【正文】 中國土地政策改革：一個整體性行動框架中國土地政策改革需要采取整合性方法，應(yīng)該在統(tǒng)一與平等對待城市和農(nóng)村土地這一總體目標的指導下，采取穩(wěn)健的步驟來整合城市和農(nóng)村的土地市場、土地權(quán)利及城鄉(xiāng)規(guī)劃與管理，減少政府對城市土地一級市場的壟斷　　國務(wù)院發(fā)展研究中心“中國土地政策改革”課題組 　　近年來，經(jīng)濟的加速增長與城市化是與經(jīng)濟自由化和中國政府制定的一系列土地政策的基本改革攜手并進的。例如，已經(jīng)出臺的一些重要舉措旨在不斷增強農(nóng)民和城市居民對土地制度的穩(wěn)定性，降低農(nóng)田流失的速度，也為了增進城市財產(chǎn)的市場交易能力。與此同時，在土地政策和制度層面還存在一些關(guān)鍵挑戰(zhàn)?！　榱擞行?yīng)對這些挑戰(zhàn)，解決經(jīng)濟發(fā)展中土地的規(guī)制和管理問題，這勢必牽涉到諸多機構(gòu)和各個層次的政府，因而需要采取協(xié)調(diào)行動。同時由于所涉及的問題存在各自復雜的原因、面對不同的情形、也有相應(yīng)的潛在解決辦法，因而需要采取整合性方法，僅僅針對單個問題采取辦法無助于問題的有效解決?！　榱税迅母锵蚯巴七M，需要制定明確的、可預期的目標，并謹慎選擇為實現(xiàn)這些目標所要采取的短、中期行動。這本身就是一場重大的制度實驗，需要進行大量的方案檢驗、研究和建立廣泛的共識。因此，要在這一階段提出一套綜合的改革議程可能為時尚早。不過，提出一個引導這一議程發(fā)展的框架還是可能的，而且也是有用的?！　榱藦恼w上推進中國土地政策的改革，需要達成一個與中國當代發(fā)展框架相適應(yīng)的土地政策的長期目標愿景。基于前面的分析和研究總結(jié)，我們提出了下面的長期愿景，以作為討論的起點。　　土地政策應(yīng)該旨在：(1)支持農(nóng)業(yè)部門的發(fā)展，包括對農(nóng)田進行保護，通過土地的市場化流轉(zhuǎn)促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高，以及通過建立農(nóng)民的社會保障體系等來支持人口從農(nóng)村向城市的流動；(2)促進制造業(yè)、服務(wù)業(yè)和住宅部門的發(fā)展，其措施是，在一個綜合考慮經(jīng)濟、社會和環(huán)境的規(guī)劃框架下，通過市場機制為城市的擴張?zhí)峁┩恋兀?3)為政府尤其是各級地方政府提供財政收入，其措施是，以土地資產(chǎn)作為可持續(xù)的公共收入的基礎(chǔ)，為公共服務(wù)和投資提供資金；(4)促進利用土地作為抵押來獲得資本，以增加金融體系成長中的備用資產(chǎn)蓄水池；(5)支持土地利用規(guī)劃決策，使之既與市場導向背景下的快速經(jīng)濟增長相一致，也要適當關(guān)注和保護環(huán)境；(6)增強土地權(quán)利和土地管理的一致性和整體性，以使土地擁有者的權(quán)利越來越有保障。　　迄今所做的研究不僅對土地政策在城市快速擴張中的作用給予了特別關(guān)注，而且有助于對所存在的問題和解決方案進行全面的戰(zhàn)略性思考。以上六點愿景要得以實現(xiàn)，整個土地政策的設(shè)計，就應(yīng)該在統(tǒng)一與平等對待城市和農(nóng)村土地這一總體目標的指導下進行。應(yīng)該采取穩(wěn)健的步驟來整合城市和農(nóng)村的土地市場、土地權(quán)利及城鄉(xiāng)規(guī)劃與管理，其中包括減少政府對城市土地一級市場的壟斷。　　下面提出了用于調(diào)整中國土地政策的七個長期目標。對于每一個長期目標，我們都提供了為實現(xiàn)這一目標建議在短期和中期可采取的行動，盡管這一目標的可行性同時也有待時間的檢驗與評估，甚至還有可能要重新表述。還必須再度強調(diào)的是，所有這些目標都有密切的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，而且長期目標的成功也需要所有這七個目標綜合的、持續(xù)的行動?！　∫弧⒔缍?、確保、擴大土地擁有者的權(quán)利，確保農(nóng)村和城市土地擁有者的權(quán)利一致　　第一個長期目標是所要解決的所有問題的核心，它對于城市和農(nóng)村地區(qū)的法律和行政管理框架的改革意義重大。在整個改革進程中，對這一目標的持續(xù)、恰當關(guān)注將主要集中于以下三方面：減低刺激城市和農(nóng)村地區(qū)土地無效利用的激勵和市場扭曲，包括與國家壟斷土地一級市場有關(guān)的刺激因素。減少對不同體系下的土地權(quán)利的不公平對待，減少那些制約城鄉(xiāng)地區(qū)的土地使用者因權(quán)利不明晰和弱化而影響其分享經(jīng)濟增長機會的因素。促進形成一個更公平、更合理、更統(tǒng)一的評估財產(chǎn)價值的標準。　　要實現(xiàn)第一個目標，需要對土地權(quán)利的不同類型予以關(guān)注——包括由集體、農(nóng)民和城市使用者所持有的土地、以及國家所保有的土地利益——以及這些不同類權(quán)利擁有者之間的相互作用。最后一點值得強調(diào)，因為它再度突顯了整體方法的重要性。通過關(guān)注具體的權(quán)利類型的漸進改革無疑也能達成目標，但我們更應(yīng)不失時機地理解進行更深刻變革的必要性和機遇，這就需要對不同的土地權(quán)利之間是如何相互作用和彼此相互影響的作出系統(tǒng)的評估?！　∵@個目標也要求按下面的準則來對每類權(quán)利進行評估：　　明晰：權(quán)利和相關(guān)責任是否在法律法規(guī)中給予了明確的說明?在權(quán)利擁有者對他們的土地什幺能做、什幺不能做的問題上，是否產(chǎn)生了混合的信號而導致他們在權(quán)利上的差距和不確定性?是否有因權(quán)利的濫用導致行政管理上的武斷和腐敗的行為?　　保障：權(quán)利是否得到法律的適當保護?法律和行政機構(gòu)的運行是否對權(quán)利的保護造成影響?這些權(quán)利是否會被過于輕易撤回、終止或變更?　　范圍：賦予某一特定土地類型的權(quán)利是否足以寬泛到，使權(quán)利擁有人在土地使用的選擇和進行土地交易方面有適當?shù)撵`活性?這類選擇在哪些方面會受到法律的限制?以及這類限制是否與一個明確的、合理的、重要的政策目標直接相關(guān)?　　在當今的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民集體很顯然已經(jīng)擁有了依法使用土地的權(quán)利，并允許在農(nóng)業(yè)用途范圍內(nèi)從事土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。這些權(quán)利不包括任何可能影響土地價值的開發(fā)權(quán)，即他們不能將土地挪作他用，也不能以土地作為抵押到銀行貸款，除了集體建設(shè)用地外。盡管《農(nóng)村土地承包法》旨在向農(nóng)民提供更有保障的土地權(quán)利，但這一點顯然只涉及土地的農(nóng)業(yè)用途方面?！　∞r(nóng)村集體顯然還沒有明晰的使用集體建設(shè)用地的權(quán)利。為了使集體以及集體成員有更充分地參與中國經(jīng)濟發(fā)展的靈活性和機會，有建議提出應(yīng)當允許集體建設(shè)用地入市，后面將展開有關(guān)這方面的建議?！　∞r(nóng)民對他們各自擁有的土地的法律地位在這些年已得到逐步提高，它直接體現(xiàn)于新近通過的《農(nóng)村土地承包法》中。但他們的權(quán)利也在一些場合易受傷害，這一問題在那些正在經(jīng)歷快速變革的地區(qū)的農(nóng)民身上表現(xiàn)得尤為尖銳。因此，正如我們已看到的，在國家征用農(nóng)民土地的過程中，或者是在集體領(lǐng)導入主宰的農(nóng)地轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地的過程中，農(nóng)民常