【正文】 中國(guó)土地政策改革：一個(gè)整體性行動(dòng)框架中國(guó)土地政策改革需要采取整合性方法，應(yīng)該在統(tǒng)一與平等對(duì)待城市和農(nóng)村土地這一總體目標(biāo)的指導(dǎo)下，采取穩(wěn)健的步驟來(lái)整合城市和農(nóng)村的土地市場(chǎng)、土地權(quán)利及城鄉(xiāng)規(guī)劃與管理，減少政府對(duì)城市土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷　　國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心“中國(guó)土地政策改革”課題組 　　近年來(lái)，經(jīng)濟(jì)的加速增長(zhǎng)與城市化是與經(jīng)濟(jì)自由化和中國(guó)政府制定的一系列土地政策的基本改革攜手并進(jìn)的。例如，已經(jīng)出臺(tái)的一些重要舉措旨在不斷增強(qiáng)農(nóng)民和城市居民對(duì)土地制度的穩(wěn)定性，降低農(nóng)田流失的速度，也為了增進(jìn)城市財(cái)產(chǎn)的市場(chǎng)交易能力。與此同時(shí)，在土地政策和制度層面還存在一些關(guān)鍵挑戰(zhàn)?！　榱擞行?yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)，解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展中土地的規(guī)制和管理問(wèn)題，這勢(shì)必牽涉到諸多機(jī)構(gòu)和各個(gè)層次的政府，因而需要采取協(xié)調(diào)行動(dòng)。同時(shí)由于所涉及的問(wèn)題存在各自復(fù)雜的原因、面對(duì)不同的情形、也有相應(yīng)的潛在解決辦法，因而需要采取整合性方法，僅僅針對(duì)單個(gè)問(wèn)題采取辦法無(wú)助于問(wèn)題的有效解決。　　為了把改革向前推進(jìn)，需要制定明確的、可預(yù)期的目標(biāo)，并謹(jǐn)慎選擇為實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)所要采取的短、中期行動(dòng)。這本身就是一場(chǎng)重大的制度實(shí)驗(yàn)，需要進(jìn)行大量的方案檢驗(yàn)、研究和建立廣泛的共識(shí)。因此，要在這一階段提出一套綜合的改革議程可能為時(shí)尚早。不過(guò)，提出一個(gè)引導(dǎo)這一議程發(fā)展的框架還是可能的，而且也是有用的。　　為了從整體上推進(jìn)中國(guó)土地政策的改革，需要達(dá)成一個(gè)與中國(guó)當(dāng)代發(fā)展框架相適應(yīng)的土地政策的長(zhǎng)期目標(biāo)愿景?；谇懊娴姆治龊脱芯靠偨Y(jié)，我們提出了下面的長(zhǎng)期愿景，以作為討論的起點(diǎn)。　　土地政策應(yīng)該旨在：(1)支持農(nóng)業(yè)部門的發(fā)展，包括對(duì)農(nóng)田進(jìn)行保護(hù)，通過(guò)土地的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高，以及通過(guò)建立農(nóng)民的社會(huì)保障體系等來(lái)支持人口從農(nóng)村向城市的流動(dòng)；(2)促進(jìn)制造業(yè)、服務(wù)業(yè)和住宅部門的發(fā)展，其措施是，在一個(gè)綜合考慮經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的規(guī)劃框架下，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制為城市的擴(kuò)張?zhí)峁┩恋兀?3)為政府尤其是各級(jí)地方政府提供財(cái)政收入，其措施是，以土地資產(chǎn)作為可持續(xù)的公共收入的基礎(chǔ)，為公共服務(wù)和投資提供資金；(4)促進(jìn)利用土地作為抵押來(lái)獲得資本，以增加金融體系成長(zhǎng)中的備用資產(chǎn)蓄水池；(5)支持土地利用規(guī)劃決策，使之既與市場(chǎng)導(dǎo)向背景下的快速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相一致，也要適當(dāng)關(guān)注和保護(hù)環(huán)境；(6)增強(qiáng)土地權(quán)利和土地管理的一致性和整體性，以使土地?fù)碛姓叩臋?quán)利越來(lái)越有保障?！　∑袼龅难芯坎粌H對(duì)土地政策在城市快速擴(kuò)張中的作用給予了特別關(guān)注，而且有助于對(duì)所存在的問(wèn)題和解決方案進(jìn)行全面的戰(zhàn)略性思考。以上六點(diǎn)愿景要得以實(shí)現(xiàn)，整個(gè)土地政策的設(shè)計(jì)，就應(yīng)該在統(tǒng)一與平等對(duì)待城市和農(nóng)村土地這一總體目標(biāo)的指導(dǎo)下進(jìn)行。應(yīng)該采取穩(wěn)健的步驟來(lái)整合城市和農(nóng)村的土地市場(chǎng)、土地權(quán)利及城鄉(xiāng)規(guī)劃與管理，其中包括減少政府對(duì)城市土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷。　　下面提出了用于調(diào)整中國(guó)土地政策的七個(gè)長(zhǎng)期目標(biāo)。對(duì)于每一個(gè)長(zhǎng)期目標(biāo)，我們都提供了為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)建議在短期和中期可采取的行動(dòng)，盡管這一目標(biāo)的可行性同時(shí)也有待時(shí)間的檢驗(yàn)與評(píng)估，甚至還有可能要重新表述。還必須再度強(qiáng)調(diào)的是，所有這些目標(biāo)都有密切的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，而且長(zhǎng)期目標(biāo)的成功也需要所有這七個(gè)目標(biāo)綜合的、持續(xù)的行動(dòng)?！　∫?、界定、確保、擴(kuò)大土地?fù)碛姓叩臋?quán)利，確保農(nóng)村和城市土地?fù)碛姓叩臋?quán)利一致　　第一個(gè)長(zhǎng)期目標(biāo)是所要解決的所有問(wèn)題的核心，它對(duì)于城市和農(nóng)村地區(qū)的法律和行政管理框架的改革意義重大。在整個(gè)改革進(jìn)程中，對(duì)這一目標(biāo)的持續(xù)、恰當(dāng)關(guān)注將主要集中于以下三方面：減低刺激城市和農(nóng)村地區(qū)土地?zé)o效利用的激勵(lì)和市場(chǎng)扭曲，包括與國(guó)家壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)有關(guān)的刺激因素。減少對(duì)不同體系下的土地權(quán)利的不公平對(duì)待，減少那些制約城鄉(xiāng)地區(qū)的土地使用者因權(quán)利不明晰和弱化而影響其分享經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)機(jī)會(huì)的因素。促進(jìn)形成一個(gè)更公平、更合理、更統(tǒng)一的評(píng)估財(cái)產(chǎn)價(jià)值的標(biāo)準(zhǔn)?！　∫獙?shí)現(xiàn)第一個(gè)目標(biāo)，需要對(duì)土地權(quán)利的不同類型予以關(guān)注——包括由集體、農(nóng)民和城市使用者所持有的土地、以及國(guó)家所保有的土地利益——以及這些不同類權(quán)利擁有者之間的相互作用。最后一點(diǎn)值得強(qiáng)調(diào)，因?yàn)樗俣韧伙@了整體方法的重要性。通過(guò)關(guān)注具體的權(quán)利類型的漸進(jìn)改革無(wú)疑也能達(dá)成目標(biāo)，但我們更應(yīng)不失時(shí)機(jī)地理解進(jìn)行更深刻變革的必要性和機(jī)遇，這就需要對(duì)不同的土地權(quán)利之間是如何相互作用和彼此相互影響的作出系統(tǒng)的評(píng)估?！　∵@個(gè)目標(biāo)也要求按下面的準(zhǔn)則來(lái)對(duì)每類權(quán)利進(jìn)行評(píng)估：　　明晰：權(quán)利和相關(guān)責(zé)任是否在法律法規(guī)中給予了明確的說(shuō)明?在權(quán)利擁有者對(duì)他們的土地什幺能做、什幺不能做的問(wèn)題上，是否產(chǎn)生了混合的信號(hào)而導(dǎo)致他們?cè)跈?quán)利上的差距和不確定性?是否有因權(quán)利的濫用導(dǎo)致行政管理上的武斷和腐敗的行為?　　保障：權(quán)利是否得到法律的適當(dāng)保護(hù)?法律和行政機(jī)構(gòu)的運(yùn)行是否對(duì)權(quán)利的保護(hù)造成影響?這些權(quán)利是否會(huì)被過(guò)于輕易撤回、終止或變更?　　范圍：賦予某一特定土地類型的權(quán)利是否足以寬泛到，使權(quán)利擁有人在土地使用的選擇和進(jìn)行土地交易方面有適當(dāng)?shù)撵`活性?這類選擇在哪些方面會(huì)受到法律的限制?以及這類限制是否與一個(gè)明確的、合理的、重要的政策目標(biāo)直接相關(guān)?　　在當(dāng)今的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民集體很顯然已經(jīng)擁有了依法使用土地的權(quán)利，并允許在農(nóng)業(yè)用途范圍內(nèi)從事土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。這些權(quán)利不包括任何可能影響土地價(jià)值的開(kāi)發(fā)權(quán)，即他們不能將土地挪作他用，也不能以土地作為抵押到銀行貸款，除了集體建設(shè)用地外。盡管《農(nóng)村土地承包法》旨在向農(nóng)民提供更有保障的土地權(quán)利，但這一點(diǎn)顯然只涉及土地的農(nóng)業(yè)用途方面。　　農(nóng)村集體顯然還沒(méi)有明晰的使用集體建設(shè)用地的權(quán)利。為了使集體以及集體成員有更充分地參與中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的靈活性和機(jī)會(huì)，有建議提出應(yīng)當(dāng)允許集體建設(shè)用地入市，后面將展開(kāi)有關(guān)這方面的建議?！　∞r(nóng)民對(duì)他們各自擁有的土地的法律地位在這些年已得到逐步提高，它直接體現(xiàn)于新近通過(guò)的《農(nóng)村土地承包法》中。但他們的權(quán)利也在一些場(chǎng)合易受傷害，這一問(wèn)題在那些正在經(jīng)歷快速變革的地區(qū)的農(nóng)民身上表現(xiàn)得尤為尖銳。因此，正如我們已看到的，在國(guó)家征用農(nóng)民土地的過(guò)程中，或者是在集體領(lǐng)導(dǎo)入主宰的農(nóng)地轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地的過(guò)程中，農(nóng)民常