【正文】 任何實(shí)質(zhì)性限制的做法是極其異常的。應(yīng)當(dāng)嘗試對(duì)公共利益和私人利益的邊界進(jìn)行界定，以使其更符合現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要。此外，要再度強(qiáng)調(diào)的是，如果按目標(biāo)1所提議的有關(guān)這類(lèi)土地的法律不明確問(wèn)題首先得到解決，才可能派生出一個(gè)適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。只要促使土地轉(zhuǎn)化的經(jīng)濟(jì)和行政激勵(lì)仍然很強(qiáng)，對(duì)地方政府行為的約束，如28號(hào)文件所施加的，就不太可能在地方層面得到有效的實(shí)行。目標(biāo)1所建議采取的行動(dòng)為增進(jìn)城鄉(xiāng)地區(qū)的土地利用效率提供了基礎(chǔ)，因?yàn)樗鼈儠?huì)引致激勵(lì)結(jié)構(gòu)的實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變。盡管這種補(bǔ)貼做法是許多國(guó)家吸引工業(yè)企業(yè)投資與發(fā)展的共同特征，而在中國(guó)，這種做法已成為一種廣為使用的工具，以至于通過(guò)市場(chǎng)交易獲得工業(yè)用地的做法倒成了一種例外。了解作為一種跨越農(nóng)村／城市邊界的規(guī)劃的功能是必要的且十分重要的，這就需要更密切地整合農(nóng)村地區(qū)和城市地區(qū)的規(guī)劃活動(dòng)，以及對(duì)與之相應(yīng)的機(jī)構(gòu)予以整合。隨著土地出讓收入的減少，這種財(cái)產(chǎn)稅將替代目前的做法成為地方財(cái)政長(zhǎng)期的、可持續(xù)的收入來(lái)源。財(cái)產(chǎn)稅的有效實(shí)施是一項(xiàng)復(fù)雜的任務(wù)，甚至在已建立非常完備的財(cái)產(chǎn)稅制下也是如此，這一稅制的實(shí)施通常要求進(jìn)行重大改革。　　。這一制度的成功實(shí)施需要有明確界定的目的和目標(biāo)，并保持一定的靈活性以應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)的變化。有許多關(guān)于土地儲(chǔ)備取得成功的故事，也有大量產(chǎn)生嚴(yán)重問(wèn)題的例子?，F(xiàn)在迫切需要制定一部有關(guān)土地儲(chǔ)備的全國(guó)性法律。隨著中國(guó)財(cái)產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)育成熟，簡(jiǎn)化交易的需要變得顯而易見(jiàn)。盡管不必要在一個(gè)可以預(yù)見(jiàn)的未來(lái)將這兩個(gè)規(guī)劃職能合并為一個(gè)機(jī)構(gòu)，而且這樣做也不一定有效，但其它職能如果能在開(kāi)始時(shí)就從這一愿景來(lái)考慮將肯定能受益?！　≈С珠L(zhǎng)期目標(biāo)5的短中期潛在行動(dòng)包括：　　。在農(nóng)村地區(qū)，房屋的權(quán)利也是分開(kāi)登記的。農(nóng)村土地承包權(quán)和城市土地使用權(quán)的登記目前分別由兩個(gè)不同的部門(mén)執(zhí)行：農(nóng)業(yè)部和國(guó)土資源部。很顯然的一點(diǎn)是，需要重新評(píng)估各種土地相關(guān)法律所表述的權(quán)利與責(zé)任的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，以確保它們能有效地支持政府所制定的政策目標(biāo)?！　≈С珠L(zhǎng)期目標(biāo)6的中短期潛在行動(dòng)包括：　　?！　??！　?。農(nóng)民對(duì)他們?cè)谙嚓P(guān)法律下的土地權(quán)利的知識(shí)水平極其有限，加上他們處于整體弱勢(shì)，這種認(rèn)知就更弱。這兩種類(lèi)型所需要的技能和能力是極為不同的?！　≈С珠L(zhǎng)期目標(biāo)7的中短期潛在行動(dòng)包括：　　，使土地管理者掌握在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)取向下如何進(jìn)行土地管理的重要技能和相關(guān)知識(shí)。12 / 12?！　　Ｔ谶@一階段要詳盡準(zhǔn)確地說(shuō)明需要什幺以及何時(shí)需要都是不適當(dāng)?shù)?，也是不可能的。因此，?duì)于政府來(lái)講，為了維護(hù)國(guó)家的最大利益，就應(yīng)當(dāng)積極推動(dòng)一場(chǎng)教育運(yùn)動(dòng)，以使農(nóng)民意識(shí)到他們的權(quán)利；在農(nóng)村地區(qū)提供法律援助，以使農(nóng)民得到支付得起的專業(yè)建議和法律幫助；通過(guò)建立諸如土地法庭這類(lèi)機(jī)構(gòu)，以檢驗(yàn)解決土地相關(guān)糾紛的新的、更為有效的方式，以及確保有申訴和獲取賠償?shù)挠行緩?。這意味著，法律專家從一開(kāi)始就應(yīng)當(dāng)與政策制定者攜手工作，首先要確保對(duì)現(xiàn)存法律框架所提供的機(jī)會(huì)和所造成的制約有清楚的理解，然后識(shí)別進(jìn)行必要變革的適當(dāng)切入點(diǎn)。不過(guò)，作為一個(gè)框架性的法律，它還沒(méi)有涉及大量需要繼續(xù)予以迫切關(guān)注的法律問(wèn)題。這一工作應(yīng)當(dāng)由一個(gè)代表不同領(lǐng)域的法律專家來(lái)承擔(dān)?！　〉牵灿斜匾话愕乜吹椒煽蚣艿牟罹?、重迭和不一致性，它們可能會(huì)妨礙政策目標(biāo)的達(dá)成，也有可能會(huì)阻礙不同當(dāng)事人去追逐那些有所圖的活動(dòng)。這是一個(gè)可以看到良好前景的可協(xié)調(diào)的、并最終達(dá)成統(tǒng)一的活動(dòng)領(lǐng)域。因此，首先應(yīng)當(dāng)審視目前的狀況，確定如何將其一致起來(lái)的計(jì)劃，以促成土地和房屋登記的統(tǒng)一。在城市地區(qū)，通過(guò)劃撥和分配得來(lái)的土地使用權(quán)常常比房屋由更多不同的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。　　從國(guó)際比較與國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，有許多涵蓋以上觀點(diǎn)的有用例子，它們有來(lái)自東亞地區(qū)的，東歐和前蘇聯(lián)轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)的，也有來(lái)自發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的?！　∥?、土地管理機(jī)構(gòu)框架的合理化　　已經(jīng)明確的一點(diǎn)是，需要減低農(nóng)村和城市土地之間的人為分割與分界?！　。栽u(píng)定它們的持續(xù)相關(guān)性及使用是否合理。近年來(lái)，中國(guó)地方行政管理部門(mén)設(shè)立機(jī)構(gòu)進(jìn)行土地儲(chǔ)備的做法已成為一種現(xiàn)象，且成為一道無(wú)所不在的獨(dú)特景致。一旦政府成為主要的土地所有者，它就會(huì)危及它本身的目標(biāo)成果。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)證實(shí)，在這方面取得成功沒(méi)有固定的處方；要實(shí)現(xiàn)所確定的目標(biāo)，需要設(shè)計(jì)合適的機(jī)制，同時(shí)結(jié)合保證實(shí)現(xiàn)目標(biāo)所需要的技能。還需要有適當(dāng)?shù)耐恋赜涗浐托姓芾硪宰鳛樨?cái)產(chǎn)列示的基礎(chǔ)，其最為關(guān)鍵的前提條件是要有政治的理解力和明確的政治意愿?！　≈С珠L(zhǎng)期目標(biāo)4的中短期潛在行動(dòng)包括：　　，以檢驗(yàn)引入財(cái)產(chǎn)稅的可行性。　　四、創(chuàng)立使土地作為地方政府可持續(xù)性稅收來(lái)源的制度安排　　地方財(cái)政對(duì)土地交易收入的普遍依賴，且主要通過(guò)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)，是不可持續(xù)的，這種做法還形成了一種不良機(jī)制，導(dǎo)致土地使用的粗放和無(wú)效。因而，這一方法的影響應(yīng)當(dāng)根據(jù)可能的選擇性方案加以審視和考慮?！　≈С珠L(zhǎng)期目標(biāo)3的中短期潛在行動(dòng)包括：　　、通過(guò)財(cái)政對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)貼的影響。這些辦法包括：(1)平穩(wěn)、慎重地減少現(xiàn)存的導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)激勵(lì)扭曲的因素；同時(shí)(2)發(fā)展一套規(guī)劃?rùn)C(jī)制，來(lái)解決農(nóng)村和城市社區(qū)尋求自身優(yōu)先發(fā)展的動(dòng)機(jī)；以及(3)創(chuàng)立一些保證和促進(jìn)城市和農(nóng)村地區(qū)更有效利用土地的政策和做法。由于城市擴(kuò)張的巨大壓力以及各相關(guān)參與者有推動(dòng)征用農(nóng)村土地的激勵(lì)，這些措施的結(jié)果則是復(fù)合的。第一，在《土地管理法》下，對(duì)于土地的使用權(quán)，其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)只是簡(jiǎn)單表述為，土地使用者必須得到“適當(dāng)補(bǔ)償棗這一標(biāo)準(zhǔn)需要澄清，并在城鎮(zhèn)范圍內(nèi)(相對(duì)于農(nóng)村土地)，現(xiàn)存的土地使用權(quán)市場(chǎng)至少要為這一標(biāo)準(zhǔn)的建立提供一個(gè)起始點(diǎn)。大量國(guó)家的法律非常詳細(xì)地列出了被視為“公共利益”的用地目的；還有些國(guó)家則只是確立了一個(gè)寬泛的原則，為官員的自行決定留下了很大余地。發(fā)展確保失地農(nóng)民自動(dòng)參與到這類(lèi)方案中的保障措施是值得關(guān)注的，這類(lèi)方案應(yīng)基于失地農(nóng)民的同意，還要有相應(yīng)的補(bǔ)救措施，以免一旦有管理失當(dāng)及農(nóng)民的權(quán)益受損還有替代性方案?！　　　∑渌恍┨娲F(xiàn)金補(bǔ)償?shù)姆绞揭言谝恍┑貐^(qū)得到成功運(yùn)用，應(yīng)當(dāng)對(duì)這些措施予以評(píng)估，以識(shí)別哪種措施在哪種情形下是最為合適的。在期待使這