【正文】 　　為了從整體上推進(jìn)中國土地政策的改革，需要達(dá)成一個(gè)與中國當(dāng)代發(fā)展框架相適應(yīng)的土地政策的長期目標(biāo)愿景。例如，已經(jīng)出臺的一些重要舉措旨在不斷增強(qiáng)農(nóng)民和城市居民對土地制度的穩(wěn)定性，降低農(nóng)田流失的速度，也為了增進(jìn)城市財(cái)產(chǎn)的市場交易能力。同時(shí)由于所涉及的問題存在各自復(fù)雜的原因、面對不同的情形、也有相應(yīng)的潛在解決辦法，因而需要采取整合性方法，僅僅針對單個(gè)問題采取辦法無助于問題的有效解決。　　迄今所做的研究不僅對土地政策在城市快速擴(kuò)張中的作用給予了特別關(guān)注，而且有助于對所存在的問題和解決方案進(jìn)行全面的戰(zhàn)略性思考。減少對不同體系下的土地權(quán)利的不公平對待，減少那些制約城鄉(xiāng)地區(qū)的土地使用者因權(quán)利不明晰和弱化而影響其分享經(jīng)濟(jì)增長機(jī)會(huì)的因素?！　∞r(nóng)村集體顯然還沒有明晰的使用集體建設(shè)用地的權(quán)利。這些人在政府將他們的土地收回用于再開發(fā)時(shí)也處于明顯不利的地位，他們的土地權(quán)利可以被理解為是這一改造的折舊重置成本。決策制定、財(cái)務(wù)和收益分享上的透明性，對于確保單個(gè)農(nóng)戶對收益的充分、恰當(dāng)參與是十分重要的。不過，當(dāng)一種以公共目的拿來的土地最終實(shí)際為“私人”使用時(shí)，我們就很難識別它就是所特定的那種“公共”利益，也難以將政府動(dòng)機(jī)與私人企業(yè)家的動(dòng)機(jī)區(qū)分開來。從長期來看，如何最好地強(qiáng)化農(nóng)民的土地權(quán)利，這一問題與以下的基本問題密切關(guān)聯(lián)：即這些權(quán)利是否繼續(xù)屬于集體土地權(quán)利的派生品，或者這類權(quán)利的最終改革是否會(huì)朝著類似于城鎮(zhèn)土地使用權(quán)的方向。中國可以從一個(gè)更協(xié)調(diào)的、統(tǒng)一的、現(xiàn)代的和有效率的土地權(quán)利登記辦法中大為受益。需要謹(jǐn)慎地檢驗(yàn)土地?fù)碛姓吆蛧以趧?chuàng)立、維護(hù)這套體系及設(shè)計(jì)與之相一致的決定時(shí)所要支付的成本和收益?！　≈С珠L期目標(biāo)2的中短期潛在行動(dòng)包括：　　，以使其成為更加公平、更具有預(yù)見性、更能為社會(huì)所接受的標(biāo)準(zhǔn)。在缺乏一種計(jì)算補(bǔ)償?shù)目山邮艿?、以市場為基礎(chǔ)的方法時(shí)，在短期內(nèi)一個(gè)可選擇的方式是要處理好社會(huì)公正問題。　　在法律上作出任何更接近當(dāng)前認(rèn)知與現(xiàn)實(shí)的規(guī)定都是十分重要的，而不是制定一些作為《土地管理法》所提出的標(biāo)準(zhǔn)的可選擇的例外規(guī)定，在后一種做法下，地方政府可以任意選擇采用還是不采用?！　∫贫ㄓ行У某绦虼_保征地訊息能充分、及時(shí)地下達(dá)到受影響的農(nóng)民手中，使他們可以得到將有多少地被征走、將給予多少補(bǔ)償?shù)耐暾畔ⅲ约坝袡C(jī)會(huì)在最終達(dá)成交易時(shí)參加聽證。但是，在沒有確定無疑地把握這些選項(xiàng)之前，提出一些告誡也是必需的。從各國經(jīng)驗(yàn)看，最為清楚的一面是，征地法律必須明確，非常詳細(xì)與精確，這樣人們就能知道他們在其中處于何種位置，以及如何控制官員的任意決定行為。在此方面，這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)又再度與許多其它因素相關(guān)聯(lián)，尤其是與合理改變地方政府對土地轉(zhuǎn)讓收入的過度依賴及正確發(fā)揮土地稅收在地方政府財(cái)政中的作用相關(guān)?，F(xiàn)有的證據(jù)表明，地方政府部門在將所征土地投入工業(yè)使用時(shí)，往往讓工業(yè)企業(yè)以遠(yuǎn)低于市場的價(jià)格獲得土地。探索征收以市場價(jià)值為基礎(chǔ)的財(cái)產(chǎn)稅作為地方政府財(cái)政的一個(gè)可選來源已成當(dāng)務(wù)之急。更放眼看，全球有大量在不同體制下實(shí)施財(cái)產(chǎn)稅的方案，可以從中選取一些非常有價(jià)值的經(jīng)驗(yàn)，來幫助中國找到自己最適合的方法。其政策可能會(huì)是不可持續(xù)的，并會(huì)導(dǎo)致不可預(yù)期的、意外的結(jié)果。過去二十多年，由于受到利益的刺激，與土地有關(guān)的稅費(fèi)以人們難以預(yù)料的方式增長。前兩個(gè)地區(qū)所提供的例子可能會(huì)最恰當(dāng)?shù)卣故具@一整合體制的不同發(fā)展階段以及它們的轉(zhuǎn)型過程?！　　Ｐ枰侥壳暗囊暯菍Ψ蛇M(jìn)行整體回顧，要更多關(guān)注與具體政策改革有關(guān)的法律工作。盡管不可能給出這些問題的全部清單，基于本文的分析，還是可以列示出以下一些需要迫切關(guān)注的方面：(1)盡快制定一個(gè)規(guī)制土地儲(chǔ)備的框架；(2)制定規(guī)制土地收益權(quán)質(zhì)押貸款的政策和法律；(3)對土地征用做法作出必要的改進(jìn)，特別是對“公共利益”作出明確的法律界定；(4)對《農(nóng)村土地承包法》中過于寬泛的表述作出修改，以及完善實(shí)施條例；(5)將抵押權(quán)引入農(nóng)村承包地；(6)制定規(guī)制集體建設(shè)用地的法律框架。　　七、土地管理的能力建設(shè)　　中國正經(jīng)歷著從集中于國家對土地的管理到更多集中于土地的管制與利用土地市場的體制轉(zhuǎn)型。確定有哪些技能目前已經(jīng)存在，哪些需要補(bǔ)充，以及在哪種程度上需要評估(確認(rèn)已有的相關(guān)能力，確認(rèn)已有的條件和需要的條件)，以及滿足需要所要采取的策略和如何實(shí)施這一策略。不過，指明需要形成的技能和知識的廣闊領(lǐng)域，這些方面應(yīng)該達(dá)到什幺程度，以及如何以最合適、最經(jīng)濟(jì)的方式確保這一能力建設(shè)得到制度化，還是可能的。　　。在做這項(xiàng)工作時(shí)，必須向?qū)嶋H負(fù)責(zé)各類法律執(zhí)行的人員進(jìn)行密切咨商，換言之，這類會(huì)診與回顧不能只限于法律文本分析，必須要擴(kuò)展到法律行動(dòng)。　　六、強(qiáng)化總體法律框架和法治　　有必要對法律改革予以關(guān)注，明確審視它與上面提及的一系列行動(dòng)之間的內(nèi)在聯(lián)系，同時(shí)也要關(guān)注它與其它大多數(shù)行動(dòng)之間的內(nèi)在聯(lián)系。在農(nóng)村地區(qū)，《農(nóng)村土地承包法》下的農(nóng)民土地權(quán)利由農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)，而與農(nóng)村土地相關(guān)的農(nóng)村集體的權(quán)利則由國土資源部負(fù)責(zé)。要增進(jìn)國土部門與建設(shè)部門在規(guī)劃功能方面的協(xié)調(diào)。這是一個(gè)迫切需要更有效管理的領(lǐng)域，因?yàn)榈胤竭M(jìn)行土地儲(chǔ)備的做法可能會(huì)遍及全國而使土地儲(chǔ)備達(dá)到極大的規(guī)模，這將對整個(gè)經(jīng)濟(jì)，尤其是銀行和財(cái)政部門產(chǎn)生嚴(yán)重后果。土地儲(chǔ)備制度應(yīng)當(dāng)建立在一套與相關(guān)會(huì)計(jì)(包括評估)和管理標(biāo)準(zhǔn)一致的適當(dāng)?shù)姆ㄖ瓶蚣芟?。試點(diǎn)的設(shè)計(jì)與實(shí)施應(yīng)當(dāng)考慮選擇與檢驗(yàn)以市場價(jià)值為基礎(chǔ)的財(cái)產(chǎn)稅方案，以此為地方政府收入創(chuàng)造一個(gè)公平的、穩(wěn)定的和可持續(xù)的基礎(chǔ)?！　??！　≡鲞M(jìn)城市地區(qū)的土地利用效率可以減低農(nóng)田保護(hù)的壓力；與此同時(shí)，農(nóng)村地區(qū)土地的更有效利用也可以為城市化釋放更多土地，這樣也不會(huì)危及國家糧食安全。第二種情況涉及按《土地管理法》頒發(fā)使用權(quán)前所占有的土地棗對于這些財(cái)產(chǎn)，其做法似乎只是按建筑物來計(jì)算補(bǔ)償，而對已獲得的土地權(quán)利卻沒有正式的補(bǔ)償權(quán)?！　　　≡谥衅诜桨钢幸獌?yōu)先考慮的是，中國應(yīng)當(dāng)對強(qiáng)制征地權(quán)獲得的土地用途進(jìn)行限定?！　〗⒁环N機(jī)制，使感到不平的農(nóng)民在召開解決爭端會(huì)議之前有權(quán)提起申訴，以便迅速消除這些抱怨，以及采取必要的正確行動(dòng)?！　∮绕湟乖谕恋?