【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 段時(shí)間內(nèi)忽視或壓縮城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要原因。行政無(wú)償劃撥用地制度日漸明顯的負(fù)面作用，使得人們逐漸意識(shí)到土地制度改革的必要性。而改革的方向，自然是針對(duì)劃撥土地使用權(quán)的無(wú)償、無(wú)限期和無(wú)流動(dòng)的特點(diǎn)，向著有償、有限期、有流動(dòng)性的使用權(quán)改革方向進(jìn)行。最早的有償用地是隨著引進(jìn)外資而出現(xiàn)的。1979年，國(guó)務(wù)院頒布了《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》，其中規(guī)定：“中國(guó)合營(yíng)者的投資可包括為合營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)期間提供的場(chǎng)地使用權(quán)。如果場(chǎng)地使用權(quán)未作為中國(guó)合營(yíng)者投資的一部分，合營(yíng)企業(yè)應(yīng)向中國(guó)政府繳納使用費(fèi)?！?980年，國(guó)務(wù)院又頒布了《中外合營(yíng)企業(yè)建設(shè)用地暫行規(guī)定》，規(guī)定“中外合營(yíng)企業(yè)用地，不論新征用土地，還是利用原有企業(yè)的場(chǎng)地，應(yīng)計(jì)收?qǐng)龅厥褂觅M(fèi)?！眻?chǎng)地使用費(fèi)一般包括土地使用費(fèi)和場(chǎng)地開(kāi)發(fā)費(fèi)兩部分，前者一般按年計(jì)收，后者可一次性計(jì)收。盡管從場(chǎng)地使用費(fèi)的費(fèi)用水平來(lái)看，還不足以體現(xiàn)全部的所有權(quán)權(quán)益（兩項(xiàng)費(fèi)用之和遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于后來(lái)實(shí)行的土地出讓金水平。例如，當(dāng)時(shí)北京為1～150元/年平方米，～100元/年平方米，～70元/年平方米，～70元/年平方米），但是，它畢竟標(biāo)志著我國(guó)城市土地有償使用的開(kāi)始。此后，為了將這一做法推廣到其他類(lèi)型的建設(shè)用地，1983年，國(guó)家決定在撫順市首先進(jìn)行土地使用費(fèi)征收試點(diǎn)。隨后，深圳、大連、重慶、西安、柳州等十幾個(gè)城市都開(kāi)征了城市土地使用費(fèi)，并制定了具體的實(shí)施辦法，取得了很好的效果。有償出讓土地使用權(quán)形式的正式出現(xiàn)是在1987年下半年，當(dāng)時(shí)深圳市率先試行了這一辦法，使土地供應(yīng)改變了以往只能依靠行政劃撥的做法，引入市場(chǎng)機(jī)制，從而正式拉開(kāi)了城市國(guó)有土地使用制度改革的序幕。同年11月，國(guó)家又批準(zhǔn)了上海、天津、廣州和海南試行土地使用權(quán)的有償出讓和轉(zhuǎn)讓。不久，上海、深圳分別出臺(tái)了《上海市土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓辦法》、《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地管理?xiàng)l例》。這些地方法規(guī)的制定和實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)的土地使用制度改革在理論和實(shí)踐上都取得了重大的進(jìn)展，其影響意義是深遠(yuǎn)的。城市國(guó)有土地使用制度的改革得到了全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院的重視與支持。1988年4月，全國(guó)人大常委會(huì)修改了《憲法》的有關(guān)條款，規(guī)定土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。同年12月，《土地管理法》得到修改，明確規(guī)定國(guó)家將依法試行城市土地的有償使用制度。1990年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》和《外商投資開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)成片土地暫行管理辦法》，為城市土地使用制度改革的進(jìn)一步深入進(jìn)行提供了法律依據(jù)。隨后的幾年里，城市土地有償使用制度的推行逐漸擴(kuò)展到全國(guó)各個(gè)城市，成為政府工作的重要內(nèi)容。伴隨著城市土地有償使用形式的出現(xiàn)和推廣，作為城市土地有償使用制度有機(jī)組成部分的城市土地稅收和收費(fèi)制度也得以發(fā)展起來(lái)。改革開(kāi)放以前，我國(guó)幾乎沒(méi)有以土地、用地行為、土地收益為對(duì)象的稅種，20世紀(jì)80年代以后，隨著用地制度改革和財(cái)政管理體制改革的深入進(jìn)行，逐漸開(kāi)征了耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、土地增值稅等稅種，初步形成了適合我國(guó)特點(diǎn)的土地稅收體系。同時(shí)，各地城市政府出于籌集城市維護(hù)建設(shè)資金和增加財(cái)政收入的需要，對(duì)土地建設(shè)、開(kāi)發(fā)、使用、交易等的收費(fèi)項(xiàng)目也逐漸增多，形成了各具特色的城市土地收費(fèi)體系。3．城市土地市場(chǎng)規(guī)范與強(qiáng)化宏觀調(diào)控城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用制度改革由沿海擴(kuò)及內(nèi)地，由增量土地延及原來(lái)的存量土地。1990—1991年，杭州、重慶、撫順、樂(lè)山等城市進(jìn)行試點(diǎn)，探索對(duì)原來(lái)的存量土地即行政劃撥用地制度的改革，重點(diǎn)放在如何使之根據(jù)市場(chǎng)需要合理流動(dòng)方面。1992年，這項(xiàng)工作在全國(guó)全面展開(kāi)。隨之，中國(guó)出現(xiàn)了“土地?zé)帷焙汀伴_(kāi)發(fā)區(qū)熱”，土地開(kāi)發(fā)過(guò)度、出現(xiàn)供過(guò)于求，地皮炒賣(mài)盛行。隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控，這些過(guò)量供應(yīng)的土地后來(lái)又被閑置。1997年，黨中央、國(guó)務(wù)院要求把土地清理工作作為土地管理的一項(xiàng)重要任務(wù)。城市土地的開(kāi)發(fā)過(guò)度，不僅擾亂了地產(chǎn)市場(chǎng)的正常發(fā)育，而且占用了大量農(nóng)田，危及我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。1998年8月，新的《中華人民共和國(guó)土地管理法》問(wèn)世，并于1999年1月1日起施行。它從內(nèi)容上突出了切實(shí)保護(hù)耕地這一主題，加強(qiáng)了對(duì)土地使用的宏觀管理。2001年國(guó)務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》明確指出：商業(yè)性房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)用地和其他土地供應(yīng)計(jì)劃公布后同一地塊有兩個(gè)以上意向用地者的，都必須由市、縣人民政府土地主管部門(mén)依法以招標(biāo)、拍賣(mài)方式提供。自此，經(jīng)營(yíng)性國(guó)有土地招標(biāo)拍賣(mài)供地作為一種市場(chǎng)配置方式被正式確立。新土地法頒布和實(shí)施以來(lái)，中央政府歷經(jīng)數(shù)年調(diào)控，逐步開(kāi)始形成了較為完整的政策體系。2003年，國(guó)家正式提出運(yùn)用土地政策參與宏觀調(diào)控，而且首先是從運(yùn)用土地政策參與房地產(chǎn)市場(chǎng)、穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格作為重點(diǎn)的宏觀調(diào)控而展開(kāi)的。數(shù)年調(diào)控歷程中的各種措施，逐步形成了一個(gè)比較完整的土地政策調(diào)控體系。2003年6月5日，中國(guó)人民銀行發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)信貸業(yè)務(wù)管理的通知》，收緊了地產(chǎn)信貸，被認(rèn)為是加強(qiáng)土地市場(chǎng)宏觀調(diào)控的肇端。該文至今仍有深遠(yuǎn)影響。同年7月18日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于暫停審批各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)的緊急通知》，提出“一律暫停審批新設(shè)立和擴(kuò)建各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)”，土地調(diào)控全面啟動(dòng)。當(dāng)月，國(guó)務(wù)院辦公廳又發(fā)出《關(guān)于清理整頓各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)加強(qiáng)建設(shè)用地管理的通知》，全面清查和整頓規(guī)范各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)，并加強(qiáng)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)用地的集中統(tǒng)一管理。11月，國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于加大工作力度進(jìn)一步治理整頓土地市場(chǎng)秩序的緊急通知》，加大治理整頓力度，糾正地方政府等待觀望的態(tài)度，調(diào)控由開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)用地向整個(gè)土地市場(chǎng)延伸。2004年的土地政策進(jìn)一步加強(qiáng)了土地宏觀調(diào)控的力度。2004年3月18日，國(guó)土資源部和監(jiān)察部聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于繼續(xù)開(kāi)展經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓情況執(zhí)法監(jiān)察工作的通知》，全面推行經(jīng)營(yíng)性用地招拍掛出讓制度，嚴(yán)肅查處違法違規(guī)批地用地行為。要求各地在2004年8月31日前將歷史遺留問(wèn)題處理完畢，即影響深遠(yuǎn)的“831大限”。同年4月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于深入開(kāi)展土地市場(chǎng)治理整頓嚴(yán)格土地管理的緊急通知》，實(shí)施“三個(gè)暫?！薄?月，國(guó)土資源部發(fā)出《關(guān)于貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院緊急通知精神進(jìn)一步嚴(yán)格土地管理的通知》。這兩個(gè)政策實(shí)質(zhì)上暫停了半年農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批。2004年10月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》。該文件系統(tǒng)提出了嚴(yán)格執(zhí)法，加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃實(shí)施管理，完善征地補(bǔ)償和安置制度，健全土地節(jié)約利用和收益分配機(jī)制，建立完善耕地保護(hù)和土地管理的責(zé)任制度，明確土地管理的權(quán)力和責(zé)任等深化改革嚴(yán)格土地管理的各項(xiàng)措施。該文件被認(rèn)為是新一輪土地宏觀調(diào)控的標(biāo)志性文件。2005年，土地政策以總體調(diào)控為基礎(chǔ)，在“穩(wěn)定房?jī)r(jià)”、從嚴(yán)控制建設(shè)用地等方面發(fā)揮了重要作用，備受各界關(guān)注的“國(guó)八條”、“新國(guó)八條”、“七部委意見(jiàn)”等文件中，土地政策都是重頭戲。2006年，是調(diào)控政策從總量到結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變和深化的一年。5月，溫家寶總理主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，提出住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)、稅收、信貸、土地、廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)等六項(xiàng)措施，稱(chēng)為“國(guó)六條”，開(kāi)啟了2006年的房地產(chǎn)調(diào)控。當(dāng)月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部等九部委聯(lián)合制定的《關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格的意見(jiàn)》，出臺(tái)了涉及稅收、信貸、土地等政策、對(duì)“國(guó)六條”作了細(xì)化，即“九部委意見(jiàn)”。7月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于建立國(guó)家土地督察制度有關(guān)問(wèn)題的通知》，國(guó)家土地督察制度正式建立，全國(guó)?。▍^(qū)、市）及計(jì)劃單列市的土地審批利用全部納入嚴(yán)格監(jiān)管。8月，國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問(wèn)題的通知》，這是繼2004年《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》出臺(tái)后，中央政府在土地管理和調(diào)控政策上的又一次重大調(diào)整。11月，財(cái)政部、國(guó)土資源部和中國(guó)人民銀行等部委發(fā)布了《關(guān)于調(diào)整新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)政策等問(wèn)題的通知》，規(guī)定從2007年1月1日起，新批準(zhǔn)新增建設(shè)用地的土地有償使用費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)在原有基礎(chǔ)上提高1倍，同時(shí)調(diào)整地方分成的新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)管理方式