中國土地政策改革：一個整體性行動框架(編輯修改稿)
2025-05-04 22:46 本頁面
【文章內容簡介】 則，草案中某些不明確的地方也需要予以關注。應著手進行試點，以發(fā)展一套對農村土地進行登記的恰當方法，包括承包給農民耕作的土地。在建立這套體系時國際經驗也非常重要，然而從這些經驗中得出的一個最重要的教訓是，應該建立一套與該國獨特情形相適應的可行的、有用的登記體系。需要謹慎地檢驗土地擁有者和國家在創(chuàng)立、維護這套體系及設計與之相一致的決定時所要支付的成本和收益。 、市場化的城市土地使用權的可行性。應當使土地以其實際稀缺性價值向市場供應成為可能。向所有城鎮(zhèn)不動產擁有者賦予城鎮(zhèn)土地使用權，將允許土地擁有者能直接從市場上獲得土地，這將激勵城鎮(zhèn)土地集約利用，從而減低城鎮(zhèn)外延擴張和農地被不斷拿走的壓力。 二、強制性征地的規(guī)則和辦法需要予以重新檢定和修改，以確保補償充分，過程公平、公開 正如中國政府已認識到的，土地征用法規(guī)需要從多方面進行重新檢驗?，F行的補償標準配合廣為施用的征地權力，已導致社會的不滿和政府對征地權的濫用。從長期來看，要確保公平對待失地農民，就應當運用能真實反映土地市場價值的補償標準，而這將取決于一個真實的城鄉(xiāng)土地市場的出現棗只要農村土地的市場交易能力受到限制，城鄉(xiāng)二元土地制度維持不變，城鎮(zhèn)土地使用權仍然如《土地管理法》規(guī)定的那樣只是限于某些城鎮(zhèn)財產擁有使用權，其它財產除外，這種局面就不會出現。然而，從中短期來看，可以采取的具體步驟包括增進補償的公平性以及改善征地的程序?！ ≈С珠L期目標2的中短期潛在行動包括： ，以使其成為更加公平、更具有預見性、更能為社會所接受的標準。 正如前面討論過的，許多人論及，《土地管理法》所制定的補償標準已經過時，它是按前三年平均農業(yè)產值的倍數來計算的。很明顯，征地過程和補償在農民普遍看來是不公平的，也是農民采取法律手段抵制地方政府的共同原因。由于征地價格與農地轉用所實現的轉讓價格差異極大，由此又加劇了農民的不公平性感覺，至少在土地以拍賣出售時會如此。盡管《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》(簡稱28號文件)允許地方政府在補償支付上有可以高于《土地管理法》的規(guī)定的靈活性，但它在操作上還帶有很大的隨意性，且在貫徹時也不會很一致?！ 」a償的根本目標是讓被征地者的經濟狀況與征地前相同。在決定補償時，其標準如何以具體的公式確定，各個國家之間有很大不同，甚至在土地市場完善的國家也如此。從長期來看，在中國，一個更為發(fā)達的土地市場的形成，將為計算公平的補償水平提供更多所需要的信息。在缺乏一種計算補償的可接受的、以市場為基礎的方法時，在短期內一個可選擇的方式是要處理好社會公正問題。要找到一種合適的方法，就需要進行詳細的研究與分析，但也需要提出一些一般性原則和建議。 為了確保公平，不將補償水平與所征土地的將來用途掛鉤是十分重要的。對于土地所有者來講，同樣一幅土地因為未來用途的不同棗用于基礎設施沒有回報，或通過拍賣出讓獲得巨額利潤，而得到區(qū)別性對待，這是不公平的。然而，如省級研究報告所示，在實際操作中這種區(qū)別對待的做法常有發(fā)生。 從中期來看，通過集體建設用地所形成的市場價格來作為基準，可能更為適當。這就是說，如果允許集體建設用地市場存在，就可以基于土地的價值取決于它是否已是集體建設用地的假設，來推導出農地的補償價值。在目前情況下，集體建設用地通過市場來實現其價值，看來可以使農村地區(qū)的土地實現其最大的使用潛力?！ ≡诜缮献鞒鋈魏胃咏斍罢J知與現實的規(guī)定都是十分重要的，而不是制定一些作為《土地管理法》所提出的標準的可選擇的例外規(guī)定，在后一種做法下，地方政府可以任意選擇采用還是不采用?！ ⊥ㄟ^立法，制定給予被征地農民的最低補償比例。目前，盡管28號文件要求關注失地農民的補償，但這不是直接通過法律來要求的，《農村土地承包法》賦予農民的承包權也不能作為他們合法申張補償權益來對待?！ ⊥瑯樱芍贫ǖ臉藴室矐挥糜谵r村集體本身將農地變成集體建設用地的情形，在這種情形下農民現在通常只是得到比征為城市用地更低的補償?！ ∮绕湟乖谕恋卣饔煤蛯⑥r地轉化為集體建設用地時進行土地的再調整?！掇r村土地承包法》中允許在“特殊情形”下重新調整土地的規(guī)定必須將其界定在很窄的范圍或將之廢除。集體已經明了可以利用征地的機會來截留補償款，并通過重新調整土地來將損失分攤給全體村民。直到這種做法被明令禁止，集體都可以找到希望它能持續(xù)下去的很好的理由?！ ∫贫ㄓ行У某绦虼_保征地訊息能充分、及時地下達到受影響的農民手中，使他們可以得到將有多少地被征走、將給予多少補償的完整信息，以及有機會在最終達成交易時參加聽證。關于土地資源聽證的現行規(guī)定是于2004年1月由國土資源部頒發(fā)的，它在這方面開了個好頭。然而，正如前面已提及的，這一規(guī)定似乎給予干部任意決定是否需要聽證還是在特定情形下才進行聽證的權力，它還要求在召集聽證會之前要提出具體的請求。在期待使這一規(guī)定成為保護農民權益的有力工具之前，十分重要的一點是，要提升這一規(guī)定的潛在使用者對它的認知?！ 〗⒁环N機制，使感到不平的農民在召開解決爭端會議之前有權提起申訴，以便迅速消除這些抱怨，以及采取必要的正確行動?！ 〔扇≈鲃哟胧└嬷獫撛谑苡绊懙霓r民有關他們在新建立的程序下的權利，并幫助他們利用這些程序。在這方面，通過法律援助方案將可以取得顯著的成效?！ ∑渌恍┨娲F金補償的方式已在一些地區(qū)得到成功運用，應當對這些措施予以評估，以識別哪種措施在哪種情形下是最為合適的。但是，在沒有確定無疑地把握這些選項之前，提出一些告誡也是必需的。例如，經常可看到的情形是，由于缺乏商業(yè)敏感性或當事人的腐敗，一些看似振奮人心的方案棗將補償款用于辦企業(yè)，卻沒有產生它所承諾的好處，如創(chuàng)造利潤或提供工作機會。由于集體層一般透明度不夠、責任不明和缺乏民主決策程序，這類做法的風險會進一步加劇。發(fā)展確保失地農民自動參與到這類方案中的保障措施是值得關注的，這類方案應基于失地農民的同意，還要有相應的補救措施，以免一旦有管理失當及農民的權益受損還有替代性方案。 在中期方
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