【正文】 　　為了從整體上推進(jìn)中國(guó)土地政策的改革，需要達(dá)成一個(gè)與中國(guó)當(dāng)代發(fā)展框架相適應(yīng)的土地政策的長(zhǎng)期目標(biāo)愿景。例如，已經(jīng)出臺(tái)的一些重要舉措旨在不斷增強(qiáng)農(nóng)民和城市居民對(duì)土地制度的穩(wěn)定性，降低農(nóng)田流失的速度，也為了增進(jìn)城市財(cái)產(chǎn)的市場(chǎng)交易能力。同時(shí)由于所涉及的問(wèn)題存在各自復(fù)雜的原因、面對(duì)不同的情形、也有相應(yīng)的潛在解決辦法，因而需要采取整合性方法，僅僅針對(duì)單個(gè)問(wèn)題采取辦法無(wú)助于問(wèn)題的有效解決?！　∑袼龅难芯坎粌H對(duì)土地政策在城市快速擴(kuò)張中的作用給予了特別關(guān)注，而且有助于對(duì)所存在的問(wèn)題和解決方案進(jìn)行全面的戰(zhàn)略性思考。減少對(duì)不同體系下的土地權(quán)利的不公平對(duì)待，減少那些制約城鄉(xiāng)地區(qū)的土地使用者因權(quán)利不明晰和弱化而影響其分享經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)機(jī)會(huì)的因素?！　∞r(nóng)村集體顯然還沒(méi)有明晰的使用集體建設(shè)用地的權(quán)利。這些人在政府將他們的土地收回用于再開(kāi)發(fā)時(shí)也處于明顯不利的地位，他們的土地權(quán)利可以被理解為是這一改造的折舊重置成本。決策制定、財(cái)務(wù)和收益分享上的透明性，對(duì)于確保單個(gè)農(nóng)戶(hù)對(duì)收益的充分、恰當(dāng)參與是十分重要的。不過(guò)，當(dāng)一種以公共目的拿來(lái)的土地最終實(shí)際為“私人”使用時(shí)，我們就很難識(shí)別它就是所特定的那種“公共”利益，也難以將政府動(dòng)機(jī)與私人企業(yè)家的動(dòng)機(jī)區(qū)分開(kāi)來(lái)。從長(zhǎng)期來(lái)看，如何最好地強(qiáng)化農(nóng)民的土地權(quán)利，這一問(wèn)題與以下的基本問(wèn)題密切關(guān)聯(lián)：即這些權(quán)利是否繼續(xù)屬于集體土地權(quán)利的派生品，或者這類(lèi)權(quán)利的最終改革是否會(huì)朝著類(lèi)似于城鎮(zhèn)土地使用權(quán)的方向。中國(guó)可以從一個(gè)更協(xié)調(diào)的、統(tǒng)一的、現(xiàn)代的和有效率的土地權(quán)利登記辦法中大為受益。需要謹(jǐn)慎地檢驗(yàn)土地?fù)碛姓吆蛧?guó)家在創(chuàng)立、維護(hù)這套體系及設(shè)計(jì)與之相一致的決定時(shí)所要支付的成本和收益。　　支持長(zhǎng)期目標(biāo)2的中短期潛在行動(dòng)包括：　　，以使其成為更加公平、更具有預(yù)見(jiàn)性、更能為社會(huì)所接受的標(biāo)準(zhǔn)。在缺乏一種計(jì)算補(bǔ)償?shù)目山邮艿?、以市?chǎng)為基礎(chǔ)的方法時(shí)，在短期內(nèi)一個(gè)可選擇的方式是要處理好社會(huì)公正問(wèn)題?！　≡诜缮献鞒鋈魏胃咏?dāng)前認(rèn)知與現(xiàn)實(shí)的規(guī)定都是十分重要的，而不是制定一些作為《土地管理法》所提出的標(biāo)準(zhǔn)的可選擇的例外規(guī)定，在后一種做法下，地方政府可以任意選擇采用還是不采用。　　要制定有效的程序確保征地訊息能充分、及時(shí)地下達(dá)到受影響的農(nóng)民手中，使他們可以得到將有多少地被征走、將給予多少補(bǔ)償?shù)耐暾畔ⅲ约坝袡C(jī)會(huì)在最終達(dá)成交易時(shí)參加聽(tīng)證。但是，在沒(méi)有確定無(wú)疑地把握這些選項(xiàng)之前，提出一些告誡也是必需的。從各國(guó)經(jīng)驗(yàn)看，最為清楚的一面是，征地法律必須明確，非常詳細(xì)與精確，這樣人們就能知道他們?cè)谄渲刑幱诤畏N位置，以及如何控制官員的任意決定行為。在此方面，這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)又再度與許多其它因素相關(guān)聯(lián)，尤其是與合理改變地方政府對(duì)土地轉(zhuǎn)讓收入的過(guò)度依賴(lài)及正確發(fā)揮土地稅收在地方政府財(cái)政中的作用相關(guān)?，F(xiàn)有的證據(jù)表明，地方政府部門(mén)在將所征土地投入工業(yè)使用時(shí)，往往讓工業(yè)企業(yè)以遠(yuǎn)低于市場(chǎng)的價(jià)格獲得土地。探索征收以市場(chǎng)價(jià)值為基礎(chǔ)的財(cái)產(chǎn)稅作為地方政府財(cái)政的一個(gè)可選來(lái)源已成當(dāng)務(wù)之急。更放眼看，全球有大量在不同體制下實(shí)施財(cái)產(chǎn)稅的方案，可以從中選取一些非常有價(jià)值的經(jīng)驗(yàn)，來(lái)幫助中國(guó)找到自己最適合的方法。其政策可能會(huì)是不可持續(xù)的，并會(huì)導(dǎo)致不可預(yù)期的、意外的結(jié)果。過(guò)去二十多年，由于受到利益的刺激，與土地有關(guān)的稅費(fèi)以人們難以預(yù)料的方式增長(zhǎng)。前兩個(gè)地區(qū)所提供的例子可能會(huì)最恰當(dāng)?shù)卣故具@一整合體制的不同發(fā)展階段以及它們的轉(zhuǎn)型過(guò)程?！　　Ｐ枰侥壳暗囊暯菍?duì)法律進(jìn)行整體回顧，要更多關(guān)注與具體政策改革有關(guān)的法律工作。盡管不可能給出這些問(wèn)題的全部清單，基于本文的分析，還是可以列示出以下一些需要迫切關(guān)注的方面：(1)盡快制定一個(gè)規(guī)制土地儲(chǔ)備的框架；(2)制定規(guī)制土地收益權(quán)質(zhì)押貸款的政策和法律；(3)對(duì)土地征用做法作出必要的改進(jìn)，特別是對(duì)“公共利益”作出明確的法律界定；(4)對(duì)《農(nóng)村土地承包法》中過(guò)于寬泛的表述作出修改，以及完善實(shí)施條例；(5)將抵押權(quán)引入農(nóng)村承包地；(6)制定規(guī)制集體建設(shè)用地的法律框架?！　∑?、土地管理的能力建設(shè)　　中國(guó)正經(jīng)歷著從集中于國(guó)家對(duì)土地的管理到更多集中于土地的管制與利用土地市場(chǎng)的體制轉(zhuǎn)型。確定有哪些技能目前已經(jīng)存在，哪些需要補(bǔ)充，以及在哪種程度上需要評(píng)估(確認(rèn)已有的相關(guān)能力，確認(rèn)已有的條件和需要的條件)，以及滿(mǎn)足需要所要采取的策略和如何實(shí)施這一策略。不過(guò)，指明需要形成的技能和知識(shí)的廣闊領(lǐng)域，這些方面應(yīng)該達(dá)到什幺程度，以及如何以最合適、最經(jīng)濟(jì)的方式確保這一能力建設(shè)得到制度化，還是可能的。　　。在做這項(xiàng)工作時(shí)，必須向?qū)嶋H負(fù)責(zé)各類(lèi)法律執(zhí)行的人員進(jìn)行密切咨商，換言之，這類(lèi)會(huì)診與回顧不能只限于法律文本分析，必須要擴(kuò)展到法律行動(dòng)?！　×?qiáng)化總體法律框架和法治　　有必要對(duì)法律改革予以關(guān)注，明確審視它與上面提及的一系列行動(dòng)之間的內(nèi)在聯(lián)系，同時(shí)也要關(guān)注它與其它大多數(shù)行動(dòng)之間的內(nèi)在聯(lián)系。在農(nóng)村地區(qū)，《農(nóng)村土地承包法》下的農(nóng)民土地權(quán)利由農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)，而與農(nóng)村土地相關(guān)的農(nóng)村集體的權(quán)利則由國(guó)土資源部負(fù)責(zé)。要增進(jìn)國(guó)土部門(mén)與建設(shè)部門(mén)在規(guī)劃功能方面的協(xié)調(diào)。這是一個(gè)迫切需要更有效管理的領(lǐng)域，因?yàn)榈胤竭M(jìn)行土地儲(chǔ)備的做法可能會(huì)遍及全國(guó)而使土地儲(chǔ)備達(dá)到極大的規(guī)模，這將對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)，尤其是銀行和財(cái)政部門(mén)產(chǎn)生嚴(yán)重后果。土地儲(chǔ)備制度應(yīng)當(dāng)建立在一套與相關(guān)會(huì)計(jì)(包括評(píng)估)和管理標(biāo)準(zhǔn)一致的適當(dāng)?shù)姆ㄖ瓶蚣芟隆Ｔ圏c(diǎn)的設(shè)計(jì)與實(shí)施應(yīng)當(dāng)考慮選擇與檢驗(yàn)以市場(chǎng)價(jià)值為基礎(chǔ)的財(cái)產(chǎn)稅方案，以此為地方政府收入創(chuàng)造一個(gè)公平的、穩(wěn)定的和可持續(xù)的基礎(chǔ)?！　??！　≡鲞M(jìn)城市地區(qū)的土地利用效率可以減低農(nóng)田保護(hù)的壓力；與此同時(shí)，農(nóng)村地區(qū)土地的更有效利用也可以為城市化釋放更多土地，這樣也不會(huì)危及國(guó)家糧食安全。第二種情況涉及按《土地管理法》頒發(fā)使用權(quán)前所占有的土地棗對(duì)于這些財(cái)產(chǎn)，其做法似乎只是按建筑物來(lái)計(jì)算補(bǔ)償，而對(duì)已獲得的土地權(quán)利卻沒(méi)有正式的補(bǔ)償權(quán)。　　　　在中期方案中要優(yōu)先考慮的是，中國(guó)應(yīng)當(dāng)對(duì)強(qiáng)制征地權(quán)獲得的土地用途進(jìn)行限定?！　〗⒁环N機(jī)制，使感到不平的農(nóng)民在召開(kāi)解決爭(zhēng)端會(huì)議之前有權(quán)提起申訴，以便迅速消除這些抱怨，以及采取必要的正確行動(dòng)。　　尤其要禁止在土地