【正文】 用于指導未來規(guī)劃和政策發(fā)展的經驗。對于這一探索還需要進行更多的檢驗，需要積累和評估試點的系統(tǒng)經驗，最重要的是需要明確這一安排的法律與法規(guī)內涵。最后，正如廣東經驗所表明的，在中國一些地方已經進行的創(chuàng)新，由于缺乏明確的法律基礎而存在重大風險。正如前面已提到的，中國實際上是現(xiàn)代市場經濟中唯一通過強制征地壟斷土地使用的國家，不僅土地在作為公共用途(何況還只是定義上的)時如此，而且在最終使用者一般是私人時也如此?！　『茱@然，這一方法也需要伴之以目標2下所提議的行動。最后還要認識到，只要地方政府的預算外收入繼續(xù)過度依賴于商業(yè)用地的出讓金，這一方法也不可能為他們所廣為接受。在這方面可以采取許多措施，包括：進一步努力減低土地再調整對農民的損害，其辦法是，發(fā)展和執(zhí)行明確、嚴格的關于“例外情形”的指導細則，以阻止基層通過對“例外”的寬泛定義而任意再調整農民的承包地，以及／或者通過改革《農村土地承包法》以阻止由于對“例外情形”的定義含糊而致濫用；設計和實施有效的程序以確保失地農民能拿到補償費，而不是讓這筆費用留在集體手中；在集體層面發(fā)展和試驗新的土地管制框架，以有助于確保集體管理的更加透明和責任更加明確，這是影響集體成員的土地問題中一個帶有全局性的問題；幫助農民更有效地理解、追求和捍衛(wèi)他們的權利。正如國際經驗所表明的，抵押制度已被成功引入財產法體系與農村中國類似的情形，在那里，農民的土地權利也是從傳統(tǒng)社區(qū)或集體土地所有制中派生出來的。與此同時，也需要關注農村土地權利體系的登記，包括在農村土地承包法下農民所擁有的土地承包權。應著手進行試點，以發(fā)展一套對農村土地進行登記的恰當方法，包括承包給農民耕作的土地。應當使土地以其實際稀缺性價值向市場供應成為可能。從長期來看，要確保公平對待失地農民，就應當運用能真實反映土地市場價值的補償標準，而這將取決于一個真實的城鄉(xiāng)土地市場的出現(xiàn)棗只要農村土地的市場交易能力受到限制，城鄉(xiāng)二元土地制度維持不變，城鎮(zhèn)土地使用權仍然如《土地管理法》規(guī)定的那樣只是限于某些城鎮(zhèn)財產擁有使用權，其它財產除外，這種局面就不會出現(xiàn)。很明顯，征地過程和補償在農民普遍看來是不公平的，也是農民采取法律手段抵制地方政府的共同原因。在決定補償時，其標準如何以具體的公式確定，各個國家之間有很大不同，甚至在土地市場完善的國家也如此。　　為了確保公平，不將補償水平與所征土地的將來用途掛鉤是十分重要的。這就是說，如果允許集體建設用地市場存在，就可以基于土地的價值取決于它是否已是集體建設用地的假設，來推導出農地的補償價值。目前，盡管28號文件要求關注失地農民的補償，但這不是直接通過法律來要求的，《農村土地承包法》賦予農民的承包權也不能作為他們合法申張補償權益來對待。集體已經明了可以利用征地的機會來截留補償款，并通過重新調整土地來將損失分攤給全體村民。然而，正如前面已提及的，這一規(guī)定似乎給予干部任意決定是否需要聽證還是在特定情形下才進行聽證的權力，它還要求在召集聽證會之前要提出具體的請求。在這方面，通過法律援助方案將可以取得顯著的成效。由于集體層一般透明度不夠、責任不明和缺乏民主決策程序，這類做法的風險會進一步加劇。國際上有許多方法來界定政府征用財產的權力適用范圍?！　　　Τ擎?zhèn)土地的補償處理有兩方面的問題?！　∪?、促進農地與城市土地更有效使用　　中國保護農地的努力已逐步立足于采取更嚴格的措施來限制農地的轉化?！　〔贿^也有人建議，需要采取更為周全的辦法來解決這一問題，即通過關注現(xiàn)行的助推這一轉化的激勵和規(guī)劃方法，來施加一些嚴格的輔助性審批措施來阻止農地的轉用。不過，要推動這一變化還需要解決其它一些問題，尤其是在現(xiàn)行土地管理體制和市場信息背景下，兩者都需要作出長期的調整。目前，在城市快速擴張的情形下，這類補貼的總體影響容易引起土地的粗放式和相對無效利用。目前，中央政府所倡導的土地利用規(guī)劃更多關注的是農田保護，而不是如何以合理的價格為城市發(fā)展提供適當?shù)耐恋?，而地方政府的?guī)劃目標則通常旨在贏得更多的建設用地指標以繼續(xù)進行城市擴張，有時甚至不惜通過夸大人口增長以獲得更高的審批指標。需要對現(xiàn)行的以財產為基礎的過于復雜的稅費制度進行全面梳理與簡化。促使財產稅改革到位的關鍵要素，需要一個合適的技術專家隊伍。預先獲得實際需要的土地，即土地儲備，是一種通常使用的增進持有土地的質量、對土地進行集約開發(fā)與再開發(fā)、以及允許有序規(guī)劃和利用資源的策略。從國際上看，土地儲備的大多數(shù)問題是由其儲備土地的規(guī)模引起的?？傮w的看法是，公共土地征用應當慎行，在這方面總結出的一個結論是：大規(guī)模的政府干預一般不會非常成功，尤其是在發(fā)展中國家。與此同時，還要審視中國的土地儲備在多大程度上背離了其初衷棗它已成為一種有計劃、有秩序地釋放政府剩余土地的機制棗而且還在進一步朝這個方向演進。十分明確且適宜的一點是，對這些稅費進行審視并識別它們怎樣才能被合理化，以確保任何這類稅收都能達成它們的特定目的，并且不會對不動產市場的發(fā)展產生負效應。特別是有關房地產的資產管理方面的職能，應當從一開始就以將它們長期統(tǒng)一起來的觀點來對之加以協(xié)調。目前，對土地和房屋的權利登記十分復雜。在實際操作中，這種復雜的、不統(tǒng)一的安排給越來越多希望利用這一體制的人和組織制造了混淆。從功能上講，要有效地執(zhí)行這些職責，他們所要執(zhí)行的活動是一樣的。因而，需要對現(xiàn)行法律或法規(guī)加以補充修正或替代，使之與關注于以下目標的行動相聯(lián)系，這些目標包括：增進和強化土地權利、改善土地登記、設定適當?shù)恼鞯匮a償標準、促進土地利用規(guī)劃更為整合、引入新稅制等等。應當對上面所列示的各類問題進行一次綜合的、系統(tǒng)的審視。正如前面已提到的，《物權法》草案將整體代表了土地法律框架的顯著加強，當然其前提是現(xiàn)在公布于眾的草案中的大量不足要得以解決。由于所采取的行動與各種目標相關，及時關注其法律含義將是非常重要的。這些預期的受益人不能理解也不能得以實施的權利最終將是無效的權利，而且法律的目標也會受挫。要確認那些支持這一長期目標取得成功的行動也是十分復雜的，因為每個這些長期目標的成功實現(xiàn)都需要進行與之相應的能力建設。這些技能應該與法律、規(guī)劃和評估活動