說， “ 未來 ” 開發(fā)的概念是很難定義的。在征地時(shí)，對(duì)土地的未來用途可能清楚也可能不清楚。（《土地儲(chǔ)備在控制城市發(fā)展中的角色》， 哈維 ?佛棱曾著）。 基于 “ 對(duì)私有市場(chǎng)的干預(yù)程度 ” ，對(duì)土地利用管制手段進(jìn)行了分類。然而，經(jīng)驗(yàn)顯示：綜合性整體計(jì)劃和總體規(guī)劃太過于靜態(tài)，或者說適合發(fā)展緩慢的城市，而且這兩種規(guī)劃工具過于具體、勞民傷財(cái)，未能夠考慮到經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)空間的需求導(dǎo)致的各種后果。 政府有許多工具可以在自己的領(lǐng)地內(nèi)實(shí)現(xiàn)調(diào)節(jié)土地市場(chǎng)的目標(biāo)。其它負(fù)面的后果還包括： 一 . 土地所有者之間存在不公正的現(xiàn)象。還有，城市發(fā)展模式效率低下，這會(huì)增加城市的商業(yè)成本，對(duì)城市的經(jīng)濟(jì)造成負(fù)面影響。 三．對(duì)社會(huì)的稀缺資源進(jìn)行再分配，使弱勢(shì)群體也可以分享社會(huì)的產(chǎn)出。 為什么政府要介入土地市場(chǎng) 快速的城市發(fā)展使得國(guó)家和城市經(jīng)歷了物質(zhì)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治以及行政結(jié)構(gòu)等各個(gè)方面的劇變。 二、 土地儲(chǔ)備的概念 我們也許可以這樣概括土地儲(chǔ)備的概念：政府在開發(fā)前征用土地，以便根據(jù)總體的規(guī)劃目標(biāo)來影響發(fā)展的模式，控制土地市場(chǎng)，避免土地投機(jī)行為并且獲得城鄉(xiāng)土地開發(fā)帶來的一些增值。 英國(guó)個(gè)案研究闡明如何利用土地儲(chǔ)備將土地集中起來為有選擇性的大規(guī)模城市建設(shè)項(xiàng)目服務(wù)，尤其是像倫敦道克蘭開發(fā)公司這樣的城市開發(fā)公司承接的城市改造項(xiàng)目。該論文的結(jié)構(gòu)如下： 第二部分提供了關(guān)于通常如何理解 “ 土地儲(chǔ)備 ” 這一術(shù)語的解釋，闡明了其中的利益相關(guān)者，并且解釋了土地儲(chǔ)備的運(yùn)作方式。很自然地，由直接參與土地儲(chǔ)備的機(jī)構(gòu)提供的數(shù)據(jù)傾向于描述程序，而不是闡述土地儲(chǔ)備的成敗。因此， 這篇報(bào)告的目的就在于通過具體的個(gè)案來研究土地儲(chǔ)備的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，并且突出 強(qiáng)調(diào)出現(xiàn)的主要問題和可能獲得的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。如果對(duì)土地儲(chǔ)備體系存在的問題置之不理，將會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重的后果。土地儲(chǔ)備中心通過公共企業(yè)或者準(zhǔn)公共企業(yè)，例如城市建設(shè)公司和城市運(yùn)輸公司，將貸款投資于城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和發(fā)展。 應(yīng)中華人民共和國(guó)政府的邀請(qǐng)，世界銀行與中國(guó)政府展開了有關(guān)土地政策的對(duì)話，并于 20xx年 2月完成了該項(xiàng)目的中期評(píng)估。這些缺陷主要包括：（一）政府壟斷著土地一級(jí)市場(chǎng)，這意味著如果要把農(nóng)田轉(zhuǎn)做非農(nóng)業(yè)用途的話，必須要先經(jīng)過政府的強(qiáng)制征用；（二）由于土地的用途改變和總體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所帶來的土地增值產(chǎn)生的收益在分配上既不公平也不公正。 一、背景 知識(shí)和介紹 二十世紀(jì)八十年代，中國(guó)在農(nóng)村地區(qū)引入家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，城市地區(qū)土地使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)。本報(bào)告所研究的案例未能顯示土地儲(chǔ)備本身能夠?qū)崿F(xiàn)這些目標(biāo)。在許多國(guó)家，很難對(duì)土地進(jìn)行精確的估價(jià)。同時(shí)要說明的是，盡管我們一直強(qiáng)調(diào)先期的準(zhǔn)備工作，我們必須注意到情況是不斷變化的，各機(jī)構(gòu)必須要保持靈 活，隨著時(shí)間的推移做出調(diào)整。 盡管所舉案例中不乏成功的做法，但是不能就此誤認(rèn)為 :以某個(gè)國(guó)家的城市的成功經(jīng)驗(yàn)為模板所開展的土地儲(chǔ)備項(xiàng)目可以作為萬能藥，解決別國(guó)城市發(fā)展的問題。幾乎所有支持土 中國(guó)最大的管理資源中心 第 4 頁 共 20 頁 地儲(chǔ)備的人都認(rèn)為，中央政府的財(cái)政參與是必要的，有了這種支持，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)可以以既定的速度和規(guī)模征用土地。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)本身的結(jié)構(gòu)也是一個(gè)很重要的問題。通常情況下， 決策都是在政府目標(biāo)的驅(qū)使下做出的，這些決策包括擬開發(fā)項(xiàng)目的目的、對(duì)于被征地者應(yīng)做出的政府認(rèn)為合適的賠償標(biāo)準(zhǔn)、以及流轉(zhuǎn)的土地的價(jià)位。許多機(jī)構(gòu)都運(yùn)用了這一方法并且取得了一定的成功。政府經(jīng)常遇到各種各樣的問題。 例如，很顯然的是， 任何一個(gè)廣泛實(shí)施的成功的土地儲(chǔ)備制度都必須有一個(gè)明確的讓其存在的目標(biāo)。因此，這篇報(bào)告的目的就在于通過具體的個(gè)案來研究土地儲(chǔ)備的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，并且突出強(qiáng)調(diào)出現(xiàn)的主要問題和可能獲得的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。為了解決該問題，參與對(duì)話的各方一致認(rèn)為有必要了解更廣的范圍內(nèi)、也就是國(guó)際上土地儲(chǔ)備的做法。在這些個(gè)案研究中可以發(fā)現(xiàn)一些共性。 個(gè)案研究闡明了項(xiàng)目實(shí)施過程中所牽涉到的各種難題。 除了大規(guī)模運(yùn)用土地儲(chǔ)備之外，一個(gè)替代的方法就是有選擇性地運(yùn)用土地儲(chǔ)備。在每個(gè)階段，都要做出知情的決策，包括場(chǎng)所位置、時(shí)間選擇、以及征用的土地?cái)?shù)量（和供應(yīng)的土地?cái)?shù)量）。 總的來說，從評(píng)估的材料看，似乎從政治問責(zé)制、都市規(guī)劃以及目標(biāo)來看都市政府是管理都市土地儲(chǔ)備的最合適的實(shí)體。 個(gè)案研究顯示，資金是影響土地儲(chǔ)備成功運(yùn)作的最重要因素之一 。 無論資金如何安排，土地投資要獨(dú)立核算，這樣才能確定真正的成本和 公眾從土地儲(chǔ)備中獲取的收益。在土地儲(chǔ)備項(xiàng)目實(shí)施之前，應(yīng)該對(duì)所有的問題都深思熟慮，最終所采取的策略必須能夠反映出達(dá)到某些具體目標(biāo)所需的技巧和能力。而且，盡管在理論上土地儲(chǔ)備是一個(gè)不錯(cuò)的主意，實(shí)踐上它有可能會(huì)限制市場(chǎng)上開發(fā)的土地的數(shù)量。土地儲(chǔ)備的使用是為了實(shí)現(xiàn)政府的目標(biāo)，以合理的價(jià)格提供足量的配套公用設(shè)施的土地來滿足公共部門以及私人的發(fā)展要求，同時(shí)避免城市土地集中在少數(shù)人的手中。因此，在制定土地利用政策、考慮應(yīng)用土地儲(chǔ)備的時(shí)候，政府應(yīng)該把土地儲(chǔ)備放在一系列綜合的措施中來考察。在現(xiàn)行的土地政策中還存在著一些明顯的缺陷。解決好這些問題，將促進(jìn)更公平和環(huán)保的可持續(xù)增長(zhǎng)，還有助于避免由于低效率或扭曲的城市化和投資模式所造成的長(zhǎng)期成本。第一個(gè)特點(diǎn)就是土地儲(chǔ)備中心將儲(chǔ)備的土地抵押給國(guó)有銀行，抵押周期為一年、兩年、甚至十年，并且將抵押獲得的貸款投資到城市建設(shè)中（政府本身是不能從銀行借款的）。由于沒 有國(guó)家的法律法規(guī)來具體規(guī)定土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的任務(wù)和界限，導(dǎo)致了許多城市以一些超常規(guī)的方式發(fā)展它們自己的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，而有一些方式是令人擔(dān)憂的。 為了幫助中華人民共和國(guó)政府解決其土地儲(chǔ)備方面的問題，我們必須了解國(guó)際上土地儲(chǔ)備的經(jīng)驗(yàn)。另外一些文獻(xiàn)提供的案例研究是較早以前的。 盡管如此，本報(bào)告還是研究了在調(diào)查期間所查到的材料并且提供了這些材料的參考書目。瑞典的個(gè)案研究說明了歐洲在二十世紀(jì)采用土地儲(chǔ)備的歷史背景，并且講述了瑞典在二十世紀(jì)六十年代將土地儲(chǔ)備作為一項(xiàng)城市發(fā)展工具