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中國(guó)土地政策改革:一個(gè)整體性行動(dòng)框架(完整版)

  

【正文】 征用和將農(nóng)地轉(zhuǎn)化為集體建設(shè)用地時(shí)進(jìn)行土地的再調(diào)整。然而,如省級(jí)研究報(bào)告所示,在實(shí)際操作中這種區(qū)別對(duì)待的做法常有發(fā)生。盡管《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》(簡(jiǎn)稱28號(hào)文件)允許地方政府在補(bǔ)償支付上有可以高于《土地管理法》的規(guī)定的靈活性,但它在操作上還帶有很大的隨意性,且在貫徹時(shí)也不會(huì)很一致?! 《?qiáng)制性征地的規(guī)則和辦法需要予以重新檢定和修改,以確保補(bǔ)償充分,過(guò)程公平、公開(kāi)  正如中國(guó)政府已認(rèn)識(shí)到的,土地征用法規(guī)需要從多方面進(jìn)行重新檢驗(yàn)。下面的目標(biāo)7討論了現(xiàn)行的機(jī)構(gòu)在登記方面存在的混亂?!掇r(nóng)村土地承包法》雖然為承包農(nóng)民提供了更大的交易土地的自由,但沒(méi)有提供以承包權(quán)進(jìn)行抵押的法律基礎(chǔ)。正如上面所論及的,對(duì)集體內(nèi)的單個(gè)土地使用者的權(quán)利保障措施給予關(guān)注也是很重要的,其中對(duì)已經(jīng)被界定為集體建設(shè)用地的土地進(jìn)行不加限制的試驗(yàn)尤其值得關(guān)注。廣東最近起草的法律文件,為在這一主題下考慮國(guó)家層面的法律框架提供了一個(gè)有用的起點(diǎn)?! ≈С帜繕?biāo)1的短期及中期潛在行動(dòng)包括:  。因此,正如我們已看到的,在國(guó)家征用農(nóng)民土地的過(guò)程中,或者是在集體領(lǐng)導(dǎo)入主宰的農(nóng)地轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地的過(guò)程中,農(nóng)民常常是最大的受損者。通過(guò)關(guān)注具體的權(quán)利類型的漸進(jìn)改革無(wú)疑也能達(dá)成目標(biāo),但我們更應(yīng)不失時(shí)機(jī)地理解進(jìn)行更深刻變革的必要性和機(jī)遇,這就需要對(duì)不同的土地權(quán)利之間是如何相互作用和彼此相互影響的作出系統(tǒng)的評(píng)估。對(duì)于每一個(gè)長(zhǎng)期目標(biāo),我們都提供了為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)建議在短期和中期可采取的行動(dòng),盡管這一目標(biāo)的可行性同時(shí)也有待時(shí)間的檢驗(yàn)與評(píng)估,甚至還有可能要重新表述。不過(guò),提出一個(gè)引導(dǎo)這一議程發(fā)展的框架還是可能的,而且也是有用的。   近年來(lái),經(jīng)濟(jì)的加速增長(zhǎng)與城市化是與經(jīng)濟(jì)自由化和中國(guó)政府制定的一系列土地政策的基本改革攜手并進(jìn)的?! 榱税迅母锵蚯巴七M(jìn),需要制定明確的、可預(yù)期的目標(biāo),并謹(jǐn)慎選擇為實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)所要采取的短、中期行動(dòng)。以上六點(diǎn)愿景要得以實(shí)現(xiàn),整個(gè)土地政策的設(shè)計(jì),就應(yīng)該在統(tǒng)一與平等對(duì)待城市和農(nóng)村土地這一總體目標(biāo)的指導(dǎo)下進(jìn)行。促進(jìn)形成一個(gè)更公平、更合理、更統(tǒng)一的評(píng)估財(cái)產(chǎn)價(jià)值的標(biāo)準(zhǔn)。為了使集體以及集體成員有更充分地參與中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的靈活性和機(jī)會(huì),有建議提出應(yīng)當(dāng)允許集體建設(shè)用地入市,后面將展開(kāi)有關(guān)這方面的建議?! ∥覀円庾R(shí)到,這些復(fù)雜的、有爭(zhēng)議的問(wèn)題還需要進(jìn)一步研究和建立共識(shí),以為進(jìn)一步的改革確定詳盡的、適宜的路徑。還存在的一個(gè)危險(xiǎn)是,新的市場(chǎng)機(jī)遇會(huì)刺激集體尋找替代的、轉(zhuǎn)讓農(nóng)地的方式,而不顧及農(nóng)民已有的土地承包權(quán),需要設(shè)計(jì)恰當(dāng)?shù)姆椒▉?lái)阻止這種情形的發(fā)生。這些例證也為檢驗(yàn)集體土地所有者與私人投資者之間的直接相互作用的機(jī)制提供了有趣的和適宜的機(jī)會(huì)。不過(guò),從目前來(lái)看,還需要繼續(xù)關(guān)注如何建立農(nóng)民在現(xiàn)行集體土地管理框架下的利益保障措施。一套更為有效的、可信賴的登記體系可以減低與土地轉(zhuǎn)讓相連的時(shí)間、花費(fèi)和風(fēng)險(xiǎn),這套體系在那些土地權(quán)利的市場(chǎng)已現(xiàn)勃勃生機(jī)或正在形成的地方尤為迫切需要?! ?、市場(chǎng)化的城市土地使用權(quán)的可行性?! ≌缜懊嬗懻撨^(guò)的,許多人論及,《土地管理法》所制定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)過(guò)時(shí),它是按前三年平均農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的倍數(shù)來(lái)計(jì)算的。要找到一種合適的方法,就需要進(jìn)行詳細(xì)的研究與分析,但也需要提出一些一般性原則和建議?!   ⊥ㄟ^(guò)立法,制定給予被征地農(nóng)民的最低補(bǔ)償比例。關(guān)于土地資源聽(tīng)證的現(xiàn)行規(guī)定是于2004年1月由國(guó)土資源部頒發(fā)的,它在這方面開(kāi)了個(gè)好頭。例如,經(jīng)常可看到的情形是,由于缺乏商業(yè)敏感性或當(dāng)事人的腐敗,一些看似振奮人心的方案棗將補(bǔ)償款用于辦企業(yè),卻沒(méi)有產(chǎn)生它所承諾的好處,如創(chuàng)造利潤(rùn)或提供工作機(jī)會(huì)。應(yīng)當(dāng)嘗試對(duì)公共利益和私人利益的邊界進(jìn)行界定,以使其更符合現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要。只要促使土地轉(zhuǎn)化的經(jīng)濟(jì)和行政激勵(lì)仍然很強(qiáng),對(duì)地方政府行為的約束,如28號(hào)文件所施加的,就不太可能在地方層面得到有效的實(shí)行。盡管這種補(bǔ)貼做法是許多國(guó)家吸引工業(yè)企業(yè)投資與發(fā)展的共同特征,而在中國(guó),這種做法已成為一種廣為使用的工具,以至于通過(guò)市場(chǎng)交易獲得工業(yè)用地的做法倒成了一種例外。隨著土地出讓收入的減少,這種財(cái)產(chǎn)稅將替代目前的做法成為地方財(cái)政長(zhǎng)期的、可持續(xù)的收入來(lái)源?! ?。有許多關(guān)于土地儲(chǔ)備取得成功的故事,也有大量產(chǎn)生嚴(yán)重問(wèn)題的例子。隨著中國(guó)財(cái)產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)育成熟,簡(jiǎn)化交易的需要變得顯而易見(jiàn)?! ≈С珠L(zhǎng)期目標(biāo)5的短中期潛在行動(dòng)包括:  。農(nóng)村土地承包權(quán)和城市土地使用權(quán)的登記目前分別由兩個(gè)不同的部門(mén)執(zhí)行:農(nóng)業(yè)部和國(guó)土資源部。  支持長(zhǎng)期目標(biāo)6的中短期潛在行動(dòng)包括:  ?! ?。這兩種類型所需要的技能和能力是極為不同的。12 / 12。在這一階段要詳盡準(zhǔn)確地說(shuō)明需要什幺以及何時(shí)需要都是不適當(dāng)?shù)?,也是不可能的。這意味著,法律專家從一開(kāi)始就應(yīng)當(dāng)與政策制定者攜手工作,首先要確保對(duì)現(xiàn)存法律框架所提供的機(jī)會(huì)和所造成的制約有清楚的理解,然后識(shí)別進(jìn)行必要變革的適當(dāng)切入點(diǎn)。這一工作應(yīng)當(dāng)由一個(gè)代表不同領(lǐng)域的法律專家來(lái)承擔(dān)。這是一個(gè)可以看到良好前景的可協(xié)調(diào)的、并最終達(dá)成統(tǒng)一的活動(dòng)領(lǐng)域。在城市地區(qū),通過(guò)劃撥和分配得來(lái)的土地使用權(quán)常常比房屋由更多不同的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。  五、土地管理機(jī)構(gòu)框架的合理化  已經(jīng)明確的一點(diǎn)是,需要減低農(nóng)村和城市土地之間的人為分割與分界。近年來(lái),中國(guó)地方行政管理部門(mén)設(shè)立機(jī)構(gòu)進(jìn)行土地儲(chǔ)備的做法已成為一種現(xiàn)象,且成為一道無(wú)所不在的獨(dú)特景致。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)證實(shí),在這方面取得成功沒(méi)有固定的處方;要實(shí)現(xiàn)所確定的目標(biāo),需要設(shè)計(jì)合適的機(jī)制,同時(shí)結(jié)合保證實(shí)現(xiàn)目標(biāo)所需要的技能?! ≈С珠L(zhǎng)期目標(biāo)4的中短期潛在行動(dòng)包括:  ,以檢驗(yàn)引入財(cái)產(chǎn)稅的可行性。因而,這一方法的影響應(yīng)當(dāng)根據(jù)可能的選擇性方案加以審視和考慮。這些辦法包括:(1)平穩(wěn)、慎重地減少現(xiàn)存的導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)激勵(lì)扭曲的因素;同時(shí)(2)發(fā)展一套規(guī)劃?rùn)C(jī)制,來(lái)解決農(nóng)村和城市社區(qū)尋求自身優(yōu)先發(fā)展的動(dòng)機(jī);以及(3)創(chuàng)立一些保證和促進(jìn)城市和農(nóng)村地區(qū)更有效利用土地的政策和做法。第一,在《土地管理法》下,對(duì)于土地的使用權(quán),其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)只是簡(jiǎn)單表述為,土地使用者必須得到“適當(dāng)補(bǔ)償棗這
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