【正文】 如，對私人開 發(fā)的收益征稅 。土地所 有者很清楚，如果他們不同意政府的出價，政府就會動用強制征地權(quán)。 但是，如果不拍賣，采用其它方式的話，有時候程序可能會出問題，從而有利于強勢群體。 土地征用與處置： 在德里，德里發(fā)展局（ DDA）有權(quán)掌控所有用于城市開發(fā) 的土地。土地儲備得到廣泛引用，但是規(guī)模沒有瑞典的那么大。如果也可以在私人土地上進行新的開發(fā)，私人土地所有者也被允許從中盈利的話，那么這些私人土地所有者獲得的盈利與土地被征用作為儲備的所有者獲得的補償金相比就會有很大差異。 可以鎖定具體改造項目，像倫敦的道克蘭區(qū)，或甚至某一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)或社區(qū)的開發(fā)。比如在瑞典 ，盡管一般認(rèn)為其土地儲備實現(xiàn)了主要的目標(biāo)，最后卻民怨沸騰，大眾從城市擴張的現(xiàn)實狀況出發(fā)反對該儲備制度。 （聯(lián)合國亞太經(jīng)濟與社會理事會（ ESCAP）和《城市開發(fā)控制下的土地儲備》， 哈維?L?佛萊切內(nèi)爾） 規(guī)模 ： 土地儲備中的大部分問題出在儲備規(guī)模上。從務(wù)實的角度出發(fā)，很多人認(rèn)為唯一合理的土地儲備部門應(yīng)該是一家公共企業(yè) ，也就是有特別職能的機構(gòu)，經(jīng)過立法授權(quán)在常 中國最大的管理資源中心 第 13 頁 共 20 頁 規(guī)的政府結(jié)構(gòu)之外進行運作。然而，類似的影 響會導(dǎo)致開發(fā)并不符合當(dāng)?shù)孛癖姷囊庠福@并非當(dāng)初儲備土地的初衷。不管儲備的土地規(guī)模有多大， 都有可能會在相當(dāng)長時間內(nèi)積壓大量資金 。 不應(yīng)該低估保證成功完成一個土地儲備計劃所需要的技術(shù)與能力。 很明顯，城市擴張是大都市共有的現(xiàn)象，大都市規(guī)劃必須是地方政府和大都市政府的重中之重。 界定這些目標(biāo)應(yīng)該通盤考慮整體國情，地方政府現(xiàn)有的職權(quán)與結(jié)構(gòu)，規(guī)模，城鄉(xiāng)人口的劃分，城市擴張的預(yù)期和革新的決心與能力。比較一下瑞典和英國的情況，就會發(fā)現(xiàn)這一點在 1970 年代的瑞典就非常明顯，而 倫敦道克蘭開發(fā)公司 采取的半市場化的方式實現(xiàn)了大部分的預(yù)定目標(biāo)。這些特征包括城市快速擴張和人口迅速增長、高度集中化、行政和政治結(jié)構(gòu)層層分級，還有由于土地投機和非法占地者造成土地生產(chǎn)力下降。 1950 和 1960 年代 ，德里市開發(fā)局（ DDA）在執(zhí)行該市的開發(fā)規(guī)劃時實施的土地儲備制度就沒有做到這一點。使用的主要材料來源在文章中都已說明。 與許多其他的亞洲國家一樣，印度一直面臨著城市快速、大面積擴張所帶來的壓力。盡管其中的一些信息已經(jīng)過時，它還是提供了一個有用的例子，并且將歐洲的土地儲備發(fā)展放到整個歷史環(huán)境中去研究。我們選擇瑞典的個案是因為瑞典是世界上最早正式采用土地儲備政策的國家之一，同時無論從該國各城市采用土地儲備政策的普遍性來看還是從該國土地儲備涉及的土地數(shù)量來看，瑞典是應(yīng)用土地儲備最廣泛的國家之一。國家和地方政府的性質(zhì)以及他們的不同需求使得各國創(chuàng)建了因地制宜的方法。 發(fā)展與國際化 接下來的個案研究揭示了土地儲備政策的發(fā)展，土地儲備于十九世紀(jì)晚期 /二十世紀(jì)早期在歐洲產(chǎn)生，后來贏得全球認(rèn)可，尤其在發(fā)展中國家。 無論征地是強制性還是非強制性的，征地價格將嚴(yán)格按照相關(guān)法律框架的條款來決定。事實上，政府可以使 用強制征地權(quán)，這對私人土地所有者已形成了威懾，讓他們不得不拿出自己的土地來為公眾利益服務(wù)，而且也防止高額索賠。然而，強制征地做法的最大缺點在于其耗時耗力。在這個法律中，有一個有關(guān) “ 公共利益 ” 的籠統(tǒng)的條款。地價的評估標(biāo)準(zhǔn)取決于交易所遵守的法律框架，同時也取決于購買的權(quán)利是什么（是完全保有權(quán)、租賃權(quán)還是其他）。現(xiàn)存不同征地方法之間最根本的區(qū)別在于征地是否是強制性的。 美國郡一級 的許多土地儲備項目的實施都是源于公眾對環(huán)境保護的渴望，尤其是要保護公共綠地或未開發(fā)荒地。以低廉的價格提供土地是實現(xiàn)這一目標(biāo)的手段之一，因此土地租金或售價通常只包括土地的成本。 因為土地儲備只是政府土地利用政策中的一個組成部分，因此，至今為止，很難評估這些特性在實踐中能否實現(xiàn)，也很難評估土地儲備的實施在多大程度上能夠?qū)崿F(xiàn)政府政策的目標(biāo)。 ，可以在選擇開發(fā)商、落實補貼來源、籌措資金以及設(shè)計等事項遠未開始之前，使諸如為人們提供支付得起的住房的社會目標(biāo)的實現(xiàn)成為可能。 6. 對所有的土地所有者一視同仁，無論他們的土地是否被征用做儲備。 土地儲備的特性 人們歸納出許 多土地儲備的特性，這些特性包括： 1. 土地一旦進入市場就可以購買，即使還沒有需求時； 2. 在沒有將開發(fā)價值附加給土地時就可以購買； 3. 隨著時間的推移，可以將幾塊小地塊整合成大的開發(fā)場所，用以更大項目的開發(fā)。在倫敦道克蘭公司 這個法定機構(gòu)存在的十七年中，根據(jù)滾動的方法，大部分的改造工作在 10年內(nèi)已經(jīng)完成。 某種程度上來說， “ 未來 ” 開發(fā)的概念是很難定義的。在征地時，對土地的未來用途可能清楚也可能不清楚。（《土地儲備在控制城市發(fā)展中的角色》， 哈維 ?佛棱曾著）。 基于 “ 對私有市場的干預(yù)程度 ” ，對土地利用管制手段進行了分類。然而，經(jīng)驗顯示：綜合性整體計劃和總體規(guī)劃太過于靜態(tài)，或者說適合發(fā)展緩慢的城市，而且這兩種規(guī)劃工具過于具體、勞民傷財，未能夠考慮到經(jīng)濟發(fā)展對空間的需求導(dǎo)致的各種后果。 政府有許多工具可以在自己的領(lǐng)地內(nèi)實現(xiàn)調(diào)節(jié)土地市場的目標(biāo)。其它負面的后果還包括： 一 . 土地所有者之間存在不公正的現(xiàn)象。還有，城市發(fā)展模式效率低下，這會增加城市的商業(yè)成本，對城市的經(jīng)濟造成負面影響。 三．對社會的稀缺資源進行再分配，使弱勢群體也可以分享社會的產(chǎn)出。 為什么政府要介入土地市場 快速的城市發(fā)展使得國家和城市經(jīng)歷了物質(zhì)、經(jīng)濟、社會、政治以及行政結(jié)構(gòu)等各個方面的劇變。 二、 土地儲備的概念 我們也許可以這樣概括土地儲備的概念：政府在開發(fā)前征用土地，以便根據(jù)總體的規(guī)劃目標(biāo)來影響發(fā)展的模式，控制土地市場，避免土地投機行為并且獲得城鄉(xiāng)土地開發(fā)帶來的一些增值。 英國個案研究闡明如何利用土地儲備將土地集中起來為有選擇性的大規(guī)模城市建設(shè)項目服務(wù)，尤其是像倫敦道克蘭開發(fā)公司這樣的城市開發(fā)公司承接的城市改造項目。該論文的結(jié)構(gòu)如下： 第二部分提供了關(guān)于通常如何理解 “ 土地儲備 ” 這一術(shù)語的解釋，闡明了其中的利益相關(guān)者，并且解釋了土地儲備的運作方式。很自然地，由直接參與土地儲備的機構(gòu)提供的數(shù)據(jù)傾向于描述程序，而不是闡述土地儲備的成敗。因此， 這篇報告的目的就在于通過具體的個案來研究土地儲備的國際經(jīng)驗，并且突出 強調(diào)出現(xiàn)的主要問題和可能獲得的經(jīng)驗教訓(xùn)。如果對土地儲備體系存在的問題置之不理，將會導(dǎo)致嚴(yán)重的后果。土地儲備中心通過公共企業(yè)或者準(zhǔn)公共企業(yè)，例如城市建設(shè)公司和城市運輸公司，將貸款投資于城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和發(fā)展。 應(yīng)中華人民共和國政府的邀請，世界銀行與中國政府展開了有關(guān)土地政策的對話，并于 20xx年 2月完成了該項目的中期評估。這些缺陷主要包括：（一）政府壟斷著土地一級市場，這意味著如果要把農(nóng)田轉(zhuǎn)做非農(nóng)業(yè)用途的話，必須要先經(jīng)過政府的強制征用；（二）由于土地的用途改變和總體經(jīng)濟增長所帶來的土地增值產(chǎn)生的收益在分配上既不公平也不公正。 一、背景 知識和介紹 二十世紀(jì)八十年代，中國在農(nóng)村地區(qū)引入家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，城市地區(qū)土地使用權(quán)進入市場。本報告所研究的案例未能顯示土地儲備本身能夠?qū)崿F(xiàn)這些目標(biāo)。在許多國家，很難對土地進行精確的估價。同時要說明的是，盡管我們一直強調(diào)先期的準(zhǔn)備工作，我們必須注意到情況是不斷變化的，各機構(gòu)必須要保持靈 活，隨著時間的推移做出調(diào)整。 盡管所舉案例中不乏成功的做法，但是不能就此誤認(rèn)為 :以某個國家的城市的成功經(jīng)驗為模板所開展的土地儲備項目可以作為萬能藥，解決別國城市發(fā)展的問題。幾乎所有支持土 中國最大的管理資源中心 第 4 頁 共 20 頁 地儲備的人都認(rèn)為，中央政府的財政參與是必要的，有了這種支持，土地儲備機構(gòu)可以以既定的速度和規(guī)模征用土地。土地儲備機構(gòu)本身的結(jié)構(gòu)也是一個很重要的問題。通常情況下， 決策都是在政府目標(biāo)的驅(qū)使下做出的，這些決策包括擬開發(fā)項目的目的、對于被征地者應(yīng)做出的政府認(rèn)為合適的賠償標(biāo)準(zhǔn)、以及流轉(zhuǎn)的土地的價位。許多機構(gòu)都運用了這一方法并且取得了一定的成功。政府經(jīng)常遇到各種各樣的問題。 例如，很顯然的是， 任何一個廣泛實施的成功的土地儲備制度都必須有一個明確的讓其存在的目標(biāo)。因此，這篇報告的目的就在于通過具體的個案來研究土地儲備的國際經(jīng)驗，并且突出強調(diào)出現(xiàn)的主要問題和可能獲得的經(jīng)驗教訓(xùn)。為了解決該問題，參與對話的各方一致認(rèn)為有必要了解更廣的范圍內(nèi)、也就是國際上土地儲備的做法。在這些個案研究中可以發(fā)現(xiàn)一些共性。 個案研究闡明了項目實施過程中所牽涉到的各種難題。 除了大規(guī)模運用土地儲備之外，一個替代的方法就是有選擇性地運用土地儲備。在每個階段，都要做出知情的決策，包括場所位置、時間選擇、以及征用的土地數(shù)量（和供應(yīng)的土地數(shù)量）。 總的來說，從評估的材料看，似乎從政治問責(zé)制、都市規(guī)劃以及目標(biāo)來看都市政府是管理都市土地儲備的最合適的實體。 個案研究顯示，資金是影響土地儲備成功運作的最重要因素之一 。 無論資金如何安排，土地投資要獨立核算，這樣才能確定真正的成本和 公眾從土地儲備中獲取的收益。在土地儲備項目實施之前，應(yīng)該對所有的問題都深思熟慮，最終所采取的策略必須能夠反映出達到某些具體目標(biāo)所需的技巧和能力。而且，盡管在理論上土地儲備是一個不錯的主意，實踐上它有可能會限制市場上開發(fā)的土地的數(shù)量。土地儲備的使用是為了實現(xiàn)政府的目標(biāo)，以合理的價格提供足量的配套公用設(shè)施的土地來滿足公共部門以及私人的發(fā)展要求，同時避免城市土地集中在少數(shù)人的手中。因此，在制定土地利用政策、考慮應(yīng)用土地儲備的時候，政府應(yīng)該把土地儲備放在一系列綜合的措施中來考察。在現(xiàn)行的土地政策中還存在著一些明顯的缺陷。解決好這些問題，將促進更公平和環(huán)保的可持續(xù)增長，還有助于避免由于低效率或扭曲的城市化和投資模式所造成的長期成本。第一個特點就是土地儲備中心將儲備的土地抵押給國有銀行，抵押周期為一年、兩年、甚至十年，并且將抵押獲得的貸款投資到城市建設(shè)中（政府本身是不能從銀行借款的）。由于沒 有國家的法律法規(guī)來具體規(guī)定土地儲備機構(gòu)的任務(wù)和界限，導(dǎo)致了許多城市以一些超常規(guī)的方式發(fā)展它們自己的土地儲備機構(gòu)，而有一些方式是令人擔(dān)憂的。 為了幫助中華人民共和國政府解決其土地儲備方面的問題，我們必須了解國際上土地儲備的經(jīng)驗。另外一些文獻提供的案例研究是較早以前的。 盡管如此，本報告還是研究了在調(diào)查期間所查到的材料并且提供了這些材料的參考書目。瑞典的個案研究說明了歐洲在二十世紀(jì)采用土地儲備的歷史背景，并且講述了瑞典在二十世紀(jì)六十年代將土地儲備作為一項城市發(fā)展工具