【正文】 這些技能應(yīng)該與法律、規(guī)劃和評估活動(dòng)有關(guān)。這些預(yù)期的受益人不能理解也不能得以實(shí)施的權(quán)利最終將是無效的權(quán)利，而且法律的目標(biāo)也會(huì)受挫。正如前面已提到的，《物權(quán)法》草案將整體代表了土地法律框架的顯著加強(qiáng)，當(dāng)然其前提是現(xiàn)在公布于眾的草案中的大量不足要得以解決。因而，需要對現(xiàn)行法律或法規(guī)加以補(bǔ)充修正或替代，使之與關(guān)注于以下目標(biāo)的行動(dòng)相聯(lián)系，這些目標(biāo)包括：增進(jìn)和強(qiáng)化土地權(quán)利、改善土地登記、設(shè)定適當(dāng)?shù)恼鞯匮a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、促進(jìn)土地利用規(guī)劃更為整合、引入新稅制等等。在實(shí)際操作中，這種復(fù)雜的、不統(tǒng)一的安排給越來越多希望利用這一體制的人和組織制造了混淆。特別是有關(guān)房地產(chǎn)的資產(chǎn)管理方面的職能，應(yīng)當(dāng)從一開始就以將它們長期統(tǒng)一起來的觀點(diǎn)來對之加以協(xié)調(diào)。與此同時(shí)，還要審視中國的土地儲(chǔ)備在多大程度上背離了其初衷棗它已成為一種有計(jì)劃、有秩序地釋放政府剩余土地的機(jī)制棗而且還在進(jìn)一步朝這個(gè)方向演進(jìn)。從國際上看，土地儲(chǔ)備的大多數(shù)問題是由其儲(chǔ)備土地的規(guī)模引起的。促使財(cái)產(chǎn)稅改革到位的關(guān)鍵要素，需要一個(gè)合適的技術(shù)專家隊(duì)伍。目前，中央政府所倡導(dǎo)的土地利用規(guī)劃更多關(guān)注的是農(nóng)田保護(hù)，而不是如何以合理的價(jià)格為城市發(fā)展提供適當(dāng)?shù)耐恋?，而地方政府的?guī)劃目標(biāo)則通常旨在贏得更多的建設(shè)用地指標(biāo)以繼續(xù)進(jìn)行城市擴(kuò)張，有時(shí)甚至不惜通過夸大人口增長以獲得更高的審批指標(biāo)。不過，要推動(dòng)這一變化還需要解決其它一些問題，尤其是在現(xiàn)行土地管理體制和市場信息背景下，兩者都需要作出長期的調(diào)整?！　∪?、促進(jìn)農(nóng)地與城市土地更有效使用　　中國保護(hù)農(nóng)地的努力已逐步立足于采取更嚴(yán)格的措施來限制農(nóng)地的轉(zhuǎn)化。國際上有許多方法來界定政府征用財(cái)產(chǎn)的權(quán)力適用范圍。在這方面，通過法律援助方案將可以取得顯著的成效。集體已經(jīng)明了可以利用征地的機(jī)會(huì)來截留補(bǔ)償款，并通過重新調(diào)整土地來將損失分?jǐn)偨o全體村民。這就是說，如果允許集體建設(shè)用地市場存在，就可以基于土地的價(jià)值取決于它是否已是集體建設(shè)用地的假設(shè)，來推導(dǎo)出農(nóng)地的補(bǔ)償價(jià)值。在決定補(bǔ)償時(shí)，其標(biāo)準(zhǔn)如何以具體的公式確定，各個(gè)國家之間有很大不同，甚至在土地市場完善的國家也如此。從長期來看，要確保公平對待失地農(nóng)民，就應(yīng)當(dāng)運(yùn)用能真實(shí)反映土地市場價(jià)值的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而這將取決于一個(gè)真實(shí)的城鄉(xiāng)土地市場的出現(xiàn)棗只要農(nóng)村土地的市場交易能力受到限制，城鄉(xiāng)二元土地制度維持不變，城鎮(zhèn)土地使用權(quán)仍然如《土地管理法》規(guī)定的那樣只是限于某些城鎮(zhèn)財(cái)產(chǎn)擁有使用權(quán)，其它財(cái)產(chǎn)除外，這種局面就不會(huì)出現(xiàn)。應(yīng)著手進(jìn)行試點(diǎn)，以發(fā)展一套對農(nóng)村土地進(jìn)行登記的恰當(dāng)方法，包括承包給農(nóng)民耕作的土地。正如國際經(jīng)驗(yàn)所表明的，抵押制度已被成功引入財(cái)產(chǎn)法體系與農(nóng)村中國類似的情形，在那里，農(nóng)民的土地權(quán)利也是從傳統(tǒng)社區(qū)或集體土地所有制中派生出來的。最后還要認(rèn)識(shí)到，只要地方政府的預(yù)算外收入繼續(xù)過度依賴于商業(yè)用地的出讓金，這一方法也不可能為他們所廣為接受。正如前面已提到的，中國實(shí)際上是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)中唯一通過強(qiáng)制征地壟斷土地使用的國家，不僅土地在作為公共用途(何況還只是定義上的)時(shí)如此，而且在最終使用者一般是私人時(shí)也如此。對于這一探索還需要進(jìn)行更多的檢驗(yàn)，需要積累和評估試點(diǎn)的系統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)，最重要的是需要明確這一安排的法律與法規(guī)內(nèi)涵。　　至于城市土地，盡管按照《土地管理法》，有些土地?fù)碛姓咭揽科涑钟械耐恋厥褂脵?quán)而處于優(yōu)先地位，但是，還有一點(diǎn)要理解的是，大部分城市居民目前并沒有享有任何受法律保障的土地使用權(quán)(尤其是在20世紀(jì)80年代末以前，當(dāng)法律賦予建筑物及其占有物40～70年的使用權(quán)時(shí))，這就再度引入了一種不顧及土地價(jià)值的激勵(lì)結(jié)構(gòu)，它對于城市的再開發(fā)具有明顯的意義。這些權(quán)利不包括任何可能影響土地價(jià)值的開發(fā)權(quán)，即他們不能將土地挪作他用，也不能以土地作為抵押到銀行貸款，除了集體建設(shè)用地外?！　∫弧⒔缍?、確保、擴(kuò)大土地?fù)碛姓叩臋?quán)利，確保農(nóng)村和城市土地?fù)碛姓叩臋?quán)利一致　　第一個(gè)長期目標(biāo)是所要解決的所有問題的核心，它對于城市和農(nóng)村地區(qū)的法律和行政管理框架的改革意義重大?；谇懊娴姆治龊脱芯靠偨Y(jié)，我們提出了下面的長期愿景，以作為討論的起點(diǎn)。與此同時(shí)，在土地政策和制度層面還存在一些關(guān)鍵挑戰(zhàn)?！　榱擞行?yīng)對這些挑戰(zhàn)，解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展中土地的規(guī)制和管理問題，這勢必牽涉到諸多機(jī)構(gòu)和各個(gè)層次的政府，因而需要采取協(xié)調(diào)行動(dòng)。　　土地政策應(yīng)該旨在：(1)支持農(nóng)業(yè)部門的發(fā)展，包括對農(nóng)田進(jìn)行保護(hù)，通過土地的市場化流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高，以及通過建立農(nóng)民的社會(huì)保障體系等來支持人口從農(nóng)村向城市的流動(dòng)；(2)促進(jìn)制造業(yè)、服務(wù)業(yè)和住宅部門的發(fā)展，其措施是，在一個(gè)綜合考慮經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的規(guī)劃框架下，通過市場機(jī)制為城市的擴(kuò)張?zhí)峁┩恋兀?3)為政府尤其是各級地方政府提供財(cái)政收入，其措施是，以土地資產(chǎn)作為可持續(xù)的公共收入的基礎(chǔ)，為公共服務(wù)和投資提供資金；(4)促進(jìn)利用土地作為抵押來獲得資本，以增加金融體系成長中的備用資產(chǎn)蓄水池；(5)支持土地利用規(guī)劃決策，使之既與市場導(dǎo)向背景下的快速經(jīng)濟(jì)增長相一致，也要適當(dāng)關(guān)注和保護(hù)環(huán)境；(6)增強(qiáng)土地權(quán)利和土地管理的一致性和整體性，以使土地?fù)碛姓叩臋?quán)利越來越有保障。在整個(gè)改革進(jìn)程中，對這一目標(biāo)的持續(xù)、恰當(dāng)關(guān)注將主要集中于以下三方面：減低刺激城市和農(nóng)村地區(qū)土地?zé)o效利用的激勵(lì)和市場扭曲，包括與國家壟斷土地一級市場有關(guān)的刺激因素。盡管《農(nóng)村土地承包法》旨在向農(nóng)民提供更有保障的土地權(quán)利，但這一點(diǎn)顯然只涉及土地的農(nóng)業(yè)用途方面。為了確保城市居民有統(tǒng)一的土地使用權(quán)，就需要對居民的這一巨額資產(chǎn)進(jìn)行補(bǔ)償。這里需要注意的一個(gè)方面是，正如它更一般地在政府土地征用的補(bǔ)償領(lǐng)域所表現(xiàn)的，要界定和保護(hù)單個(gè)農(nóng)民而不是集體的利益和權(quán)利穩(wěn)定性。在世界范圍內(nèi)有許多關(guān)于政府為了征地如何在公共利用和私人利用或公共利益和私人利益之間劃線的做法?！　?，以更好地保護(hù)農(nóng)村土地承包者，使其免受集體管理者的不公平或不恰當(dāng)行為的侵害?！　?、準(zhǔn)確、可行的針對所有土地權(quán)利(包括農(nóng)民土地權(quán)利)的登記體系。在建立這套體系時(shí)國際經(jīng)驗(yàn)也非常重要，然而從這些經(jīng)驗(yàn)中得出的一個(gè)最重要的教訓(xùn)是，應(yīng)該建立一套與該國獨(dú)特情形相適應(yīng)的可行的、有用的登記體系。然而，從中短期來看，可以采取的具體步驟包括增進(jìn)補(bǔ)償?shù)墓?