【正文】 國(guó)應(yīng)當(dāng)對(duì)強(qiáng)制征地權(quán)獲得的土地用途進(jìn)行限定?！　≡鲞M(jìn)城市地區(qū)的土地利用效率可以減低農(nóng)田保護(hù)的壓力；與此同時(shí)，農(nóng)村地區(qū)土地的更有效利用也可以為城市化釋放更多土地，這樣也不會(huì)危及國(guó)家糧食安全。試點(diǎn)的設(shè)計(jì)與實(shí)施應(yīng)當(dāng)考慮選擇與檢驗(yàn)以市場(chǎng)價(jià)值為基礎(chǔ)的財(cái)產(chǎn)稅方案，以此為地方政府收入創(chuàng)造一個(gè)公平的、穩(wěn)定的和可持續(xù)的基礎(chǔ)。這是一個(gè)迫切需要更有效管理的領(lǐng)域，因?yàn)榈胤竭M(jìn)行土地儲(chǔ)備的做法可能會(huì)遍及全國(guó)而使土地儲(chǔ)備達(dá)到極大的規(guī)模，這將對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)，尤其是銀行和財(cái)政部門(mén)產(chǎn)生嚴(yán)重后果。在農(nóng)村地區(qū)，《農(nóng)村土地承包法》下的農(nóng)民土地權(quán)利由農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)，而與農(nóng)村土地相關(guān)的農(nóng)村集體的權(quán)利則由國(guó)土資源部負(fù)責(zé)。在做這項(xiàng)工作時(shí)，必須向?qū)嶋H負(fù)責(zé)各類(lèi)法律執(zhí)行的人員進(jìn)行密切咨商，換言之，這類(lèi)會(huì)診與回顧不能只限于法律文本分析，必須要擴(kuò)展到法律行動(dòng)。不過(guò)，指明需要形成的技能和知識(shí)的廣闊領(lǐng)域，這些方面應(yīng)該達(dá)到什幺程度，以及如何以最合適、最經(jīng)濟(jì)的方式確保這一能力建設(shè)得到制度化，還是可能的?！　∑?、土地管理的能力建設(shè)　　中國(guó)正經(jīng)歷著從集中于國(guó)家對(duì)土地的管理到更多集中于土地的管制與利用土地市場(chǎng)的體制轉(zhuǎn)型。需要超越目前的視角對(duì)法律進(jìn)行整體回顧，要更多關(guān)注與具體政策改革有關(guān)的法律工作。前兩個(gè)地區(qū)所提供的例子可能會(huì)最恰當(dāng)?shù)卣故具@一整合體制的不同發(fā)展階段以及它們的轉(zhuǎn)型過(guò)程。其政策可能會(huì)是不可持續(xù)的，并會(huì)導(dǎo)致不可預(yù)期的、意外的結(jié)果。探索征收以市場(chǎng)價(jià)值為基礎(chǔ)的財(cái)產(chǎn)稅作為地方政府財(cái)政的一個(gè)可選來(lái)源已成當(dāng)務(wù)之急。在此方面，這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)又再度與許多其它因素相關(guān)聯(lián)，尤其是與合理改變地方政府對(duì)土地轉(zhuǎn)讓收入的過(guò)度依賴(lài)及正確發(fā)揮土地稅收在地方政府財(cái)政中的作用相關(guān)。但是，在沒(méi)有確定無(wú)疑地把握這些選項(xiàng)之前，提出一些告誡也是必需的。　　在法律上作出任何更接近當(dāng)前認(rèn)知與現(xiàn)實(shí)的規(guī)定都是十分重要的，而不是制定一些作為《土地管理法》所提出的標(biāo)準(zhǔn)的可選擇的例外規(guī)定，在后一種做法下，地方政府可以任意選擇采用還是不采用。　　支持長(zhǎng)期目標(biāo)2的中短期潛在行動(dòng)包括：　　，以使其成為更加公平、更具有預(yù)見(jiàn)性、更能為社會(huì)所接受的標(biāo)準(zhǔn)。中國(guó)可以從一個(gè)更協(xié)調(diào)的、統(tǒng)一的、現(xiàn)代的和有效率的土地權(quán)利登記辦法中大為受益。不過(guò)，當(dāng)一種以公共目的拿來(lái)的土地最終實(shí)際為“私人”使用時(shí)，我們就很難識(shí)別它就是所特定的那種“公共”利益，也難以將政府動(dòng)機(jī)與私人企業(yè)家的動(dòng)機(jī)區(qū)分開(kāi)來(lái)。這些人在政府將他們的土地收回用于再開(kāi)發(fā)時(shí)也處于明顯不利的地位，他們的土地權(quán)利可以被理解為是這一改造的折舊重置成本。減少對(duì)不同體系下的土地權(quán)利的不公平對(duì)待，減少那些制約城鄉(xiāng)地區(qū)的土地使用者因權(quán)利不明晰和弱化而影響其分享經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)機(jī)會(huì)的因素。同時(shí)由于所涉及的問(wèn)題存在各自復(fù)雜的原因、面對(duì)不同的情形、也有相應(yīng)的潛在解決辦法，因而需要采取整合性方法，僅僅針對(duì)單個(gè)問(wèn)題采取辦法無(wú)助于問(wèn)題的有效解決?！　榱藦恼w上推進(jìn)中國(guó)土地政策的改革，需要達(dá)成一個(gè)與中國(guó)當(dāng)代發(fā)展框架相適應(yīng)的土地政策的長(zhǎng)期目標(biāo)愿景。　　這個(gè)目標(biāo)也要求按下面的準(zhǔn)則來(lái)對(duì)每類(lèi)權(quán)利進(jìn)行評(píng)估：　　明晰：權(quán)利和相關(guān)責(zé)任是否在法律法規(guī)中給予了明確的說(shuō)明?在權(quán)利擁有者對(duì)他們的土地什幺能做、什幺不能做的問(wèn)題上，是否產(chǎn)生了混合的信號(hào)而導(dǎo)致他們?cè)跈?quán)利上的差距和不確定性?是否有因權(quán)利的濫用導(dǎo)致行政管理上的武斷和腐敗的行為?　　保障：權(quán)利是否得到法律的適當(dāng)保護(hù)?法律和行政機(jī)構(gòu)的運(yùn)行是否對(duì)權(quán)利的保護(hù)造成影響?這些權(quán)利是否會(huì)被過(guò)于輕易撤回、終止或變更?　　范圍：賦予某一特定土地類(lèi)型的權(quán)利是否足以寬泛到，使權(quán)利擁有人在土地使用的選擇和進(jìn)行土地交易方面有適當(dāng)?shù)撵`活性?這類(lèi)選擇在哪些方面會(huì)受到法律的限制?以及這類(lèi)限制是否與一個(gè)明確的、合理的、重要的政策目標(biāo)直接相關(guān)?　　在當(dāng)今的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民集體很顯然已經(jīng)擁有了依法使用土地的權(quán)利，并允許在農(nóng)業(yè)用途范圍內(nèi)從事土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。正如政府在幾個(gè)省進(jìn)行的改革試點(diǎn)和廣泛的操前實(shí)踐所表明的，通過(guò)允許集體建設(shè)用地在一定程度上進(jìn)入市場(chǎng)以作為替代政府征地的一種選擇，具有明顯的潛在收益。有必要讓那些受影響的農(nóng)民直接介入決策過(guò)程和參與利益的分享——換言之，對(duì)于最終作為私人使用的土地，不應(yīng)該簡(jiǎn)單地將強(qiáng)制征地的權(quán)力機(jī)制從政府轉(zhuǎn)移到集體領(lǐng)導(dǎo)人手中?！段餀?quán)法》草案明確了建立一個(gè)統(tǒng)一的、一元化的產(chǎn)權(quán)登記體系的原則，草案中某些不明確的地方也需要予以關(guān)注。　　公正補(bǔ)償?shù)母灸繕?biāo)是讓被征地者的經(jīng)濟(jì)狀況與征地前相同?！掇r(nóng)村土地承包法》中允許在“特殊情形”下重新調(diào)整土地的規(guī)定必須將其界定在很窄的范圍或?qū)⒅畯U除。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家中，中國(guó)這種對(duì)征地用途沒(méi)有施加任何實(shí)質(zhì)性限制的做法是極其異常的。目標(biāo)1所建議采取的行動(dòng)為增進(jìn)城鄉(xiāng)地區(qū)的土地利用效率提供了基礎(chǔ)，因?yàn)樗鼈儠?huì)引致激勵(lì)結(jié)構(gòu)的實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變。財(cái)產(chǎn)稅的有效實(shí)施是一項(xiàng)復(fù)雜的任務(wù)，甚至在已建立非常完備的財(cái)產(chǎn)稅制下也是如此，這一稅制的實(shí)施通常要求進(jìn)行重大改革?，F(xiàn)在迫切需要制定一部有關(guān)土地儲(chǔ)備的全國(guó)性法律。在農(nóng)村地區(qū)，房屋的權(quán)利也是分開(kāi)登記的?！　?。　　支持長(zhǎng)期目標(biāo)7的中短期潛在行動(dòng)包括：　　，使土地管理者掌握在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)取向下如何進(jìn)行土地管理的重要技能和相關(guān)知識(shí)。因此，對(duì)于政府來(lái)講，為了維護(hù)國(guó)家的最大利益，就應(yīng)當(dāng)積極推動(dòng)一場(chǎng)教育運(yùn)動(dòng)，以使農(nóng)民意識(shí)到他們的權(quán)利；在農(nóng)村地區(qū)提供法律援助，以使農(nóng)民得到支付得起的專(zhuān)業(yè)建議和法律幫助；通過(guò)建立諸如土地法庭這類(lèi)機(jī)構(gòu)，以檢驗(yàn)解決土地相關(guān)糾紛的新的、更為有效的方式，以及確保有申訴和獲取賠償?shù)挠行緩??！　〉?，也有必要更一般地看到法律框架的差距、重迭和不一致性，它們可能?huì)妨礙政策目標(biāo)的達(dá)成，也有可能會(huì)阻礙不同當(dāng)事人去追逐那些有所圖的活動(dòng)。　　從國(guó)際比較與國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，有許多涵蓋以上觀點(diǎn)的有用例子，它們有來(lái)自東亞地區(qū)的，東歐和前蘇聯(lián)轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)的，也有來(lái)自發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的。一旦政府成為主要的土地所有者，它就會(huì)危及它本身的目標(biāo)成果?！　∷?、創(chuàng)立使土地作為地方政府可持續(xù)性稅收來(lái)源的制度安排　　地方財(cái)政對(duì)土地交易收入的普遍依賴(lài)，且主要通過(guò)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)，是不可持續(xù)的，這