【文章內(nèi)容簡介】 分土地收益給土地儲備機構(gòu)，但這仍舊滿足不了土地儲備工作的資金需求。在這種情況下，土地儲備機構(gòu)的資金措施主要依賴于商業(yè)銀行，全國各地的土地儲備資金總額中商業(yè)銀行貸款的比重很高，銀行貸款一般占到土地儲備機構(gòu)營運資金的70％90%，個別地區(qū)接近100％。當前，我國資本市場正在蓬勃發(fā)展，各種融資方式迅速展現(xiàn)，但是土地儲備機構(gòu)仍然主要依靠傳統(tǒng)的銀行貸款來籌措資金，渠道單一，當國家緊縮銀根時，將會面臨著資金短缺風險；而且由于資金額度很高，土地儲備機構(gòu)負擔的利息費用也相當驚人。（五）土地儲備受國家政策影響強與其它行業(yè)不同，土地儲備對市場變化的敏感性較低，而受國家政策影響較大。以下通過對2004年以來國家土地政策的梳理，來觀察國家政策對土地市場的影響。2004年，央行宣布加息，國土資源部發(fā)布《關于繼續(xù)開展經(jīng)營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓情況執(zhí)法監(jiān)察工作的通知》（即“71 號令”），該《通知》規(guī)定，2004年8月31日是協(xié)議出讓經(jīng)營性土地使用權的最后期限，之后所有土地不得再協(xié)議出讓。同時規(guī)定，已經(jīng)獲得土地的開發(fā)商，如果尚未付足土地出讓金的，必須在8月31日前補交齊全。補交后方能辦理土地證或再行轉(zhuǎn)讓，否則國家收回土地。這就是業(yè)內(nèi)所所說的“”大限。此后，土地的市場化進程開始提速，而且繼續(xù)從信貸和土地上加強對房地產(chǎn)市場進行調(diào)控的政策更加明確。同時國務院下發(fā)《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)[2004]28號），針對當時市場上存在的圈占土地、亂占濫用耕地等突出問題，明確提出了符合我國國情的嚴格土地管理制度。兩份文件的目的都在于強化我國土地管理制度，解決我國土地市場中運作不規(guī)范的現(xiàn)象。2005年，土地政策主要是圍繞防止房地產(chǎn)投資過熱和穩(wěn)定住房價格來參與宏觀調(diào)控。通過嚴格控制供地規(guī)模和結(jié)構(gòu)，防止了包括房地產(chǎn)投資在內(nèi)的固定資產(chǎn)投資過熱；通過供地政策的引導和調(diào)控，保證了房地產(chǎn)開發(fā)用地供需基本平衡。2006年，國務院下發(fā)（“國發(fā)〔2006〕31號文”）。文件涉及農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批權下放、工業(yè)用地出讓招拍掛、土地出讓金預算管理、耕地保護“省長負責制”等諸多內(nèi)容。該文件是2004年“國發(fā)28號文”后，中國政府為實施新的宏觀調(diào)控而出臺的最為嚴厲的土地政策文件，成為新一輪土地政策參與宏觀調(diào)控的綱領性文件。這份文件對土地市場中的各個利益相關機構(gòu)以及具體的工作方式都做出了明確的規(guī)定。2007年，國家陸續(xù)頒布了一系列土地市場法規(guī)政策。10月，國土資源部出臺《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規(guī)定》（簡稱39號令）、《關于打擊開發(fā)商囤地的四條辦法》?！墩袠伺馁u掛牌出讓國有建設用地使用權規(guī)定》規(guī)定，工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地以及同一宗地有兩個以上意向用地者的，應當以招標、拍賣或者掛牌方式出讓；受讓人依照國有建設用地使用權出讓合同的約定付清全部土地出讓價款后，方可申請辦理土地登記，領取國有建設用地使用權證書；未按出讓合同約定繳清全部土地出讓價款的，不得發(fā)放國有建設用地使用權證書，也不得按出讓價款繳納比例分割發(fā)放國有建設用地使用權證書。此舉提高了房地產(chǎn)企業(yè)購地成本，改變了過去開發(fā)商只要繳一部分土地出讓金就可以取得土地使用權證，進而利用土地使用權向銀行抵押貸款的做法；其規(guī)范了土地出讓金的繳納，提高了開發(fā)商的前期拿地成本，有力打擊了開發(fā)商的囤地行為?！蛾P于打擊開發(fā)商囤地的四條辦法》規(guī)定：第一，對于擬出讓的土地，要在理順土地產(chǎn)權和經(jīng)濟關系的前提下，進行統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一進行基礎設施建設，形成基礎設施較為完備的熟地，按“凈地”分宗出讓。第二，合理控制單宗土地出讓規(guī)模。控制單宗土地供應規(guī)模，以增加土地供應的宗數(shù)，吸引更多的中小開發(fā)商參與競爭，防止部分房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)憑借其資金實力“圈占”大面積土地，形成壟斷。第三，每宗地的開發(fā)建設時間原則上不得超過三年，確保供應出去的土地能夠及時開發(fā)建設，形成住房的有效供應。第四，加大閑置土地的處置力度。對超出合同約定動工開發(fā)日期滿一年未動工開發(fā)的，要依法征收土地閑置費，并要責令有關企業(yè)限期動工、竣工。土地閑置費原則上按出讓或劃撥土地價款的20%征收。滿兩年未動工開發(fā)的，要堅決無償收回。對雖按合同約定日期動工開發(fā)，但開發(fā)建設面積不足三分之一或已投資額不足四分之一，且未經(jīng)批準中止開發(fā)建設滿一年的，要嚴格按閑置土地依法進行處理。《關于打擊開發(fā)商囤地的四條辦法》加大了對閑置土地的清理力度，利于使增加的土地供應量直接形成房屋供應量，重點規(guī)范了開發(fā)商的囤地行為。同年11月，國土資源部、財政部、中國人民銀行聯(lián)合出臺的《土地儲備管理辦法》、《土地儲備資金財務管理暫行辦法》?！锻恋貎涔芾磙k法》明確規(guī)定了儲備土地必須符合規(guī)劃、計劃，優(yōu)先儲備閑置、空閑和低效利用的國有存量建設用地。該辦法一是從源頭上調(diào)節(jié)土地供應總量。土地儲備機構(gòu)需要結(jié)合當?shù)厥袌鲂枨?，對年度土地供應量和年度末期應達到的儲備總量編制計劃，并進行相應土地儲備，從而實現(xiàn)長、短期的總量調(diào)節(jié)。二是加速土地形成有效供給的時間。通過將土地產(chǎn)權明晰后納入儲備中心，實現(xiàn)清除土地開發(fā)的法律障礙，解決由于權屬存在糾紛而無法開發(fā)的現(xiàn)象。其次，通過對儲備土地特別是依法征收后納入儲備的土地進行必要的前期開發(fā)，使之盡快達到具備開發(fā)條件的“凈地”，從而縮短土地開發(fā)周期。財政部和銀監(jiān)會發(fā)布的《土地儲備資金財務管理暫行辦法》明確了土地儲備資金使用范圍，土地儲備機構(gòu)向銀行等金融機構(gòu)申請貸款的方式及貸款規(guī)模等內(nèi)容。其規(guī)范了土地儲備資金的來源及使用范圍，使土地儲備中心職能及權利明晰化，防范土地儲備過程中可能發(fā)生的金融風險。因為政府土地儲備行為需要巨額資金支持，嚴格的金融監(jiān)管會使土地儲備制度的運行更為平穩(wěn)健康，從而達到制度的初衷。從以上我國土地管理政策的變化可以看出，2004年至2007年，政府對土地市場的規(guī)范程度不斷加深，對土地宏觀調(diào)控的力度不斷加強。土地的使用更加合理，土地資源的配置更加有效率。數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局圖1 1998~2007全國土地購置面積趨勢圖國家的土地政策也在一定程度上影響到了我國土地市場的交易，上圖為房地產(chǎn)企業(yè)從1998年至2007年每年購置土地面積圖。從圖中可以看到，國家政策對土地市場的影響效度。1998年至2004年，全國房地產(chǎn)企業(yè)購置土地面積每年都保持著高速增長，1998年，到了2003年。而2004年后，受到國家政策的影響，房地產(chǎn)企業(yè)購置土地的面積開始保持穩(wěn)定，在2004年至2006年的三年間，購置土地的面積呈現(xiàn)出了負增長。盡管在2007年，全國房地產(chǎn)企業(yè)購置土地的數(shù)量有所回升，但11%的增長率仍然低于1997年至2004年間任何年度的增長率。第二節(jié) 土地儲備業(yè)供給分析及預測一、供給總量及速率分析土地供給一般是指在一定時間內(nèi)，各種形式的土地所有者在各種可能價格下愿意并且能夠提供的土地數(shù)量。土地供給是受土地需求的刺激而發(fā)展起來的，土地開發(fā)與整理是土地供給的前提。通常情況下，土地供給可以分為自然供給與經(jīng)濟供給兩種類型。土地的自然供給是指在一定的技術經(jīng)濟條件下，地球或地球上某一區(qū)域所能提供給人類利用的各種土地資源的數(shù)量，其數(shù)量不受任何人為因素和社會經(jīng)濟因素的影響，所以它的供給是沒有彈性的。土地的經(jīng)濟供給是指投入勞動進行開發(fā)后，成為直接用于人類生產(chǎn)、生活的土地供給，是一種有效供給。土地經(jīng)濟供給是有一定彈性的，隨生產(chǎn)技術條件和社會經(jīng)濟發(fā)展的變化而變化，影響土地經(jīng)濟供給的因素主要包括土地價格、未來預期價格、土地開發(fā)成本以及經(jīng)濟發(fā)展等因素。我國國土面積居世界第三位，土地資源總量比較豐富，農(nóng)業(yè)用地在土地中的比重較大，但是我國是一個多山的國家，丘陵、高原等山地占我國國土面積的2/3，耕地面積比重比較小。根據(jù)土地利用變更調(diào)查結(jié)果，截至2007年底，全國共有耕地 （），（），（），牧草地 （），其他農(nóng)用地 （）。與2006年相比，%，%，%，%，農(nóng)業(yè)用地總量下降。在我國人口眾多、耕地面積比重小的國情下，政府一直對耕地有著嚴格的限制。2007年，國務院常務會議再次強調(diào)了城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或“小產(chǎn)權房”，單位和個人不得非法租用、占用農(nóng)民集體土地搞房地產(chǎn)開發(fā)的規(guī)定，進一步強化了固守18萬畝耕地的紅線政策。隨著對國家對生態(tài)環(huán)境的不斷重視，農(nóng)業(yè)用地作為土地儲備的來源受到了嚴格限制，農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為土地儲備的難度會更高。 數(shù)據(jù)來源：2007中國國土資源公報圖2 2007年全國土地資源結(jié)構(gòu)圖而建設用地中，居民點及獨立工礦用地 （），交通運輸用地 （），（）；，數(shù)值較低。與2006年相比，%，%，%?？傮w來看，農(nóng)業(yè)用地和建設用地結(jié)構(gòu)并沒有發(fā)生顯著變化。我國人均土地資源，尤其是建筑用地依然比較緊張，土地自然供給的緊張決定了土地經(jīng)濟供給的緊張，土地的稀缺性表現(xiàn)的更加明顯。從土地供給方面來看，2004年之后，盡管國家對土地的控制更加嚴格，但是土地供應量在保持穩(wěn)定的基礎上略有上升。數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局圖3 2004~2007全國土地出讓面積及增速2004年，；受2004年政策的影響，2005年全國共出讓土地面積略有下降，；2006年，隨著房地產(chǎn)市場的持續(xù)火爆，各房地產(chǎn)企業(yè)迅速開始了在全國范圍內(nèi)布局，土地出讓的數(shù)量有了很大提高，土地市場的供給量也有所增加，%；而到了2007年，隨著多個文件的出臺，土地的供應量也沒有重現(xiàn)2006年大幅增長的趨勢。從近三年的批準新增建筑用地來看，也表現(xiàn)出同出讓土地面積相似的變化特點。2005年，；而在2006年，批準新增建筑用地有了大幅的上漲。進入2007年，審批建設用地逐漸回落，保持在30多萬公頃。二、供給方式和結(jié)構(gòu)變化2004年以來，我國土地市場的市場化不斷提高，通過招拍掛方式出讓土地在出讓土地總量中所占份額越來越高。2004年，，到了2007年。而且在這4年間，通過招拍掛方式成交土地的增幅也是逐年上漲。在2004年，%，而到了2006年，增幅就突破了兩位數(shù)，在2007年，%。由此可以反映出，土地市場更加趨向于市場化，土地供給市場化的步伐很快。數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局圖4 2004~2007全國招拍掛成交土地面積及增速從招拍掛方式出讓土地占總共出讓土地的比例來看，2004年，%；2005年，%；2006年，%，這是由于整個土地供給上升所引起的，與2005年相比，%；2007年，通過招拍掛出讓土地的絕對值和相對值都有了很大的提高，通過招拍掛出讓土地占出讓土地的比例甚至超過了50%，這也客觀反映了2007年出臺的一系列政府政策的有效性，這些政策促進了土地供給市場化的提速，并且這種政策的影響力將會在未來一段時間內(nèi)繼續(xù)顯現(xiàn)，土地的市場化的進程仍將繼續(xù)。數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局圖5 2004~2007全國招牌掛土地占出讓土地比例從具體供給結(jié)構(gòu)的變化上來看，各年份各地區(qū)之間也存在著差別。從2004年開始，招拍掛方式開始在市場上發(fā)揮更加重要的作用。同年，基本上實現(xiàn)了凡應招拍掛出讓的土地都實行了招拍掛。在國家宏觀調(diào)控下，較充分地發(fā)揮了市場配置資源的基礎性作用。從區(qū)域性的角度來看，北京等地經(jīng)營性用地遺留問題處理力度大。四川省十分重視土地資產(chǎn)的運營。山東、浙江等一些地方已經(jīng)開始對競爭性的工業(yè)用地等也實行招拍掛出讓。2005年，根據(jù)1000多個縣（市、區(qū)）土地市場動態(tài)監(jiān)測結(jié)果，土地供應來源結(jié)構(gòu)56%屬于存量用地，44%屬于新增用地；%屬于工礦倉儲用地，%屬于房地產(chǎn)開發(fā)用地，%屬于其他用地；房地產(chǎn)開發(fā)用地中，%，%，%，%，%。同2005年相比，在2007年，隨著政府政策的出臺，用于房地產(chǎn)開發(fā)用地的比例與2005年相比有所提高，而且用于普通商品住宅和經(jīng)濟實用房的土地比例有所提高。隨著國家繼續(xù)致力于解決中等及較低收入水平人群的住房問題，用于這兩種住房開發(fā)的土地將會占據(jù)更大的比例，而且對于高檔住宅和商業(yè)娛樂建筑用地供給將會縮小。三、2008～2010年土地供給預測土地供給受國家政策影響較大。從2007年國家頒布的幾項措施來看，其將從以下三方面影響未來土地市場供應：一是在土地出讓規(guī)模上，土地管理部門會根據(jù)競標房地產(chǎn)企業(yè)的實際開發(fā)能力，將出讓土地規(guī)模控制在其三年開發(fā)能力范圍內(nèi)；二是在開發(fā)項目嚴格控制三年開發(fā)周期，如果開發(fā)商三年未完成項目開發(fā)將受一定懲罰；三是在土地出讓文件中將說明三年必須開發(fā)完畢的條件，開發(fā)商在受讓土地時也必須接受和做出相應承諾。進入2008年，國家有關部門又再次下發(fā)通知，對土地市場進行了規(guī)范。2008年1月7日、1月8日，國務院兩次下發(fā)通知對土地市場和房地產(chǎn)進行了調(diào)控。這次調(diào)控緊扣土地源頭，對實行“圈地”政策的開發(fā)商造成很大影響。2008年1月7日，國務院正式頒布了《關于促進節(jié)約集約用地的通知》，從房地產(chǎn)開發(fā)用地到基礎設施用地再到農(nóng)村集體土地，新政為今后我國的土地利用印制了“節(jié)約集約”的新標簽。新政的明確方向是提高建設用地利用效率，充分發(fā)揮市場配置土地資源基礎性作用成為土地在宏觀經(jīng)濟調(diào)控中的角色定位。此外，針對“圈地風”導致開發(fā)商大規(guī)模囤地，延緩土地開工時間，繼而延緩樓盤開盤，坐地漲價等行為，《通知》也做出了規(guī)定，將嚴格執(zhí)行閑置土地處置政策，對閑置土地特別是閑置房地產(chǎn)用地要征繳增值地價。根據(jù)規(guī)定，土地閑置滿兩年、依法應當無償收回的，堅決無償收回，重新安排使用。對不符合法定收回條件的，也應采取改變用途、等價置換、安排臨時使用、納入政府儲備等途徑及時處置、充分利用。土地閑置滿一年不滿兩年的，按出讓或劃撥土地價款的20%征收土地閑置費。這是繼2007年《關于加大閑置土地處置力度的通知》后又一份針對開發(fā)囤地的重要通知。從國務院和國土資源部的公開發(fā)言來看，《國務院關于促進節(jié)約集約用地的通知》將是未來一段時間內(nèi)我國土地利用的根本方針。國務院通知要求，要逐步擴大土地有償使用范圍，并明確了相應出讓土地的具體要求。其中通知要求“未來住宅用地出讓合同將規(guī)定最低容積率，明確單位面積內(nèi)所建住宅的套數(shù)和套型；工業(yè)用地如果增加容積率，將不再增收土地價款?！睆囊笞≌玫爻鲎尯贤袠嗣鹘ǚ刻讛?shù)和套型和加入新的最低容積率限制著這兩方面都可以看出2008~2010年的土地供給趨勢。隨著這一規(guī)定的逐漸實施，故意犧牲容積率的“類別墅”產(chǎn)品就不太可能出現(xiàn)。供應住宅用地也要將最低容積率限制、單位土地面積的住房建設套數(shù)和住宅建設套型等規(guī)劃條件寫入土地出讓合同或劃撥決定書，確保不低于70%的住宅用地用于廉租房、經(jīng)濟