中國土地政策改革：一個整體性行動框架-文庫吧在線文庫
【正文】 為了從整體上推進中國土地政策的改革，需要達成一個與中國當代發(fā)展框架相適應的土地政策的長期目標愿景。例如，已經(jīng)出臺的一些重要舉措旨在不斷增強農(nóng)民和城市居民對土地制度的穩(wěn)定性，降低農(nóng)田流失的速度，也為了增進城市財產(chǎn)的市場交易能力。同時由于所涉及的問題存在各自復雜的原因、面對不同的情形、也有相應的潛在解決辦法，因而需要采取整合性方法，僅僅針對單個問題采取辦法無助于問題的有效解決?！ ∑袼龅难芯坎粌H對土地政策在城市快速擴張中的作用給予了特別關注，而且有助于對所存在的問題和解決方案進行全面的戰(zhàn)略性思考。減少對不同體系下的土地權利的不公平對待，減少那些制約城鄉(xiāng)地區(qū)的土地使用者因權利不明晰和弱化而影響其分享經(jīng)濟增長機會的因素。 農(nóng)村集體顯然還沒有明晰的使用集體建設用地的權利。這些人在政府將他們的土地收回用于再開發(fā)時也處于明顯不利的地位，他們的土地權利可以被理解為是這一改造的折舊重置成本。決策制定、財務和收益分享上的透明性，對于確保單個農(nóng)戶對收益的充分、恰當參與是十分重要的。不過，當一種以公共目的拿來的土地最終實際為“私人”使用時，我們就很難識別它就是所特定的那種“公共”利益，也難以將政府動機與私人企業(yè)家的動機區(qū)分開來。從長期來看，如何最好地強化農(nóng)民的土地權利，這一問題與以下的基本問題密切關聯(lián)：即這些權利是否繼續(xù)屬于集體土地權利的派生品，或者這類權利的最終改革是否會朝著類似于城鎮(zhèn)土地使用權的方向。中國可以從一個更協(xié)調(diào)的、統(tǒng)一的、現(xiàn)代的和有效率的土地權利登記辦法中大為受益。需要謹慎地檢驗土地擁有者和國家在創(chuàng)立、維護這套體系及設計與之相一致的決定時所要支付的成本和收益?！ ≈С珠L期目標2的中短期潛在行動包括： ，以使其成為更加公平、更具有預見性、更能為社會所接受的標準。在缺乏一種計算補償?shù)目山邮艿?、以市場為基礎的方法時，在短期內(nèi)一個可選擇的方式是要處理好社會公正問題?！ ≡诜缮献鞒鋈魏胃咏斍罢J知與現(xiàn)實的規(guī)定都是十分重要的，而不是制定一些作為《土地管理法》所提出的標準的可選擇的例外規(guī)定，在后一種做法下，地方政府可以任意選擇采用還是不采用?！ ∫贫ㄓ行У某绦虼_保征地訊息能充分、及時地下達到受影響的農(nóng)民手中，使他們可以得到將有多少地被征走、將給予多少補償?shù)耐暾畔?，以及有機會在最終達成交易時參加聽證。但是，在沒有確定無疑地把握這些選項之前，提出一些告誡也是必需的。從各國經(jīng)驗看，最為清楚的一面是，征地法律必須明確，非常詳細與精確，這樣人們就能知道他們在其中處于何種位置，以及如何控制官員的任意決定行為。在此方面，這一目標的實現(xiàn)又再度與許多其它因素相關聯(lián)，尤其是與合理改變地方政府對土地轉(zhuǎn)讓收入的過度依賴及正確發(fā)揮土地稅收在地方政府財政中的作用相關。現(xiàn)有的證據(jù)表明，地方政府部門在將所征土地投入工業(yè)使用時，往往讓工業(yè)企業(yè)以遠低于市場的價格獲得土地。探索征收以市場價值為基礎的財產(chǎn)稅作為地方政府財政的一個可選來源已成當務之急。更放眼看，全球有大量在不同體制下實施財產(chǎn)稅的方案，可以從中選取一些非常有價值的經(jīng)驗，來幫助中國找到自己最適合的方法。其政策可能會是不可持續(xù)的，并會導致不可預期的、意外的結(jié)果。過去二十多年，由于受到利益的刺激，與土地有關的稅費以人們難以預料的方式增長。前兩個地區(qū)所提供的例子可能會最恰當?shù)卣故具@一整合體制的不同發(fā)展階段以及它們的轉(zhuǎn)型過程?！ ?。需要超越目前的視角對法律進行整體回顧，要更多關注與具體政策改革有關的法律工作。盡管不可能給出這些問題的全部清單，基于本文的分析，還是可以列示出以下一些需要迫切關注的方面：(1)盡快制定一個規(guī)制土地儲備的框架；(2)制定規(guī)制土地收益權質(zhì)押貸款的政策和法律；(3)對土地征用做法作出必要的改進，特別是對“公共利益”作出明確的法律界定；(4)對《農(nóng)村土地承包法》中過于寬泛的表述作出修改，以及完善實施條例；(5)將抵押權引入農(nóng)村承包地；(6)制定規(guī)制集體建設用地的法律框架。 七、土地管理的能力建設 中國正經(jīng)歷著從集中于國家對土地的管理到更多集中于土地的管制與利用土地市場的體制轉(zhuǎn)型。確定有哪些技能目前已經(jīng)存在，哪些需要補充，以及在哪種程度上需要評估(確認已有的相關能力，確認已有的條件和需要的條件)，以及滿足需要所要采取的策略和如何實施這一策略。不過，指明需要形成的技能和知識的廣闊領域，這些方面應該達到什幺程度，以及如何以最合適、最經(jīng)濟的方式確保這一能力建設得到制度化，還是可能的?！ ?。在做這項工作時，必須向?qū)嶋H負責各類法律執(zhí)行的人員進行密切咨商，換言之，這類會診與回顧不能只限于法律文本分析，必須要擴展到法律行動?！ ×?、強化總體法律框架和法治 有必要對法律改革予以關注，明確審視它與上面提及的一系列行動之間的內(nèi)在聯(lián)系，同時也要關注它與其它大多數(shù)行動之間的內(nèi)在聯(lián)系。在農(nóng)村地區(qū)，《農(nóng)村土地承包法》下的農(nóng)民土地權利由農(nóng)業(yè)部負責，而與農(nóng)村土地相關的農(nóng)村集體的權利則由國土資源部負責。要增進國土部門與建設部門在規(guī)劃功能方面的協(xié)調(diào)。這是一個迫切需要更有效管理的領域，因為地方進行土地儲備的做法可能會遍及全國而使土地儲備達到極大的規(guī)模，這將對整個經(jīng)濟，尤其是銀行和財政部門產(chǎn)生嚴重后果。土地儲備制度應當建立在一套與相關會計(包括評估)和管理標準一致的適當?shù)姆ㄖ瓶蚣芟?。試點的設計與實施應當考慮選擇與檢驗以市場價值為基礎的財產(chǎn)稅方案，以此為地方政府收入創(chuàng)造一個公平的、穩(wěn)定的和可持續(xù)的基礎?！ ?。 增進城市地區(qū)的土地利用效率可以減低農(nóng)田保護的壓力；與此同時，農(nóng)村地區(qū)土地的更有效利用也可以為城市化釋放更多土地，這樣也不會危及國家糧食安全。第二種情況涉及按《土地管理法》頒發(fā)使用權前所占有的土地棗對于這些財產(chǎn)，其做法似乎只是按建筑物來計算補償，而對已獲得的土地權利卻沒有正式的補償權?！ ≡谥衅诜桨钢幸獌?yōu)先考慮的是，中國應當對強制征地權獲得的土地用途進行限定?！ 〗⒁环N機制，使感到不平的農(nóng)民在召開解決爭端會議之前有權提起申訴，以便迅速消除這些抱怨，以及采取必要的正確行動?！ ∮绕湟乖谕恋?
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