【正文】 要確認(rèn)那些支持這一長期目標(biāo)取得成功的行動也是十分復(fù)雜的，因?yàn)槊總€(gè)這些長期目標(biāo)的成功實(shí)現(xiàn)都需要進(jìn)行與之相應(yīng)的能力建設(shè)。應(yīng)當(dāng)對上面所列示的各類問題進(jìn)行一次綜合的、系統(tǒng)的審視。目前，對土地和房屋的權(quán)利登記十分復(fù)雜?？傮w的看法是，公共土地征用應(yīng)當(dāng)慎行，在這方面總結(jié)出的一個(gè)結(jié)論是：大規(guī)模的政府干預(yù)一般不會非常成功，尤其是在發(fā)展中國家。需要對現(xiàn)行的以財(cái)產(chǎn)為基礎(chǔ)的過于復(fù)雜的稅費(fèi)制度進(jìn)行全面梳理與簡化?！　〔贿^也有人建議，需要采取更為周全的辦法來解決這一問題，即通過關(guān)注現(xiàn)行的助推這一轉(zhuǎn)化的激勵(lì)和規(guī)劃方法，來施加一些嚴(yán)格的輔助性審批措施來阻止農(nóng)地的轉(zhuǎn)用。由于集體層一般透明度不夠、責(zé)任不明和缺乏民主決策程序，這類做法的風(fēng)險(xiǎn)會進(jìn)一步加劇。目前，盡管28號文件要求關(guān)注失地農(nóng)民的補(bǔ)償，但這不是直接通過法律來要求的，《農(nóng)村土地承包法》賦予農(nóng)民的承包權(quán)也不能作為他們合法申張補(bǔ)償權(quán)益來對待。很明顯，征地過程和補(bǔ)償在農(nóng)民普遍看來是不公平的，也是農(nóng)民采取法律手段抵制地方政府的共同原因。與此同時(shí)，也需要關(guān)注農(nóng)村土地權(quán)利體系的登記，包括在農(nóng)村土地承包法下農(nóng)民所擁有的土地承包權(quán)?！　『茱@然，這一方法也需要伴之以目標(biāo)2下所提議的行動。然而，我們也可以采取一些過渡性的步驟來幫助改革向前推進(jìn)，以及對各種選擇進(jìn)行檢驗(yàn)，以取得用于指導(dǎo)未來規(guī)劃和政策發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)?！　∫獙?shí)現(xiàn)第一個(gè)目標(biāo)，需要對土地權(quán)利的不同類型予以關(guān)注——包括由集體、農(nóng)民和城市使用者所持有的土地、以及國家所保有的土地利益——以及這些不同類權(quán)利擁有者之間的相互作用。這本身就是一場重大的制度實(shí)驗(yàn)，需要進(jìn)行大量的方案檢驗(yàn)、研究和建立廣泛的共識。因此，要在這一階段提出一套綜合的改革議程可能為時(shí)尚早。最后一點(diǎn)值得強(qiáng)調(diào)，因?yàn)樗俣韧伙@了整體方法的重要性。應(yīng)當(dāng)注意到，雖然下面采取的大多數(shù)步驟是具體針對某類土地權(quán)利的，但即便是在采取這些最初的有目標(biāo)的步驟時(shí)，上面提及的整體方法的重要性仍應(yīng)牢記于心。對這一方法進(jìn)行的試驗(yàn)，從本質(zhì)上要求在法律上對公共利益與非公共利益之間的行動作出區(qū)分——這一區(qū)分在現(xiàn)行的中國法律中沒有清楚說明，這點(diǎn)已有提及。對于這類土地，登記體系的實(shí)施(按照《農(nóng)村土地承包法》和在這一法律下所形成的規(guī)定)，將是不斷增強(qiáng)這些權(quán)利朝向更加明晰、更有保障和更大自由、而不受侵犯的重要一步，也是增進(jìn)集體以上各級組織在作出土地相關(guān)決策時(shí)的責(zé)任與透明度的重要一步。由于征地價(jià)格與農(nóng)地轉(zhuǎn)用所實(shí)現(xiàn)的轉(zhuǎn)讓價(jià)格差異極大，由此又加劇了農(nóng)民的不公平性感覺，至少在土地以拍賣出售時(shí)會如此?！　⊥瑯樱芍贫ǖ臉?biāo)準(zhǔn)也應(yīng)被用于農(nóng)村集體本身將農(nóng)地變成集體建設(shè)用地的情形，在這種情形下農(nóng)民現(xiàn)在通常只是得到比征為城市用地更低的補(bǔ)償。發(fā)展確保失地農(nóng)民自動參與到這類方案中的保障措施是值得關(guān)注的，這類方案應(yīng)基于失地農(nóng)民的同意，還要有相應(yīng)的補(bǔ)救措施，以免一旦有管理失當(dāng)及農(nóng)民的權(quán)益受損還有替代性方案。這些辦法包括：(1)平穩(wěn)、慎重地減少現(xiàn)存的導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)激勵(lì)扭曲的因素；同時(shí)(2)發(fā)展一套規(guī)劃機(jī)制，來解決農(nóng)村和城市社區(qū)尋求自身優(yōu)先發(fā)展的動機(jī)；以及(3)創(chuàng)立一些保證和促進(jìn)城市和農(nóng)村地區(qū)更有效利用土地的政策和做法?！　≈С珠L期目標(biāo)4的中短期潛在行動包括：　　，以檢驗(yàn)引入財(cái)產(chǎn)稅的可行性。近年來，中國地方行政管理部門設(shè)立機(jī)構(gòu)進(jìn)行土地儲備的做法已成為一種現(xiàn)象，且成為一道無所不在的獨(dú)特景致。在城市地區(qū)，通過劃撥和分配得來的土地使用權(quán)常常比房屋由更多不同的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。這一工作應(yīng)當(dāng)由一個(gè)代表不同領(lǐng)域的法律專家來承擔(dān)。在這一階段要詳盡準(zhǔn)確地說明需要什幺以及何時(shí)需要都是不適當(dāng)?shù)?，也是不可能的。這兩種類型所需要的技能和能力是極為不同的?！　≈С珠L期目標(biāo)6的中短期潛在行動包括：　　?！　≈С珠L期目標(biāo)5的短中期潛在行動包括：　　。有許多關(guān)于土地儲備取得成功的故事，也有大量產(chǎn)生嚴(yán)重問題的例子。隨著土地出讓收入的減少，這種財(cái)產(chǎn)稅將替代目前的做法成為地方財(cái)政長期的、可持續(xù)的收入來源。只要促使土地轉(zhuǎn)化的經(jīng)濟(jì)和行政激勵(lì)仍然很強(qiáng)，對地方政府行為的約束，如28號文件所施加的，就不太可能在地方層面得到有效的實(shí)行。例如，經(jīng)?？煽吹降那樾问牵捎谌狈ι虡I(yè)敏感性或當(dāng)事人的腐敗，一些看似振奮人心的方案棗將補(bǔ)償款用于辦企業(yè)，卻沒有產(chǎn)生它所承諾的好處，如創(chuàng)造利潤或提供工作機(jī)會?！　　　⊥ㄟ^立法，制定給予被征地農(nóng)民的最低補(bǔ)償比例?！　≌缜懊嬗懻撨^的，許多人論及，《土地管理法》所制定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)過時(shí)，它是按前三年平均農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的倍數(shù)來計(jì)算的。一套更為有效的、可信賴的登記體系可以減低與土地轉(zhuǎn)讓相連的時(shí)間、花費(fèi)和風(fēng)險(xiǎn)，這套體系在那些土地權(quán)利的市場已現(xiàn)勃勃生機(jī)或正在形成的地方尤為迫切需要。這些例證也為檢驗(yàn)集體土地所有者與私人投資者之間的直接相互作用的機(jī)制提供了有趣的和適宜的機(jī)會?！　∥覀円庾R到，這些復(fù)雜的、有爭議的問題還需要進(jìn)一步研究和建立共識，以為進(jìn)一步的改革確定詳盡的、適宜的路徑。促進(jìn)形成一個(gè)更公平、更合理、更統(tǒng)一的評估財(cái)產(chǎn)價(jià)值的標(biāo)準(zhǔn)。　　為了把改革向前推進(jìn)，需要制定明確的、可預(yù)期的目標(biāo)，并謹(jǐn)慎選擇為實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)所要采取的短、中期行動。不過，提出一個(gè)引導(dǎo)這一議程發(fā)展的框架還是可能的，而且也是有用的。通過關(guān)注具體的權(quán)利類型的漸進(jìn)改革無疑也能達(dá)成目標(biāo)，但我們更應(yīng)不失時(shí)機(jī)地理解進(jìn)行更深刻變革的必要性和機(jī)遇，這就需要對不同的土地權(quán)利之間是如何相互作用和彼此相互影響的作出系統(tǒng)的評估?！　≈С帜繕?biāo)1的短期及中期潛在行動包括：　　。正如上面所論及的，對集體內(nèi)的單個(gè)土地使用者的權(quán)利保障措施給予關(guān)注也是很重要的，其中對已經(jīng)被界定為集體建設(shè)用地的土地進(jìn)行不加限制的試驗(yàn)尤其值得關(guān)注。下面的目標(biāo)7討論了現(xiàn)行的機(jī)構(gòu)在登記方面存在的混亂。盡管《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》(簡稱28號文件)允許地方政府在補(bǔ)償支付上有可以高于《土地管理法》的規(guī)定的靈活性，但它在操作上還帶有很大的隨意性，且在貫徹時(shí)也不會很一致?！　∮绕湟乖谕恋卣饔煤蛯⑥r(nóng)地轉(zhuǎn)化為集體建設(shè)用地時(shí)進(jìn)行土地的再調(diào)整?！　　　≡谥衅诜桨钢幸獌?yōu)先考慮的是，中