中國土地政策改革：一個整體性行動框架-資料下載頁
2025-04-07 22:46本頁面
【正文】 的做法可能會遍及全國而使土地儲備達到極大的規(guī)模，這將對整個經(jīng)濟，尤其是銀行和財政部門產(chǎn)生嚴重后果?，F(xiàn)在迫切需要制定一部有關(guān)土地儲備的全國性法律。與此同時，還要審視中國的土地儲備在多大程度上背離了其初衷棗它已成為一種有計劃、有秩序地釋放政府剩余土地的機制棗而且還在進一步朝這個方向演進?！ 。栽u定它們的持續(xù)相關(guān)性及使用是否合理。過去二十多年，由于受到利益的刺激，與土地有關(guān)的稅費以人們難以預(yù)料的方式增長。隨著中國財產(chǎn)市場的發(fā)育成熟，簡化交易的需要變得顯而易見。十分明確且適宜的一點是，對這些稅費進行審視并識別它們怎樣才能被合理化，以確保任何這類稅收都能達成它們的特定目的，并且不會對不動產(chǎn)市場的發(fā)展產(chǎn)生負效應(yīng)?！ ∥?、土地管理機構(gòu)框架的合理化 已經(jīng)明確的一點是，需要減低農(nóng)村和城市土地之間的人為分割與分界。要增進國土部門與建設(shè)部門在規(guī)劃功能方面的協(xié)調(diào)。盡管不必要在一個可以預(yù)見的未來將這兩個規(guī)劃職能合并為一個機構(gòu)，而且這樣做也不一定有效，但其它職能如果能在開始時就從這一愿景來考慮將肯定能受益。特別是有關(guān)房地產(chǎn)的資產(chǎn)管理方面的職能，應(yīng)當從一開始就以將它們長期統(tǒng)一起來的觀點來對之加以協(xié)調(diào)。 從國際比較與國際經(jīng)驗來看，有許多涵蓋以上觀點的有用例子，它們有來自東亞地區(qū)的，東歐和前蘇聯(lián)轉(zhuǎn)型經(jīng)濟的，也有來自發(fā)達市場經(jīng)濟的。前兩個地區(qū)所提供的例子可能會最恰當?shù)卣故具@一整合體制的不同發(fā)展階段以及它們的轉(zhuǎn)型過程?！ ≈С珠L期目標5的短中期潛在行動包括： 。目前，對土地和房屋的權(quán)利登記十分復(fù)雜。在城市地區(qū)，通過劃撥和分配得來的土地使用權(quán)常常比房屋由更多不同的機構(gòu)負責(zé)。在農(nóng)村地區(qū)，《農(nóng)村土地承包法》下的農(nóng)民土地權(quán)利由農(nóng)業(yè)部負責(zé)，而與農(nóng)村土地相關(guān)的農(nóng)村集體的權(quán)利則由國土資源部負責(zé)。在農(nóng)村地區(qū)，房屋的權(quán)利也是分開登記的。在實際操作中，這種復(fù)雜的、不統(tǒng)一的安排給越來越多希望利用這一體制的人和組織制造了混淆。因此，首先應(yīng)當審視目前的狀況，確定如何將其一致起來的計劃，以促成土地和房屋登記的統(tǒng)一?！ ?。農(nóng)村土地承包權(quán)和城市土地使用權(quán)的登記目前分別由兩個不同的部門執(zhí)行：農(nóng)業(yè)部和國土資源部。從功能上講，要有效地執(zhí)行這些職責(zé)，他們所要執(zhí)行的活動是一樣的。這是一個可以看到良好前景的可協(xié)調(diào)的、并最終達成統(tǒng)一的活動領(lǐng)域?！ ×?、強化總體法律框架和法治 有必要對法律改革予以關(guān)注，明確審視它與上面提及的一系列行動之間的內(nèi)在聯(lián)系，同時也要關(guān)注它與其它大多數(shù)行動之間的內(nèi)在聯(lián)系。很顯然的一點是，需要重新評估各種土地相關(guān)法律所表述的權(quán)利與責(zé)任的實質(zhì)性內(nèi)容，以確保它們能有效地支持政府所制定的政策目標。因而，需要對現(xiàn)行法律或法規(guī)加以補充修正或替代，使之與關(guān)注于以下目標的行動相聯(lián)系，這些目標包括：增進和強化土地權(quán)利、改善土地登記、設(shè)定適當?shù)恼鞯匮a償標準、促進土地利用規(guī)劃更為整合、引入新稅制等等?！ 〉牵灿斜匾话愕乜吹椒煽蚣艿牟罹?、重迭和不一致性，它們可能會妨礙政策目標的達成，也有可能會阻礙不同當事人去追逐那些有所圖的活動。需要超越目前的視角對法律進行整體回顧，要更多關(guān)注與具體政策改革有關(guān)的法律工作?！ ≈С珠L期目標6的中短期潛在行動包括： 。應(yīng)當對上面所列示的各類問題進行一次綜合的、系統(tǒng)的審視。這一工作應(yīng)當由一個代表不同領(lǐng)域的法律專家來承擔。在做這項工作時，必須向?qū)嶋H負責(zé)各類法律執(zhí)行的人員進行密切咨商，換言之，這類會診與回顧不能只限于法律文本分析，必須要擴展到法律行動?！ ?。正如前面已提到的，《物權(quán)法》草案將整體代表了土地法律框架的顯著加強，當然其前提是現(xiàn)在公布于眾的草案中的大量不足要得以解決。不過，作為一個框架性的法律，它還沒有涉及大量需要繼續(xù)予以迫切關(guān)注的法律問題。盡管不可能給出這些問題的全部清單，基于本文的分析，還是可以列示出以下一些需要迫切關(guān)注的方面：(1)盡快制定一個規(guī)制土地儲備的框架；(2)制定規(guī)制土地收益權(quán)質(zhì)押貸款的政策和法律；(3)對土地征用做法作出必要的改進，特別是對“公共利益”作出明確的法律界定；(4)對《農(nóng)村土地承包法》中過于寬泛的表述作出修改，以及完善實施條例；(5)將抵押權(quán)引入農(nóng)村承包地；(6)制定規(guī)制集體建設(shè)用地的法律框架。 。由于所采取的行動與各種目標相關(guān)，及時關(guān)注其法律含義將是非常重要的。這意味著，法律專家從一開始就應(yīng)當與政策制定者攜手工作，首先要確保對現(xiàn)存法律框架所提供的機會和所造成的制約有清楚的理解，然后識別進行必要變革的適當切入點?！ ＾r(nóng)民對他們在相關(guān)法律下的土地權(quán)利的知識水平極其有限，加上他們處于整體弱勢，這種認知就更弱。這些預(yù)期的受益人不能理解也不能得以實施的權(quán)利最終將是無效的權(quán)利，而且法律的目標也會受挫。因此，對于政府來講，為了維護國家的最大利益，就應(yīng)當積極推動一場教育運動，以使農(nóng)民意識到他們的權(quán)利；在農(nóng)村地區(qū)提供法律援助，以使農(nóng)民得到支付得起的專業(yè)建議和法律幫助；通過建立諸如土地法庭這類機構(gòu)，以檢驗解決土地相關(guān)糾紛的新的、更為有效的方式，以及確保有申訴和獲取賠償?shù)挠行緩??！ ∑?、土地管理的能力建設(shè) 中國正經(jīng)歷著從集中于國家對土地的管理到更多集中于土地的管制與利用土地市場的體制轉(zhuǎn)型。這兩種類型所需要的技能和能力是極為不同的。要確認那些支持這一長期目標取得成功的行動也是十分復(fù)雜的，因為每個這些長期目標的成功實現(xiàn)都需要進行與之相應(yīng)的能力建設(shè)。在這一階段要詳盡準確地說明需要什幺以及何時需要都是不適當?shù)模彩遣豢赡艿?。不過，指明需要形成的技能和知識的廣闊領(lǐng)域，這些方面應(yīng)該達到什幺程度，以及如何以最合適、最經(jīng)濟的方式確保這一能力建設(shè)得到制度化，還是可能的?！ ≈С珠L期目標7的中短期潛在行動包括： ，使土地管理者掌握在市場經(jīng)濟取向下如何進行土地管理的重要技能和相關(guān)知識。這些技能應(yīng)該與法律、規(guī)劃和評估活動有關(guān)?！ ４_定有哪些技能目前已經(jīng)存在，哪些需要補充，以及在哪種程度上需要評估(確認已有的相關(guān)能力，確認已有的條件和需要的條件)，以及滿足需要所要采取的策略和如何實施這一策略。12 / 12
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