【正文】 的做法可能會(huì)遍及全國(guó)而使土地儲(chǔ)備達(dá)到極大的規(guī)模，這將對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)，尤其是銀行和財(cái)政部門產(chǎn)生嚴(yán)重后果?，F(xiàn)在迫切需要制定一部有關(guān)土地儲(chǔ)備的全國(guó)性法律。與此同時(shí)，還要審視中國(guó)的土地儲(chǔ)備在多大程度上背離了其初衷棗它已成為一種有計(jì)劃、有秩序地釋放政府剩余土地的機(jī)制棗而且還在進(jìn)一步朝這個(gè)方向演進(jìn)。　　，以評(píng)定它們的持續(xù)相關(guān)性及使用是否合理。過(guò)去二十多年，由于受到利益的刺激，與土地有關(guān)的稅費(fèi)以人們難以預(yù)料的方式增長(zhǎng)。隨著中國(guó)財(cái)產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)育成熟，簡(jiǎn)化交易的需要變得顯而易見。十分明確且適宜的一點(diǎn)是，對(duì)這些稅費(fèi)進(jìn)行審視并識(shí)別它們?cè)鯓硬拍鼙缓侠砘?，以確保任何這類稅收都能達(dá)成它們的特定目的，并且不會(huì)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展產(chǎn)生負(fù)效應(yīng)?！　∥濉⑼恋毓芾頇C(jī)構(gòu)框架的合理化　　已經(jīng)明確的一點(diǎn)是，需要減低農(nóng)村和城市土地之間的人為分割與分界。要增進(jìn)國(guó)土部門與建設(shè)部門在規(guī)劃功能方面的協(xié)調(diào)。盡管不必要在一個(gè)可以預(yù)見的未來(lái)將這兩個(gè)規(guī)劃職能合并為一個(gè)機(jī)構(gòu)，而且這樣做也不一定有效，但其它職能如果能在開始時(shí)就從這一愿景來(lái)考慮將肯定能受益。特別是有關(guān)房地產(chǎn)的資產(chǎn)管理方面的職能，應(yīng)當(dāng)從一開始就以將它們長(zhǎng)期統(tǒng)一起來(lái)的觀點(diǎn)來(lái)對(duì)之加以協(xié)調(diào)?！　膰?guó)際比較與國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，有許多涵蓋以上觀點(diǎn)的有用例子，它們有來(lái)自東亞地區(qū)的，東歐和前蘇聯(lián)轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)的，也有來(lái)自發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的。前兩個(gè)地區(qū)所提供的例子可能會(huì)最恰當(dāng)?shù)卣故具@一整合體制的不同發(fā)展階段以及它們的轉(zhuǎn)型過(guò)程?！　≈С珠L(zhǎng)期目標(biāo)5的短中期潛在行動(dòng)包括：　　。目前，對(duì)土地和房屋的權(quán)利登記十分復(fù)雜。在城市地區(qū)，通過(guò)劃撥和分配得來(lái)的土地使用權(quán)常常比房屋由更多不同的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。在農(nóng)村地區(qū)，《農(nóng)村土地承包法》下的農(nóng)民土地權(quán)利由農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)，而與農(nóng)村土地相關(guān)的農(nóng)村集體的權(quán)利則由國(guó)土資源部負(fù)責(zé)。在農(nóng)村地區(qū)，房屋的權(quán)利也是分開登記的。在實(shí)際操作中，這種復(fù)雜的、不統(tǒng)一的安排給越來(lái)越多希望利用這一體制的人和組織制造了混淆。因此，首先應(yīng)當(dāng)審視目前的狀況，確定如何將其一致起來(lái)的計(jì)劃，以促成土地和房屋登記的統(tǒng)一?！　?。農(nóng)村土地承包權(quán)和城市土地使用權(quán)的登記目前分別由兩個(gè)不同的部門執(zhí)行：農(nóng)業(yè)部和國(guó)土資源部。從功能上講，要有效地執(zhí)行這些職責(zé)，他們所要執(zhí)行的活動(dòng)是一樣的。這是一個(gè)可以看到良好前景的可協(xié)調(diào)的、并最終達(dá)成統(tǒng)一的活動(dòng)領(lǐng)域?！　×?、強(qiáng)化總體法律框架和法治　　有必要對(duì)法律改革予以關(guān)注，明確審視它與上面提及的一系列行動(dòng)之間的內(nèi)在聯(lián)系，同時(shí)也要關(guān)注它與其它大多數(shù)行動(dòng)之間的內(nèi)在聯(lián)系。很顯然的一點(diǎn)是，需要重新評(píng)估各種土地相關(guān)法律所表述的權(quán)利與責(zé)任的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，以確保它們能有效地支持政府所制定的政策目標(biāo)。因而，需要對(duì)現(xiàn)行法律或法規(guī)加以補(bǔ)充修正或替代，使之與關(guān)注于以下目標(biāo)的行動(dòng)相聯(lián)系，這些目標(biāo)包括：增進(jìn)和強(qiáng)化土地權(quán)利、改善土地登記、設(shè)定適當(dāng)?shù)恼鞯匮a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、促進(jìn)土地利用規(guī)劃更為整合、引入新稅制等等?！　〉牵灿斜匾话愕乜吹椒煽蚣艿牟罹?、重迭和不一致性，它們可能會(huì)妨礙政策目標(biāo)的達(dá)成，也有可能會(huì)阻礙不同當(dāng)事人去追逐那些有所圖的活動(dòng)。需要超越目前的視角對(duì)法律進(jìn)行整體回顧，要更多關(guān)注與具體政策改革有關(guān)的法律工作。　　支持長(zhǎng)期目標(biāo)6的中短期潛在行動(dòng)包括：　　。應(yīng)當(dāng)對(duì)上面所列示的各類問(wèn)題進(jìn)行一次綜合的、系統(tǒng)的審視。這一工作應(yīng)當(dāng)由一個(gè)代表不同領(lǐng)域的法律專家來(lái)承擔(dān)。在做這項(xiàng)工作時(shí)，必須向?qū)嶋H負(fù)責(zé)各類法律執(zhí)行的人員進(jìn)行密切咨商，換言之，這類會(huì)診與回顧不能只限于法律文本分析，必須要擴(kuò)展到法律行動(dòng)?！　　Ｕ缜懊嬉烟岬降模段餀?quán)法》草案將整體代表了土地法律框架的顯著加強(qiáng)，當(dāng)然其前提是現(xiàn)在公布于眾的草案中的大量不足要得以解決。不過(guò)，作為一個(gè)框架性的法律，它還沒(méi)有涉及大量需要繼續(xù)予以迫切關(guān)注的法律問(wèn)題。盡管不可能給出這些問(wèn)題的全部清單，基于本文的分析，還是可以列示出以下一些需要迫切關(guān)注的方面：(1)盡快制定一個(gè)規(guī)制土地儲(chǔ)備的框架；(2)制定規(guī)制土地收益權(quán)質(zhì)押貸款的政策和法律；(3)對(duì)土地征用做法作出必要的改進(jìn)，特別是對(duì)“公共利益”作出明確的法律界定；(4)對(duì)《農(nóng)村土地承包法》中過(guò)于寬泛的表述作出修改，以及完善實(shí)施條例；(5)將抵押權(quán)引入農(nóng)村承包地；(6)制定規(guī)制集體建設(shè)用地的法律框架?！　?。由于所采取的行動(dòng)與各種目標(biāo)相關(guān)，及時(shí)關(guān)注其法律含義將是非常重要的。這意味著，法律專家從一開始就應(yīng)當(dāng)與政策制定者攜手工作，首先要確保對(duì)現(xiàn)存法律框架所提供的機(jī)會(huì)和所造成的制約有清楚的理解，然后識(shí)別進(jìn)行必要變革的適當(dāng)切入點(diǎn)?！　?。農(nóng)民對(duì)他們?cè)谙嚓P(guān)法律下的土地權(quán)利的知識(shí)水平極其有限，加上他們處于整體弱勢(shì)，這種認(rèn)知就更弱。這些預(yù)期的受益人不能理解也不能得以實(shí)施的權(quán)利最終將是無(wú)效的權(quán)利，而且法律的目標(biāo)也會(huì)受挫。因此，對(duì)于政府來(lái)講，為了維護(hù)國(guó)家的最大利益，就應(yīng)當(dāng)積極推動(dòng)一場(chǎng)教育運(yùn)動(dòng)，以使農(nóng)民意識(shí)到他們的權(quán)利；在農(nóng)村地區(qū)提供法律援助，以使農(nóng)民得到支付得起的專業(yè)建議和法律幫助；通過(guò)建立諸如土地法庭這類機(jī)構(gòu)，以檢驗(yàn)解決土地相關(guān)糾紛的新的、更為有效的方式，以及確保有申訴和獲取賠償?shù)挠行緩??！　∑?、土地管理的能力建設(shè)　　中國(guó)正經(jīng)歷著從集中于國(guó)家對(duì)土地的管理到更多集中于土地的管制與利用土地市場(chǎng)的體制轉(zhuǎn)型。這兩種類型所需要的技能和能力是極為不同的。要確認(rèn)那些支持這一長(zhǎng)期目標(biāo)取得成功的行動(dòng)也是十分復(fù)雜的，因?yàn)槊總€(gè)這些長(zhǎng)期目標(biāo)的成功實(shí)現(xiàn)都需要進(jìn)行與之相應(yīng)的能力建設(shè)。在這一階段要詳盡準(zhǔn)確地說(shuō)明需要什幺以及何時(shí)需要都是不適當(dāng)?shù)模彩遣豢赡艿?。不過(guò)，指明需要形成的技能和知識(shí)的廣闊領(lǐng)域，這些方面應(yīng)該達(dá)到什幺程度，以及如何以最合適、最經(jīng)濟(jì)的方式確保這一能力建設(shè)得到制度化，還是可能的?！　≈С珠L(zhǎng)期目標(biāo)7的中短期潛在行動(dòng)包括：　　，使土地管理者掌握在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)取向下如何進(jìn)行土地管理的重要技能和相關(guān)知識(shí)。這些技能應(yīng)該與法律、規(guī)劃和評(píng)估活動(dòng)有關(guān)?！　?。確定有哪些技能目前已經(jīng)存在，哪些需要補(bǔ)充，以及在哪種程度上需要評(píng)估(確認(rèn)已有的相關(guān)能力，確認(rèn)已有的條件和需要的條件)，以及滿足需要所要采取的策略和如何實(shí)施這一策略。12 / 12