【正文】 一規(guī)定成為保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的有力工具之前，十分重要的一點(diǎn)是，要提升這一規(guī)定的潛在使用者對(duì)它的認(rèn)知。直到這種做法被明令禁止，集體都可以找到希望它能持續(xù)下去的很好的理由。　　同樣，法律制定的標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)被用于農(nóng)村集體本身將農(nóng)地變成集體建設(shè)用地的情形，在這種情形下農(nóng)民現(xiàn)在通常只是得到比征為城市用地更低的補(bǔ)償。在目前情況下，集體建設(shè)用地通過(guò)市場(chǎng)來(lái)實(shí)現(xiàn)其價(jià)值，看來(lái)可以使農(nóng)村地區(qū)的土地實(shí)現(xiàn)其最大的使用潛力。對(duì)于土地所有者來(lái)講，同樣一幅土地因?yàn)槲磥?lái)用途的不同棗用于基礎(chǔ)設(shè)施沒(méi)有回報(bào)，或通過(guò)拍賣出讓獲得巨額利潤(rùn)，而得到區(qū)別性對(duì)待，這是不公平的。從長(zhǎng)期來(lái)看，在中國(guó)，一個(gè)更為發(fā)達(dá)的土地市場(chǎng)的形成，將為計(jì)算公平的補(bǔ)償水平提供更多所需要的信息。由于征地價(jià)格與農(nóng)地轉(zhuǎn)用所實(shí)現(xiàn)的轉(zhuǎn)讓價(jià)格差異極大，由此又加劇了農(nóng)民的不公平性感覺(jué)，至少在土地以拍賣出售時(shí)會(huì)如此。然而，從中短期來(lái)看，可以采取的具體步驟包括增進(jìn)補(bǔ)償?shù)墓叫砸约案纳普鞯氐某绦颉Ｏ蛩谐擎?zhèn)不動(dòng)產(chǎn)擁有者賦予城鎮(zhèn)土地使用權(quán)，將允許土地?fù)碛姓吣苤苯訌氖袌?chǎng)上獲得土地，這將激勵(lì)城鎮(zhèn)土地集約利用，從而減低城鎮(zhèn)外延擴(kuò)張和農(nóng)地被不斷拿走的壓力。在建立這套體系時(shí)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)也非常重要，然而從這些經(jīng)驗(yàn)中得出的一個(gè)最重要的教訓(xùn)是，應(yīng)該建立一套與該國(guó)獨(dú)特情形相適應(yīng)的可行的、有用的登記體系。對(duì)于這類土地，登記體系的實(shí)施(按照《農(nóng)村土地承包法》和在這一法律下所形成的規(guī)定)，將是不斷增強(qiáng)這些權(quán)利朝向更加明晰、更有保障和更大自由、而不受侵犯的重要一步，也是增進(jìn)集體以上各級(jí)組織在作出土地相關(guān)決策時(shí)的責(zé)任與透明度的重要一步?！　?、準(zhǔn)確、可行的針對(duì)所有土地權(quán)利(包括農(nóng)民土地權(quán)利)的登記體系?！　?。　　，以更好地保護(hù)農(nóng)村土地承包者，使其免受集體管理者的不公平或不恰當(dāng)行為的侵害。對(duì)這一方法進(jìn)行的試驗(yàn)，從本質(zhì)上要求在法律上對(duì)公共利益與非公共利益之間的行動(dòng)作出區(qū)分——這一區(qū)分在現(xiàn)行的中國(guó)法律中沒(méi)有清楚說(shuō)明，這點(diǎn)已有提及。在世界范圍內(nèi)有許多關(guān)于政府為了征地如何在公共利用和私人利用或公共利益和私人利益之間劃線的做法。在更寬、更系統(tǒng)的基礎(chǔ)上發(fā)掘這類改革的潛在收益之前，需要解決法律框架的不適宜性。這里需要注意的一個(gè)方面是，正如它更一般地在政府土地征用的補(bǔ)償領(lǐng)域所表現(xiàn)的，要界定和保護(hù)單個(gè)農(nóng)民而不是集體的利益和權(quán)利穩(wěn)定性。應(yīng)當(dāng)注意到，雖然下面采取的大多數(shù)步驟是具體針對(duì)某類土地權(quán)利的，但即便是在采取這些最初的有目標(biāo)的步驟時(shí)，上面提及的整體方法的重要性仍應(yīng)牢記于心。為了確保城市居民有統(tǒng)一的土地使用權(quán)，就需要對(duì)居民的這一巨額資產(chǎn)進(jìn)行補(bǔ)償。但他們的權(quán)利也在一些場(chǎng)合易受傷害，這一問(wèn)題在那些正在經(jīng)歷快速變革的地區(qū)的農(nóng)民身上表現(xiàn)得尤為尖銳。盡管《農(nóng)村土地承包法》旨在向農(nóng)民提供更有保障的土地權(quán)利，但這一點(diǎn)顯然只涉及土地的農(nóng)業(yè)用途方面。最后一點(diǎn)值得強(qiáng)調(diào)，因?yàn)樗俣韧伙@了整體方法的重要性。在整個(gè)改革進(jìn)程中，對(duì)這一目標(biāo)的持續(xù)、恰當(dāng)關(guān)注將主要集中于以下三方面：減低刺激城市和農(nóng)村地區(qū)土地?zé)o效利用的激勵(lì)和市場(chǎng)扭曲，包括與國(guó)家壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)有關(guān)的刺激因素。　　下面提出了用于調(diào)整中國(guó)土地政策的七個(gè)長(zhǎng)期目標(biāo)?！　⊥恋卣邞?yīng)該旨在：(1)支持農(nóng)業(yè)部門(mén)的發(fā)展，包括對(duì)農(nóng)田進(jìn)行保護(hù)，通過(guò)土地的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高，以及通過(guò)建立農(nóng)民的社會(huì)保障體系等來(lái)支持人口從農(nóng)村向城市的流動(dòng)；(2)促進(jìn)制造業(yè)、服務(wù)業(yè)和住宅部門(mén)的發(fā)展，其措施是，在一個(gè)綜合考慮經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的規(guī)劃框架下，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制為城市的擴(kuò)張?zhí)峁┩恋兀?3)為政府尤其是各級(jí)地方政府提供財(cái)政收入，其措施是，以土地資產(chǎn)作為可持續(xù)的公共收入的基礎(chǔ)，為公共服務(wù)和投資提供資金；(4)促進(jìn)利用土地作為抵押來(lái)獲得資本，以增加金融體系成長(zhǎng)中的備用資產(chǎn)蓄水池；(5)支持土地利用規(guī)劃決策，使之既與市場(chǎng)導(dǎo)向背景下的快速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相一致，也要適當(dāng)關(guān)注和保護(hù)環(huán)境；(6)增強(qiáng)土地權(quán)利和土地管理的一致性和整體性，以使土地?fù)碛姓叩臋?quán)利越來(lái)越有保障。因此，要在這一階段提出一套綜合的改革議程可能為時(shí)尚早。　　為了有效應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)，解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展中土地的規(guī)制和管理問(wèn)題，這勢(shì)必牽涉到諸多機(jī)構(gòu)和各個(gè)層次的政府，因而需要采取協(xié)調(diào)行動(dòng)。中國(guó)土地政策改革：一個(gè)整體性行動(dòng)框架中國(guó)土地政策改革需要采取整合性方法，應(yīng)該在統(tǒng)一與平等對(duì)待城市和農(nóng)村土地這一總體目標(biāo)的指導(dǎo)下，采取穩(wěn)健的步驟來(lái)整合城市和農(nóng)村的土地市場(chǎng)、土地權(quán)利及城鄉(xiāng)規(guī)劃與管理，減少政府對(duì)城市土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷　　國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心“中國(guó)土地政策改革”課題組與此同時(shí)，在土地政策和制度層面還存在一些關(guān)鍵挑戰(zhàn)。這本身就是一場(chǎng)重大的制度實(shí)驗(yàn)，需要進(jìn)行大量的方案檢驗(yàn)、研究和建立廣泛的共識(shí)?；谇懊娴姆治龊脱芯靠偨Y(jié)，我們提出了下面的長(zhǎng)期愿景，以作為討論的起點(diǎn)。應(yīng)該采取穩(wěn)健的步驟來(lái)整合城市和農(nóng)村的土地市場(chǎng)、土地權(quán)利及城鄉(xiāng)規(guī)劃與管理，其中包括減少政府對(duì)城市土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷。　　一、界定、確保、擴(kuò)大土地?fù)碛姓叩臋?quán)利，確保農(nóng)村和城市土地?fù)碛姓叩臋?quán)利一致　　第一個(gè)長(zhǎng)期目標(biāo)是所要解決的所有問(wèn)題的核心，它對(duì)于城市和農(nóng)村地區(qū)的法律和行政管理框架的改革意義重大?！　∫獙?shí)現(xiàn)第一個(gè)目標(biāo)，需要對(duì)土地權(quán)利的不同類型予以關(guān)注——包括由集體、農(nóng)民和城市使用者所持有的土地、以及國(guó)家所保有的土地利益——以及這些不同類權(quán)利擁有者之間的相互作用。這些權(quán)利不包括任何可能影響土地價(jià)值的開(kāi)發(fā)權(quán)，即他們不能將土地挪作他用，也不能以土地作為抵押到銀行貸款，除了集體建設(shè)用地外?！　∞r(nóng)民對(duì)他們各自擁有的土地的法律地位在這些年已得到逐步提高，它直接體現(xiàn)于新近通過(guò)的《農(nóng)村土地承包法》中?！　≈劣诔鞘型恋?，盡管按照《土地管理法》，有些土地?fù)碛姓咭揽科涑钟械耐恋厥褂脵?quán)而處于優(yōu)先地位，但是，還有一點(diǎn)要理解的是，大部分城市居民目前并沒(méi)有享有任何受法律保障的土地使用權(quán)(尤其是在20世紀(jì)80年代末以前，當(dāng)法律賦予建筑物及其占有物40～70年的使用權(quán)時(shí))，這就再度引入了一種不顧及土地價(jià)值的激勵(lì)結(jié)構(gòu)，它對(duì)于城市的再開(kāi)發(fā)具有明顯的意義。然而，我們也可以采取一些過(guò)渡性的步驟來(lái)幫助改革向前推進(jìn)，以及對(duì)各種選擇進(jìn)行檢驗(yàn)，以取得