【正文】 要確認那些支持這一長期目標取得成功的行動也是十分復雜的，因為每個這些長期目標的成功實現(xiàn)都需要進行與之相應的能力建設。應當對上面所列示的各類問題進行一次綜合的、系統(tǒng)的審視。目前，對土地和房屋的權利登記十分復雜?？傮w的看法是，公共土地征用應當慎行，在這方面總結出的一個結論是：大規(guī)模的政府干預一般不會非常成功，尤其是在發(fā)展中國家。需要對現(xiàn)行的以財產(chǎn)為基礎的過于復雜的稅費制度進行全面梳理與簡化?！　〔贿^也有人建議，需要采取更為周全的辦法來解決這一問題，即通過關注現(xiàn)行的助推這一轉化的激勵和規(guī)劃方法，來施加一些嚴格的輔助性審批措施來阻止農地的轉用。由于集體層一般透明度不夠、責任不明和缺乏民主決策程序，這類做法的風險會進一步加劇。目前，盡管28號文件要求關注失地農民的補償，但這不是直接通過法律來要求的，《農村土地承包法》賦予農民的承包權也不能作為他們合法申張補償權益來對待。很明顯，征地過程和補償在農民普遍看來是不公平的，也是農民采取法律手段抵制地方政府的共同原因。與此同時，也需要關注農村土地權利體系的登記，包括在農村土地承包法下農民所擁有的土地承包權。　　很顯然，這一方法也需要伴之以目標2下所提議的行動。然而，我們也可以采取一些過渡性的步驟來幫助改革向前推進，以及對各種選擇進行檢驗，以取得用于指導未來規(guī)劃和政策發(fā)展的經(jīng)驗?！　∫獙崿F(xiàn)第一個目標，需要對土地權利的不同類型予以關注——包括由集體、農民和城市使用者所持有的土地、以及國家所保有的土地利益——以及這些不同類權利擁有者之間的相互作用。這本身就是一場重大的制度實驗，需要進行大量的方案檢驗、研究和建立廣泛的共識。因此，要在這一階段提出一套綜合的改革議程可能為時尚早。最后一點值得強調，因為它再度突顯了整體方法的重要性。應當注意到，雖然下面采取的大多數(shù)步驟是具體針對某類土地權利的，但即便是在采取這些最初的有目標的步驟時，上面提及的整體方法的重要性仍應牢記于心。對這一方法進行的試驗，從本質上要求在法律上對公共利益與非公共利益之間的行動作出區(qū)分——這一區(qū)分在現(xiàn)行的中國法律中沒有清楚說明，這點已有提及。對于這類土地，登記體系的實施(按照《農村土地承包法》和在這一法律下所形成的規(guī)定)，將是不斷增強這些權利朝向更加明晰、更有保障和更大自由、而不受侵犯的重要一步，也是增進集體以上各級組織在作出土地相關決策時的責任與透明度的重要一步。由于征地價格與農地轉用所實現(xiàn)的轉讓價格差異極大，由此又加劇了農民的不公平性感覺，至少在土地以拍賣出售時會如此?！　⊥瑯樱芍贫ǖ臉藴室矐挥糜谵r村集體本身將農地變成集體建設用地的情形，在這種情形下農民現(xiàn)在通常只是得到比征為城市用地更低的補償。發(fā)展確保失地農民自動參與到這類方案中的保障措施是值得關注的，這類方案應基于失地農民的同意，還要有相應的補救措施，以免一旦有管理失當及農民的權益受損還有替代性方案。這些辦法包括：(1)平穩(wěn)、慎重地減少現(xiàn)存的導致經(jīng)濟激勵扭曲的因素；同時(2)發(fā)展一套規(guī)劃機制，來解決農村和城市社區(qū)尋求自身優(yōu)先發(fā)展的動機；以及(3)創(chuàng)立一些保證和促進城市和農村地區(qū)更有效利用土地的政策和做法?！　≈С珠L期目標4的中短期潛在行動包括：　　，以檢驗引入財產(chǎn)稅的可行性。近年來，中國地方行政管理部門設立機構進行土地儲備的做法已成為一種現(xiàn)象，且成為一道無所不在的獨特景致。在城市地區(qū)，通過劃撥和分配得來的土地使用權常常比房屋由更多不同的機構負責。這一工作應當由一個代表不同領域的法律專家來承擔。在這一階段要詳盡準確地說明需要什幺以及何時需要都是不適當?shù)模彩遣豢赡艿?。這兩種類型所需要的技能和能力是極為不同的。　　支持長期目標6的中短期潛在行動包括：　　。　　支持長期目標5的短中期潛在行動包括：　　。有許多關于土地儲備取得成功的故事，也有大量產(chǎn)生嚴重問題的例子。隨著土地出讓收入的減少，這種財產(chǎn)稅將替代目前的做法成為地方財政長期的、可持續(xù)的收入來源。只要促使土地轉化的經(jīng)濟和行政激勵仍然很強，對地方政府行為的約束，如28號文件所施加的，就不太可能在地方層面得到有效的實行。例如，經(jīng)?？煽吹降那樾问?，由于缺乏商業(yè)敏感性或當事人的腐敗，一些看似振奮人心的方案棗將補償款用于辦企業(yè)，卻沒有產(chǎn)生它所承諾的好處，如創(chuàng)造利潤或提供工作機會?！　　　⊥ㄟ^立法，制定給予被征地農民的最低補償比例。　　正如前面討論過的，許多人論及，《土地管理法》所制定的補償標準已經(jīng)過時，它是按前三年平均農業(yè)產(chǎn)值的倍數(shù)來計算的。一套更為有效的、可信賴的登記體系可以減低與土地轉讓相連的時間、花費和風險，這套體系在那些土地權利的市場已現(xiàn)勃勃生機或正在形成的地方尤為迫切需要。這些例證也為檢驗集體土地所有者與私人投資者之間的直接相互作用的機制提供了有趣的和適宜的機會。　　我們意識到，這些復雜的、有爭議的問題還需要進一步研究和建立共識，以為進一步的改革確定詳盡的、適宜的路徑。促進形成一個更公平、更合理、更統(tǒng)一的評估財產(chǎn)價值的標準?！　榱税迅母锵蚯巴七M，需要制定明確的、可預期的目標，并謹慎選擇為實現(xiàn)這些目標所要采取的短、中期行動。不過，提出一個引導這一議程發(fā)展的框架還是可能的，而且也是有用的。通過關注具體的權利類型的漸進改革無疑也能達成目標，但我們更應不失時機地理解進行更深刻變革的必要性和機遇，這就需要對不同的土地權利之間是如何相互作用和彼此相互影響的作出系統(tǒng)的評估?！　≈С帜繕?的短期及中期潛在行動包括：　　。正如上面所論及的，對集體內的單個土地使用者的權利保障措施給予關注也是很重要的，其中對已經(jīng)被界定為集體建設用地的土地進行不加限制的試驗尤其值得關注。下面的目標7討論了現(xiàn)行的機構在登記方面存在的混亂。盡管《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》(簡稱28號文件)允許地方政府在補償支付上有可以高于《土地管理法》的規(guī)定的靈活性，但它在操作上還帶有很大的隨意性，且在貫徹時也不會很一致?！　∮绕湟乖谕恋卣饔煤蛯⑥r地轉化為集體建設用地時進行土地的再調整?！　　　≡谥衅诜桨钢幸獌?yōu)先考慮的是，中