【文章內容簡介】 會的利益而征用私人土地。通常情況下，這個法律不僅僅針對土地儲備，它之前就已頒布，是有關征地以便提供基礎服務的。在這個法律中，有一個有關“公共利益”的籠統(tǒng)的條款。在許多發(fā)展中國家，這樣的法律通常是延續(xù)殖民時代的殖民國家的法律，因此這些法律條款可能會不合時宜，無法實現(xiàn)土地儲備的具體目的。強制性征地的相關法律規(guī)定所有該履行的程序以及征地價格的計算方法。在許多情況下，該法律還規(guī)定額外成本的計算辦法，諸如拆遷成本以及其他花費。然而，強制征地做法的最大缺點在于其耗時耗力。有時市政府為了達到具體的公共目的，諸如開發(fā)基礎設施（公路、鐵路等，例如馬來西亞最近修建的公路以及鐵路），沒有別的選擇而只能夠強制性征地。有人說，如果沒有強制征地權的話，土地儲備計劃必將失敗。然而，本報告后面的個案研究表明，強制征地權在很多國家使用并不多。事實上，政府可以使用強制征地權，這對私人土地所有者已形成了威懾，讓他們不得不拿出自己的土地來為公眾利益服務，而且也防止高額索賠。土地儲備是一個長期、全面的政策，因此它有可能同時包含強制性和非強制性兩種征地方式。還有一種方法，那就是政府有優(yōu)先購買進入市場的土地的權利，也就是說，法律允許政府有權利優(yōu)先購買待售的土地。這種方法在瑞典已經采用并且已成為強大的工具，尤其和強制土地征用權同時使用時更加有效。無論征地是強制性還是非強制性的，征地價格將嚴格按照相關法律框架的條款來決定。征地價格通常基于市場價值，然而，該市場價值是按照土地現(xiàn)有用途還是反應土地的增值？這是非常重要的一點，取決于政府征地的政策。的確，土地儲備的主要目標之一就是要獲取土地，而且通常情況下是盡可能少花錢買大量的土地，所以估價標準很重要。我們同樣可以從下面的個案研究中看到，估價、征用和賠償金支付的日期等都是很重要的問題。發(fā)展與國際化接下來的個案研究揭示了土地儲備政策的發(fā)展，土地儲備于十九世紀晚期/二十世紀早期在歐洲產生，后來贏得全球認可，尤其在發(fā)展中國家。對土地儲備的重要性也有不同的認識。有人認為土地儲備“僅僅是城市規(guī)劃者可以使用的工具之一”，但是也有人認為它“不單單是眾多土地利用管制的工具之一，土地儲備的普遍性使得它成為實施土地規(guī)劃的核心力量，其他的管制工具在土地儲備的支持下發(fā)展?！保ǚ鹄庠┤欢谘芯窟@些材料的時候，一副這樣的畫面呈現(xiàn)在我們面前：土地儲備與諸如私有化的其他發(fā)展政策不同，土地儲備沒有什么最佳實踐樣板可以復制。國家和地方政府的性質以及他們的不同需求使得各國創(chuàng)建了因地制宜的方法。這其中的變量包括：認識問題本質以及相關的主要概念目標、 政府的級別以及能力、現(xiàn)存的法律制度框架以及改變這些框架的能力、資金來源、項目實施的規(guī)模等。這些個案研究同時闡明：盡管現(xiàn)在全世界在理論上都認可土地儲備的特性，它的實施成果卻是不盡相同的。三、各國的個案研究本論文匯編了以下國家的案例研究，目的是為了介紹國際上土地儲備的經驗：1. 瑞典 / 斯德哥爾摩2. 英國 / 倫敦道克蘭區(qū) 3. 印度 / 德里和坎普爾4. 馬來西亞/ 吉隆坡歐洲有許多城市規(guī)劃項目，而土地儲備則是實施項目的一種技巧，應用廣泛。我們選擇瑞典的個案是因為瑞典是世界上最早正式采用土地儲備政策的國家之一，同時無論從該國各城市采用土地儲備政策的普遍性來看還是從該國土地儲備涉及的土地數量來看，瑞典是應用土地儲備最廣泛的國家之一。該個案研究集中研究二十世紀六十年代的政府征地項目，當時土地儲備達到高峰并且被普遍認為是成功的。同時，著眼于城市快速發(fā)展帶來的潛在問題，包括吸收農民工和外國工人以及隨之而來的中心城市衰落問題。該個案研究使用主要材料是一九七九年安?斯特朗所發(fā)表的一篇個案研究的論文。盡管其中的一些信息已經過時，它還是提供了一個有用的例子，并且將歐洲的土地儲備發(fā)展放到整個歷史環(huán)境中去研究。在英國，征地絕大多數由新城鎮(zhèn)開發(fā)公司承擔，目前更多由各個城市開發(fā)公司負責。倫敦道克蘭區(qū)的個案就是用來闡明具有固定的目標和時間表的有選擇性的開發(fā)項目能夠取得何種成果，這是相對于制定國家政策，征用所有土地以備密集型開發(fā)的做法而言的。該個案中使用的信息的主要來源就是倫敦道克蘭開發(fā)公司所發(fā)布的材料。與許多其他的亞洲國家一樣，印度一直面臨著城市快速、大面積擴張所帶來的壓力。印度的許多城市都采用了土地儲備的政策，但是，這些政策卻未能滿足提供廉價住房的需求。印度個案研究的主要資料來源包括各城市開發(fā)部門、聯(lián)合國亞太經濟社會理事會、以及其他附加說明的材料來源。還收集了馬來西亞個案，目的在于闡明隨著聯(lián)邦政府整合地塊以提供基礎設施、商用樓、住宅建設和私人開發(fā)，馬來西亞是如何轉向私營部門來滿足該國持續(xù)發(fā)展的目標的。使用的主要材料來源在文章中都已說明。四、土地儲備制度的關鍵問題上述幾個案例深入分析了土地儲備作為一種城市化管理的工具在國家、地區(qū)和地方各級政府控制土地使用中所起的作用。盡管每個國家，以及每個國家不同的開發(fā)部門，都采取了各自的方式，但是也有一些對成功執(zhí)行土地儲備制度至關重要的共同點。這些共同點將在此章簡要分析：目標和目的：任何成功執(zhí)行的大范圍的土地儲備都有一個明確的目的。1950 和1960年代，德里市開發(fā)局（DDA）在執(zhí)行該市的開發(fā)規(guī)劃時實施的土地儲備制度就沒有做到這一點。問題出在目的、征用、處置和開發(fā)政策等都沒有明確界定，導致土地儲備制度沒有成為一個有效的土地管理工具。明確政府干預的必要性是一個起點。盡管情況變化多端，但是也有一些共通性的特征。這些特征包括城市快速擴張和人口迅速增長、高度集中化、行政和政治結構層層分級，還有由于土地投機和非法占地者造成土地生產力下降。政府擁有土地本身并不必然會提高土地利用效率。如這些案例所示，政府面臨的問題通常包括缺乏技能和權力；征用的土地在閑置期需要管理；大量資金長期積壓；征用過程缺乏透明度和可信度；還有就是政府參與得越深，政府能力的問題就越突出。另外，政府控制越嚴，地產公平分配的難度越大。比較一下瑞典和英國的情況，就會發(fā)現(xiàn)這一點在1970年代的瑞典就非常明顯，而倫敦道克蘭開發(fā)公司采取的半市場化的方式實現(xiàn)了大部分的預定目標。因此可以看出，有必要將土地儲備政策作為國家和城市總體規(guī)劃和政策框架不可分割的一部分。設定的目標必須考慮到政府干預的基本目的，比如提供人們支付得起的住房，限制私人土地投機，獲得政府規(guī)劃決策帶來的土地增值，或其他產出。目標應該解決土地所有者應得多少土地補償金以及他們應該從政府決策中獲取多少收益的問題。界定這些目標應該通盤考慮整體國情，地方政府現(xiàn)有的職權與結構，規(guī)模，城鄉(xiāng)人口的劃分，城市擴張的預期和革新的決心與能力。然后，擬定明確的執(zhí)行策略，根據策略制定必要的組織框架，并解決諸如征用的方法與補償的水平等細節(jié)問題。政府級別與組織框架：土地儲備中涉及到的政府分級問題實際上就是國家、區(qū)域與地方政府預期目標不一，在法律、融資、政治和規(guī)劃等方面執(zhí)行能力不一以及大眾輿論的問題。中央政府只看“大的方面”，看不到具體社區(qū)的開發(fā)需求，更別提對它們的具體需求做出反應。很明顯，城市擴張是大都市共有的現(xiàn)象，大都市規(guī)劃必須是地方政府和大都市政府的重中之重。某種程度上，土地市場在本質上也是一種大都市現(xiàn)象。然而，各級市政府似乎缺乏足夠的能力、技能與權力，特別是那些郊區(qū)的小都市：他們面積較小，人員不足，沒有遠見，缺少資金。他們只是一味地利用優(yōu)惠政策吸引投資開發(fā)，而這些措施有時會同區(qū)域或者國家大的規(guī)劃目標相沖突。不應該低估保證成功完成一個土地儲備計劃所需要的技術與能力。在土地儲備涉及到的地塊位置、時間、面積、土地儲備目的與土地價格方面都應作出知情決策。還需要相當的人力與專業(yè)知識來保證效率，否則有可能滋生非法土地市場。土地在開發(fā)之前應該精心管理，包括短期使用的管理，建設場內基礎設施，確保沒有非法占用者（讓非法占用者搬遷在政治上操作有難度）。不管儲備的土地規(guī)模有多大，都有可能會在相當長時間內積壓大量資金。需要評估是否有這筆資金，成本是多少。還需要考慮到土地儲備工作的問責制問題，包括程序的透明度，地塊的選擇和處置過程，以避免政府人員的營私舞弊、濫用職權。國家可以通過提供或者扣留財政援助影響地方的土地儲備活動，這樣的事情確實時有發(fā)生。然而，類似的影響會導致開發(fā)并不符合當地民眾的意愿，而這并非當初儲備土地的初衷?？偟膩砜矗瑥恼螁栘熜?、大都市規(guī)劃與目的這幾方面來看，大都市政府似乎是管理土地儲備的最理想機構。但是，大都市政府也不可能完全獨立于中央政府操作，它們也可能需要州政府的授權，特別是它們在較大程度上依賴中央政府的資金的時候。土地儲備部門的結構本身也是個重要問題。從務實的角度出發(fā)，很多人認為唯一合理的土地儲備部門應該是一家公共企業(yè)，也就是有特別職能的機構，經過立法授權在常規(guī)的政府結構之外進行運作。瑞典就提供了一個準政府機構如何操作的例子。也必須明確界定大都市土地儲備機構與大都市規(guī)劃局之間的關系、各自的權力與責任。這是大都市規(guī)劃實施中土地儲備方案能否有效的關鍵。（聯(lián)合國亞太經濟與社會理事會（ESCAP）和《城市開發(fā)控制下的土地儲備》， 哈維?L?佛萊切內爾）規(guī)模：土地儲備中的大部分問題出在儲備規(guī)模上。一旦政府通過壟斷政策成為主要的土地所有者，像瑞典那樣，就必須意識到土地儲備對土地市場的影響。大范圍的土地儲備實際上會破壞土地市場機制，