【文章內(nèi)容簡介】 段時間內(nèi)忽視或壓縮城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要原因。行政無償劃撥用地制度日漸明顯的負面作用，使得人們逐漸意識到土地制度改革的必要性。而改革的方向，自然是針對劃撥土地使用權(quán)的無償、無限期和無流動的特點，向著有償、有限期、有流動性的使用權(quán)改革方向進行。最早的有償用地是隨著引進外資而出現(xiàn)的。1979年，國務(wù)院頒布了《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》，其中規(guī)定：“中國合營者的投資可包括為合營企業(yè)經(jīng)營期間提供的場地使用權(quán)。如果場地使用權(quán)未作為中國合營者投資的一部分，合營企業(yè)應(yīng)向中國政府繳納使用費?！?980年，國務(wù)院又頒布了《中外合營企業(yè)建設(shè)用地暫行規(guī)定》，規(guī)定“中外合營企業(yè)用地，不論新征用土地，還是利用原有企業(yè)的場地，應(yīng)計收場地使用費?！眻龅厥褂觅M一般包括土地使用費和場地開發(fā)費兩部分，前者一般按年計收，后者可一次性計收。盡管從場地使用費的費用水平來看，還不足以體現(xiàn)全部的所有權(quán)權(quán)益（兩項費用之和遠遠低于后來實行的土地出讓金水平。例如，當時北京為1～150元/年平方米，～100元/年平方米，～70元/年平方米，～70元/年平方米），但是，它畢竟標志著我國城市土地有償使用的開始。此后，為了將這一做法推廣到其他類型的建設(shè)用地，1983年，國家決定在撫順市首先進行土地使用費征收試點。隨后，深圳、大連、重慶、西安、柳州等十幾個城市都開征了城市土地使用費，并制定了具體的實施辦法，取得了很好的效果。有償出讓土地使用權(quán)形式的正式出現(xiàn)是在1987年下半年，當時深圳市率先試行了這一辦法，使土地供應(yīng)改變了以往只能依靠行政劃撥的做法，引入市場機制，從而正式拉開了城市國有土地使用制度改革的序幕。同年11月，國家又批準了上海、天津、廣州和海南試行土地使用權(quán)的有償出讓和轉(zhuǎn)讓。不久，上海、深圳分別出臺了《上海市土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓辦法》、《深圳經(jīng)濟特區(qū)土地管理條例》。這些地方法規(guī)的制定和實施，標志著我國的土地使用制度改革在理論和實踐上都取得了重大的進展，其影響意義是深遠的。城市國有土地使用制度的改革得到了全國人大常委會和國務(wù)院的重視與支持。1988年4月，全國人大常委會修改了《憲法》的有關(guān)條款，規(guī)定土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。同年12月，《土地管理法》得到修改，明確規(guī)定國家將依法試行城市土地的有償使用制度。1990年，國務(wù)院發(fā)布了《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》和《外商投資開發(fā)經(jīng)營成片土地暫行管理辦法》，為城市土地使用制度改革的進一步深入進行提供了法律依據(jù)。隨后的幾年里，城市土地有償使用制度的推行逐漸擴展到全國各個城市，成為政府工作的重要內(nèi)容。伴隨著城市土地有償使用形式的出現(xiàn)和推廣，作為城市土地有償使用制度有機組成部分的城市土地稅收和收費制度也得以發(fā)展起來。改革開放以前，我國幾乎沒有以土地、用地行為、土地收益為對象的稅種，20世紀80年代以后，隨著用地制度改革和財政管理體制改革的深入進行，逐漸開征了耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、城市維護建設(shè)稅、土地增值稅等稅種，初步形成了適合我國特點的土地稅收體系。同時，各地城市政府出于籌集城市維護建設(shè)資金和增加財政收入的需要，對土地建設(shè)、開發(fā)、使用、交易等的收費項目也逐漸增多，形成了各具特色的城市土地收費體系。3．城市土地市場規(guī)范與強化宏觀調(diào)控城鎮(zhèn)國有土地使用制度改革由沿海擴及內(nèi)地，由增量土地延及原來的存量土地。1990—1991年，杭州、重慶、撫順、樂山等城市進行試點，探索對原來的存量土地即行政劃撥用地制度的改革，重點放在如何使之根據(jù)市場需要合理流動方面。1992年，這項工作在全國全面展開。隨之，中國出現(xiàn)了“土地?zé)帷焙汀伴_發(fā)區(qū)熱”，土地開發(fā)過度、出現(xiàn)供過于求，地皮炒賣盛行。隨著國民經(jīng)濟的宏觀調(diào)控，這些過量供應(yīng)的土地后來又被閑置。1997年，黨中央、國務(wù)院要求把土地清理工作作為土地管理的一項重要任務(wù)。城市土地的開發(fā)過度，不僅擾亂了地產(chǎn)市場的正常發(fā)育，而且占用了大量農(nóng)田，危及我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。1998年8月，新的《中華人民共和國土地管理法》問世，并于1999年1月1日起施行。它從內(nèi)容上突出了切實保護耕地這一主題，加強了對土地使用的宏觀管理。2001年國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》明確指出：商業(yè)性房地產(chǎn)開發(fā)用地和其他土地供應(yīng)計劃公布后同一地塊有兩個以上意向用地者的，都必須由市、縣人民政府土地主管部門依法以招標、拍賣方式提供。自此，經(jīng)營性國有土地招標拍賣供地作為一種市場配置方式被正式確立。新土地法頒布和實施以來，中央政府歷經(jīng)數(shù)年調(diào)控，逐步開始形成了較為完整的政策體系。2003年，國家正式提出運用土地政策參與宏觀調(diào)控，而且首先是從運用土地政策參與房地產(chǎn)市場、穩(wěn)定住房價格作為重點的宏觀調(diào)控而展開的。數(shù)年調(diào)控歷程中的各種措施，逐步形成了一個比較完整的土地政策調(diào)控體系。2003年6月5日，中國人民銀行發(fā)出《關(guān)于進一步加強房地產(chǎn)信貸業(yè)務(wù)管理的通知》，收緊了地產(chǎn)信貸，被認為是加強土地市場宏觀調(diào)控的肇端。該文至今仍有深遠影響。同年7月18日，國務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于暫停審批各類開發(fā)區(qū)的緊急通知》，提出“一律暫停審批新設(shè)立和擴建各類開發(fā)區(qū)”，土地調(diào)控全面啟動。當月，國務(wù)院辦公廳又發(fā)出《關(guān)于清理整頓各類開發(fā)區(qū)加強建設(shè)用地管理的通知》，全面清查和整頓規(guī)范各類開發(fā)區(qū)，并加強開發(fā)區(qū)建設(shè)用地的集中統(tǒng)一管理。11月，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于加大工作力度進一步治理整頓土地市場秩序的緊急通知》，加大治理整頓力度，糾正地方政府等待觀望的態(tài)度，調(diào)控由開發(fā)區(qū)建設(shè)用地向整個土地市場延伸。2004年的土地政策進一步加強了土地宏觀調(diào)控的力度。2004年3月18日，國土資源部和監(jiān)察部聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于繼續(xù)開展經(jīng)營性土地使用權(quán)招標拍賣掛牌出讓情況執(zhí)法監(jiān)察工作的通知》，全面推行經(jīng)營性用地招拍掛出讓制度，嚴肅查處違法違規(guī)批地用地行為。要求各地在2004年8月31日前將歷史遺留問題處理完畢，即影響深遠的“831大限”。同年4月，國務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于深入開展土地市場治理整頓嚴格土地管理的緊急通知》，實施“三個暫?！?。5月，國土資源部發(fā)出《關(guān)于貫徹落實國務(wù)院緊急通知精神進一步嚴格土地管理的通知》。這兩個政策實質(zhì)上暫停了半年農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批。2004年10月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》。該文件系統(tǒng)提出了嚴格執(zhí)法，加強土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃實施管理，完善征地補償和安置制度，健全土地節(jié)約利用和收益分配機制，建立完善耕地保護和土地管理的責(zé)任制度，明確土地管理的權(quán)力和責(zé)任等深化改革嚴格土地管理的各項措施。該文件被認為是新一輪土地宏觀調(diào)控的標志性文件。2005年，土地政策以總體調(diào)控為基礎(chǔ)，在“穩(wěn)定房價”、從嚴控制建設(shè)用地等方面發(fā)揮了重要作用，備受各界關(guān)注的“國八條”、“新國八條”、“七部委意見”等文件中，土地政策都是重頭戲。2006年，是調(diào)控政策從總量到結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變和深化的一年。5月，溫家寶總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，提出住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)、稅收、信貸、土地、廉租房和經(jīng)濟適用房建設(shè)等六項措施，稱為“國六條”，開啟了2006年的房地產(chǎn)調(diào)控。當月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部等九部委聯(lián)合制定的《關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房價格的意見》，出臺了涉及稅收、信貸、土地等政策、對“國六條”作了細化，即“九部委意見”。7月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于建立國家土地督察制度有關(guān)問題的通知》，國家土地督察制度正式建立，全國?。▍^(qū)、市）及計劃單列市的土地審批利用全部納入嚴格監(jiān)管。8月，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》，這是繼2004年《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》出臺后，中央政府在土地管理和調(diào)控政策上的又一次重大調(diào)整。11月，財政部、國土資源部和中國人民銀行等部委發(fā)布了《關(guān)于調(diào)整新增建設(shè)用地土地有償使用費政策等問題的通知》，規(guī)定從2007年1月1日起，新批準新增建設(shè)用地的土地有償使用費征收標準在原有基礎(chǔ)上提高1倍，同時調(diào)整地方分成的新增建設(shè)用地土地有償使用費管理方式