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正文內(nèi)容

中國(guó)土地政策改革:一個(gè)整體性行動(dòng)框架(更新版)

  

【正文】 一標(biāo)準(zhǔn)需要澄清,并在城鎮(zhèn)范圍內(nèi)(相對(duì)于農(nóng)村土地),現(xiàn)存的土地使用權(quán)市場(chǎng)至少要為這一標(biāo)準(zhǔn)的建立提供一個(gè)起始點(diǎn)。發(fā)展確保失地農(nóng)民自動(dòng)參與到這類方案中的保障措施是值得關(guān)注的,這類方案應(yīng)基于失地農(nóng)民的同意,還要有相應(yīng)的補(bǔ)救措施,以免一旦有管理失當(dāng)及農(nóng)民的權(quán)益受損還有替代性方案。在期待使這一規(guī)定成為保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的有力工具之前,十分重要的一點(diǎn)是,要提升這一規(guī)定的潛在使用者對(duì)它的認(rèn)知?! ⊥瑯樱芍贫ǖ臉?biāo)準(zhǔn)也應(yīng)被用于農(nóng)村集體本身將農(nóng)地變成集體建設(shè)用地的情形,在這種情形下農(nóng)民現(xiàn)在通常只是得到比征為城市用地更低的補(bǔ)償。對(duì)于土地所有者來(lái)講,同樣一幅土地因?yàn)槲磥?lái)用途的不同棗用于基礎(chǔ)設(shè)施沒有回報(bào),或通過拍賣出讓獲得巨額利潤(rùn),而得到區(qū)別性對(duì)待,這是不公平的。由于征地價(jià)格與農(nóng)地轉(zhuǎn)用所實(shí)現(xiàn)的轉(zhuǎn)讓價(jià)格差異極大,由此又加劇了農(nóng)民的不公平性感覺,至少在土地以拍賣出售時(shí)會(huì)如此。向所有城鎮(zhèn)不動(dòng)產(chǎn)擁有者賦予城鎮(zhèn)土地使用權(quán),將允許土地?fù)碛姓吣苤苯訌氖袌?chǎng)上獲得土地,這將激勵(lì)城鎮(zhèn)土地集約利用,從而減低城鎮(zhèn)外延擴(kuò)張和農(nóng)地被不斷拿走的壓力。對(duì)于這類土地,登記體系的實(shí)施(按照《農(nóng)村土地承包法》和在這一法律下所形成的規(guī)定),將是不斷增強(qiáng)這些權(quán)利朝向更加明晰、更有保障和更大自由、而不受侵犯的重要一步,也是增進(jìn)集體以上各級(jí)組織在作出土地相關(guān)決策時(shí)的責(zé)任與透明度的重要一步?! ?。對(duì)這一方法進(jìn)行的試驗(yàn),從本質(zhì)上要求在法律上對(duì)公共利益與非公共利益之間的行動(dòng)作出區(qū)分——這一區(qū)分在現(xiàn)行的中國(guó)法律中沒有清楚說明,這點(diǎn)已有提及。在更寬、更系統(tǒng)的基礎(chǔ)上發(fā)掘這類改革的潛在收益之前,需要解決法律框架的不適宜性。應(yīng)當(dāng)注意到,雖然下面采取的大多數(shù)步驟是具體針對(duì)某類土地權(quán)利的,但即便是在采取這些最初的有目標(biāo)的步驟時(shí),上面提及的整體方法的重要性仍應(yīng)牢記于心。但他們的權(quán)利也在一些場(chǎng)合易受傷害,這一問題在那些正在經(jīng)歷快速變革的地區(qū)的農(nóng)民身上表現(xiàn)得尤為尖銳。最后一點(diǎn)值得強(qiáng)調(diào),因?yàn)樗俣韧伙@了整體方法的重要性?! ∠旅嫣岢隽擞糜谡{(diào)整中國(guó)土地政策的七個(gè)長(zhǎng)期目標(biāo)。因此,要在這一階段提出一套綜合的改革議程可能為時(shí)尚早。中國(guó)土地政策改革:一個(gè)整體性行動(dòng)框架中國(guó)土地政策改革需要采取整合性方法,應(yīng)該在統(tǒng)一與平等對(duì)待城市和農(nóng)村土地這一總體目標(biāo)的指導(dǎo)下,采取穩(wěn)健的步驟來(lái)整合城市和農(nóng)村的土地市場(chǎng)、土地權(quán)利及城鄉(xiāng)規(guī)劃與管理,減少政府對(duì)城市土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷  國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心“中國(guó)土地政策改革”課題組這本身就是一場(chǎng)重大的制度實(shí)驗(yàn),需要進(jìn)行大量的方案檢驗(yàn)、研究和建立廣泛的共識(shí)。應(yīng)該采取穩(wěn)健的步驟來(lái)整合城市和農(nóng)村的土地市場(chǎng)、土地權(quán)利及城鄉(xiāng)規(guī)劃與管理,其中包括減少政府對(duì)城市土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷。  要實(shí)現(xiàn)第一個(gè)目標(biāo),需要對(duì)土地權(quán)利的不同類型予以關(guān)注——包括由集體、農(nóng)民和城市使用者所持有的土地、以及國(guó)家所保有的土地利益——以及這些不同類權(quán)利擁有者之間的相互作用?! ∞r(nóng)民對(duì)他們各自擁有的土地的法律地位在這些年已得到逐步提高,它直接體現(xiàn)于新近通過的《農(nóng)村土地承包法》中。然而,我們也可以采取一些過渡性的步驟來(lái)幫助改革向前推進(jìn),以及對(duì)各種選擇進(jìn)行檢驗(yàn),以取得用于指導(dǎo)未來(lái)規(guī)劃和政策發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)。最后,正如廣東經(jīng)驗(yàn)所表明的,在中國(guó)一些地方已經(jīng)進(jìn)行的創(chuàng)新,由于缺乏明確的法律基礎(chǔ)而存在重大風(fēng)險(xiǎn)。  很顯然,這一方法也需要伴之以目標(biāo)2下所提議的行動(dòng)。在這方面可以采取許多措施,包括:進(jìn)一步努力減低土地再調(diào)整對(duì)農(nóng)民的損害,其辦法是,發(fā)展和執(zhí)行明確、嚴(yán)格的關(guān)于“例外情形”的指導(dǎo)細(xì)則,以阻止基層通過對(duì)“例外”的寬泛定義而任意再調(diào)整農(nóng)民的承包地,以及/或者通過改革《農(nóng)村土地承包法》以阻止由于對(duì)“例外情形”的定義含糊而致濫用;設(shè)計(jì)和實(shí)施有效的程序以確保失地農(nóng)民能拿到補(bǔ)償費(fèi),而不是讓這筆費(fèi)用留在集體手中;在集體層面發(fā)展和試驗(yàn)新的土地管制框架,以有助于確保集體管理的更加透明和責(zé)任更加明確,這是影響集體成員的土地問題中一個(gè)帶有全局性的問題;幫助農(nóng)民更有效地理解、追求和捍衛(wèi)他們的權(quán)利。與此同時(shí),也需要關(guān)注農(nóng)村土地權(quán)利體系的登記,包括在農(nóng)村土地承包法下農(nóng)民所擁有的土地承包權(quán)。應(yīng)當(dāng)使土地以其實(shí)際稀缺性價(jià)值向市場(chǎng)供應(yīng)成為可能。很明顯,征地過程和補(bǔ)償在農(nóng)民普遍看來(lái)是不公平的,也是農(nóng)民采取法律手段抵制地方政府的共同原因?! 榱舜_保公平,不將補(bǔ)償水平與所征土地的將來(lái)用途掛鉤是十分重要的。目前,盡管28號(hào)文件要求關(guān)注失地農(nóng)民的補(bǔ)償,但這不是直接通過法律來(lái)要求的,《農(nóng)村土地承包法》賦予農(nóng)民的承包權(quán)也不能作為他們合法申張補(bǔ)償權(quán)益來(lái)對(duì)待。然而,正如前面已提及的,這一規(guī)定似乎給予干部任意決定是否需要聽證還是在特定情形下才進(jìn)行聽證的權(quán)力,它還要求在召集聽證會(huì)之前要提出具體的請(qǐng)求。由于集體層一般透明度不夠、責(zé)任不明和缺乏民主決策程序,這類做法的風(fēng)險(xiǎn)會(huì)進(jìn)一步加劇?!   ?duì)城鎮(zhèn)土地的補(bǔ)償處理有兩方面的問題?! 〔贿^也有人建議,需要采取更為周全的辦法來(lái)解決這一問題,即通過關(guān)注現(xiàn)行的助推這一轉(zhuǎn)化的激勵(lì)和規(guī)劃方法,來(lái)施加一些嚴(yán)格的輔助性審批措施來(lái)阻止農(nóng)地的轉(zhuǎn)用。目前,在城市快速擴(kuò)張的情形下,這類補(bǔ)貼的總體影響容易引起土地的粗放式和相對(duì)無(wú)效利用。需要對(duì)現(xiàn)行的以財(cái)產(chǎn)為基礎(chǔ)的過于復(fù)雜的稅費(fèi)制度進(jìn)行全面梳理與簡(jiǎn)化。預(yù)先獲得實(shí)際需要的土地,即土地儲(chǔ)備,是一種通常使用的增進(jìn)持有土地的質(zhì)量、對(duì)土地進(jìn)行集約開發(fā)與再開發(fā)、以及允許有序規(guī)劃和利用資源的策略??傮w的看法是,公共土地征用應(yīng)當(dāng)慎行,在這方面總結(jié)出的一個(gè)結(jié)論是:大規(guī)模的政府干預(yù)一般不會(huì)非常成功,尤其是在發(fā)展中國(guó)家。十分明確且適宜的一點(diǎn)是,對(duì)這些稅費(fèi)進(jìn)行審視并識(shí)別它們?cè)鯓硬拍鼙缓侠砘?,以確保任何這類稅收都能達(dá)成它們的特定目的,并且不會(huì)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展產(chǎn)生負(fù)效應(yīng)。目前,對(duì)土地和房屋的權(quán)利登記十分復(fù)雜。從功能上講,要有效地執(zhí)行這些職責(zé),他們所要執(zhí)行的活動(dòng)是一樣的。應(yīng)當(dāng)對(duì)上面所列示的各類問題進(jìn)行一次綜合的、系統(tǒng)的審視。由于所采取的行動(dòng)與各種目標(biāo)相關(guān),及時(shí)關(guān)注其法律含義將是非常重要的。要確認(rèn)那些支持這一長(zhǎng)期目標(biāo)取得成功的行動(dòng)也是十分復(fù)雜的,因?yàn)槊總€(gè)這些長(zhǎng)期目標(biāo)的成功實(shí)現(xiàn)都需要進(jìn)行與之相應(yīng)的能力
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