【正文】 本報(bào)告研究的個(gè)案未有表明土地儲(chǔ)備制度本身可以實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，這就需要全面的土地政策。即便社會(huì)價(jià)值觀體系認(rèn)為土地所有者應(yīng)該分享一些土地開發(fā)價(jià)值的收益，政府也可以征地，只不過價(jià)格比在人們認(rèn)可農(nóng)地價(jià)格為合理賠償標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)中要高一些。有種觀點(diǎn)認(rèn)為土地儲(chǔ)備制度的失敗是由于管理不善，過于依賴強(qiáng)制征用而不是協(xié)商，規(guī)模盲目擴(kuò)大等因素造成的，而不是儲(chǔ)備概念本身有問題，這種看法也不無道理。而且，盡管在 中國最大的管理資源中心 第 19 頁 共 20 頁 理論上土地儲(chǔ)備是一個(gè)不錯(cuò)的主意，實(shí)踐上它有可能會(huì)限制市場(chǎng)上開發(fā)的土地的數(shù)量。 16. 普遍認(rèn)為盡管銷售開發(fā)地塊可以為后續(xù)投資提供滾動(dòng)資金，但是只 能獲取一次性的短期收益，政府不能從長期的地價(jià)升值中獲益。在英國，倫敦道克蘭開發(fā)公司 支付的賠償金卻一定程度上反應(yīng)方案設(shè)計(jì)之前地塊未來預(yù) 期的升值。一旦受益者負(fù)擔(dān)不起直接銷售，就會(huì)形成資金負(fù)擔(dān)，這是無論政府還是私人開發(fā)商都不愿意看到的。 10. 為了滿足自己的需求，每個(gè)州應(yīng)自行確定公共部門和私營部門參與的程度。這種做法的第一個(gè)優(yōu)勢(shì)在于政府不用全部承擔(dān)整個(gè)開發(fā)的投資。必須謹(jǐn)慎地使用政府土地征用。 倫敦道克蘭開發(fā)公司 早期推行的一個(gè)住房項(xiàng)目市場(chǎng)反響不錯(cuò)，很成 功，以至于后來發(fā)展成涵蓋整個(gè)區(qū)域的大型住房計(jì)劃。 2. 總體政策框架可以包括稅收優(yōu)惠措施，比如像企業(yè)園區(qū)那樣吸引新投資，征收資本增值稅，使公眾享有資本的增值收入，兼顧社會(huì)公平等。因此有必要評(píng)估開發(fā)政策的風(fēng)險(xiǎn)，將風(fēng)險(xiǎn)最小化，也應(yīng)該采取靈活的方式來減少其影響。 定價(jià)原則應(yīng)該旨在回收成本，還是應(yīng)該更低，從而將土地流轉(zhuǎn)作為一個(gè)開發(fā)工具，補(bǔ)貼人們支付得起的住宅或者吸引新的商業(yè)投資 ？即便有 些出租的土地經(jīng)常重新評(píng)估租金，租金收入往往低于市場(chǎng)租金或者低于土地征購成本，不能循環(huán)用于購買新地塊。 因?yàn)槿藗円呀?jīng)發(fā)現(xiàn)循環(huán)資金并不能與需求同步，因此在瑞典、英國、荷蘭和 歐洲其他大部分國家里 ，多數(shù)情況 土地通過出租而不是出售 。儲(chǔ)備規(guī)模越大，征地的日期相比開發(fā)越早，盈利日期越遠(yuǎn)。 同樣地，應(yīng)該建立合適的法律框架，以反映政府的目標(biāo)和政策 。由于政府的行為，（或者預(yù)期的政府行為），比如將土地性質(zhì)從農(nóng)業(yè)用地改為住宅用地，而產(chǎn)生的意外收益可以對(duì)其征收資產(chǎn)收益稅。雙方協(xié)議地價(jià)的方式很普遍。問題不在方案設(shè)計(jì)本身，而在缺乏足夠的政治意愿和財(cái)政投入。 但是，即便是選擇性的土地儲(chǔ)備也有問題。這樣的開發(fā)可能會(huì)也可能不會(huì)實(shí)現(xiàn)設(shè)定的目標(biāo)，影響很大。 土地儲(chǔ)備部門的結(jié)構(gòu)本身也是個(gè)重要問題。 土地在開發(fā)之前應(yīng)該精心管理 ，包括短期使用的管理，建設(shè)場(chǎng)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施，確保沒有非法占用者（讓非法占用者搬遷在政治上操作有難度）。中央政府只看“ 大的方面 ” ，看不到具體社區(qū)的開發(fā)需求 ，更別提對(duì)它們的具體需求做出反應(yīng)。 另外，政府控制越嚴(yán)，地產(chǎn)公平分配的難度越大。這些共同點(diǎn)將在此章簡(jiǎn)要分析： 目標(biāo)和目的： 任何成功執(zhí)行的大范圍的土地儲(chǔ)備都有一個(gè)明確的目的 。該個(gè)案中使用的信息的主要來源就是倫敦道克蘭開發(fā)公司所發(fā)布的材料。 三、各國的個(gè)案研究 本論文匯編了以下國家的案例研究，目的是為了介紹國際上土地儲(chǔ)備的經(jīng)驗(yàn)： 1. 瑞典 / 斯德哥爾摩 2. 英國 / 倫敦道克蘭區(qū) 3. 印度 / 德里和坎普爾 4. 馬來西亞 / 吉隆坡 歐洲有許多城市規(guī)劃項(xiàng)目，而土地儲(chǔ)備則是實(shí)施項(xiàng)目的一種技巧，應(yīng)用廣泛。我們同樣可以從下面的個(gè)案研究中看到，估價(jià)、征用和賠償金支付的日期等都是很重要的問題。然而，本報(bào)告后面的個(gè)案研究表明，強(qiáng)制征地權(quán)在很多國家使用并不多。通常情況下，這個(gè)法律不僅僅針對(duì)土地儲(chǔ)備，它之前就已頒布，是有關(guān)征地以便提供基礎(chǔ)服務(wù)的。其征地方法取決于政府的政策。 歐洲進(jìn)行土地儲(chǔ)備 的主要原因，尤其對(duì)于瑞典和荷蘭這兩個(gè)國家，是為國民提供一個(gè)良好的居住環(huán)境。根據(jù)國家、地區(qū)或者當(dāng)?shù)氐男枨?，土地可以先用來建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，然后再進(jìn)行高效有序的開發(fā)。事實(shí)上土地儲(chǔ)備還有一個(gè)目的，就是為公眾儲(chǔ)存土地升值而產(chǎn)生的收益，但很少有人意識(shí)到這個(gè)目的。該術(shù)語也不包含私營部門持有地塊的行為，無論是因它自身的發(fā)展需要還是出于資本增值為目的的投機(jī)行為。然而，因?yàn)樗且环N靜態(tài)和抑制性的管制手段，不能根據(jù)社區(qū)不斷變化的目標(biāo)來及時(shí)作出調(diào)整，人們批評(píng)該方法未能有效地控制 城市發(fā)展。這些規(guī)劃的總體目標(biāo)就是在一段特定的時(shí)期內(nèi)指導(dǎo)城市的發(fā)展，并且推動(dòng)能夠最有效地實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)的土地利用模式。人們認(rèn)為這些增值應(yīng)該屬于創(chuàng)造出這些價(jià) 值的社區(qū)所有，而未能獲得這些增值被認(rèn)為是許多土地開發(fā)體系的主要缺陷。 二．清除繁文縟節(jié)，使土地市場(chǎng)交易的社會(huì)成本更趨于私人交易的成本。 中國最大的管理資源中心 第 6 頁 共 20 頁 第四部分強(qiáng)調(diào)了個(gè)案研究中提到的主要問題，而第五部分則試圖從國際土地儲(chǔ)備經(jīng)驗(yàn)中獲得經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。 盡管如此，本報(bào)告還是研究了在調(diào)查期間所查到的材料并且提供了這些材料的參考書目。 為了幫助中華人民共和國政府解決其土地儲(chǔ)備方面的問題，我們必須了解國際上土地儲(chǔ)備的經(jīng)驗(yàn)。第一個(gè)特點(diǎn)就是土地儲(chǔ)備中心將儲(chǔ)備的土地抵押給國有銀行，抵押周期為一年、兩年、甚至十年，并且將抵押獲得的貸款投資到城市建設(shè)中（政府本身是不能從銀行借款的）。在現(xiàn)行的土地政策中還存在著一些明顯的缺陷。土地儲(chǔ)備的使用是為了實(shí)現(xiàn)政府的目標(biāo)，以合理的價(jià)格提供足量的配套公用設(shè)施的土地來滿足公共部門以及私人的發(fā)展要求，同時(shí)避免城市土地集中在少數(shù)人的手中。在土地儲(chǔ)備項(xiàng)目實(shí)施之前，應(yīng)該對(duì)所有的問題都深思熟慮，最終所采取的策略必須能夠反映出達(dá)到某些具體目標(biāo)所需的技巧和能力。 個(gè)案研究顯示，資金是影響土地儲(chǔ)備成功運(yùn)作的最重要因素之一 。在每個(gè)階段，都要做出知情的決策，包括場(chǎng)所位置、時(shí)間選擇、以及征用的土地?cái)?shù)量（和供應(yīng)的土地?cái)?shù)量）。 個(gè)案研究闡明了項(xiàng)目實(shí)施過程中所牽涉到的各種難題。為了解決該問題，參與對(duì)話的各方一致認(rèn)為有必要了解更廣的范圍內(nèi)、也就是國際上土地儲(chǔ)備的做法。 例如，很顯然的是， 任何一個(gè)廣泛實(shí)施的成功的土地儲(chǔ)備制度都必須有一個(gè)明確的讓其存在的目標(biāo)。許多機(jī)構(gòu)都運(yùn)用了這一方法并且取得了一定的成功。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)本身的結(jié)構(gòu)也是一個(gè)很重要的問題。 盡管所舉案例中不乏成功的做法，但是不能就此誤認(rèn)為 :以某個(gè)國家的城市的成功經(jīng)驗(yàn)為模板所開展的土地儲(chǔ)備項(xiàng)目可以作為萬能藥，解決別國城市發(fā)展的問題。在許多國家，很難對(duì)土地進(jìn)行精確的估價(jià)。 一、背景 知識(shí)和介紹 二十世紀(jì)八十年代，中國在農(nóng)村地區(qū)引入家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，城市地區(qū)土地使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)。 應(yīng)中華人民共和國政府的邀請(qǐng)，世界銀行與中國政府展開了有關(guān)土地政策的對(duì)話，并于 20xx年 2月完成了該項(xiàng)目的中期評(píng)估。如果對(duì)土地儲(chǔ)備體系存在的問題置之不理，將會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重的后果。很自然地，由直接參與土地儲(chǔ)備的機(jī)構(gòu)提供的數(shù)據(jù)傾向于描述程序，而不是闡述土地儲(chǔ)備的成敗。 英國個(gè)案研究闡明如何利用土地儲(chǔ)備將土地集中起來為有選擇性的大規(guī)模城市建設(shè)項(xiàng)目服務(wù)，尤其是像倫敦道克蘭開發(fā)公司這樣的城市開發(fā)公司承接的城市改造項(xiàng)目。 為什么政府要介入土地市場(chǎng) 快速的城市發(fā)展使得國家和城市經(jīng)歷了物質(zhì)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治以及行政結(jié)構(gòu)等各個(gè)方面的劇變。還有，城市發(fā)展模式效率低下，這會(huì)增加城市的商業(yè)成本，對(duì)城市的經(jīng)濟(jì)造成負(fù)面影響。 政府有許多工具可以在自己的領(lǐng)地內(nèi)實(shí)現(xiàn)調(diào)節(jié)土地市場(chǎng)的目標(biāo)。 基于 “ 對(duì)私有市場(chǎng)的干預(yù)程度 ” ，對(duì)土地利用管制手段進(jìn)行了分類。在征地時(shí)，對(duì)土地的未來用途可能清楚也可能不清楚。在倫敦道克蘭公司 這個(gè)法定機(jī)構(gòu)存在的十七年中，根據(jù)滾動(dòng)的方法，大部分的改造工作在 10年內(nèi)已經(jīng)完成。 6. 對(duì)所有的土地所有者一視同仁，無論他們的土地是否被征用做儲(chǔ)備。 因?yàn)橥恋貎?chǔ)備只是政府土地利用政策中的一個(gè)組成部分，因此，至今為止，很難評(píng)估這些特性在實(shí)踐中能否實(shí)現(xiàn)，也很難評(píng)估土地儲(chǔ)備的實(shí)施在多大程度上能夠?qū)崿F(xiàn)政府政策的目標(biāo)。 美國郡一級(jí) 的許多土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的實(shí)施都是源于公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)的渴望，尤其是要保護(hù)公共綠地或未開發(fā)荒地。地價(jià)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)取決于交易所遵守的法律框架，同時(shí)也取決于購買的權(quán)利是什么（是完全保有權(quán)、租賃權(quán)還是其他）。然而，強(qiáng)制征地做法的最大缺點(diǎn)在于其耗時(shí)耗力。 無論征地是強(qiáng)制性還是非強(qiáng)制性的，征地價(jià)格將嚴(yán)格按照相關(guān)法律框架的條款來決定。國家和地方政府的性質(zhì)以及他們的不同需求使得各國創(chuàng)建了因地制宜的方法。盡管其中的一些信息已經(jīng)過時(shí)，它還是提供了一個(gè)有用的例子，并且將歐洲的土地儲(chǔ)備發(fā)展放到整個(gè)歷史環(huán)境中去研究。使用的主要材料來源在文章中都已說明。這些特征包括城市快速擴(kuò)張和人口迅速增長、高度集中化、行政和政治結(jié)構(gòu)層層分級(jí)，還有由于土地投機(jī)和非法占地者造成土地生產(chǎn)力下降。 界定這些目標(biāo)應(yīng)該通盤考慮整體國情，地方政府現(xiàn)有的職權(quán)與結(jié)構(gòu)，規(guī)模，城鄉(xiāng)人口的劃分，城市擴(kuò)張的預(yù)期和革新的決心與能力。 不應(yīng)該低估保證成功完成一個(gè)土地儲(chǔ)備計(jì)劃所需要的技術(shù)與能力。然而，類似的影 響會(huì)導(dǎo)致開發(fā)并不符合當(dāng)?shù)孛癖姷囊庠?，而這并非當(dāng)初儲(chǔ)備土地的初衷。 （聯(lián)合國亞太經(jīng)濟(jì)與社會(huì)理事會(huì)（ ESCAP）和《城市開發(fā)控制下的土地儲(chǔ)備》， 哈維?L?佛萊切內(nèi)爾） 規(guī)模 ： 土地儲(chǔ)備中的大部分問題出在儲(chǔ)備規(guī)模上。 可以鎖定具體改造項(xiàng)目，像倫敦的道克蘭區(qū)，或甚至某一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)或社區(qū)的開發(fā)。土地儲(chǔ)備得到廣泛引用，但是規(guī)模沒有瑞典的那么大。 但是，如果不拍賣，采用其它方式的話，有時(shí)候程序可能會(huì)出問題，從而有利于強(qiáng)勢(shì)群體。 征稅 如果土地儲(chǔ)備規(guī)模有限，就可以考慮采取一些附屬性政策和開發(fā)控制措施，比如，對(duì)私人開 發(fā)的收益征稅 。 （聯(lián)合國亞太經(jīng)濟(jì)社會(huì)理事會(huì)） 還有一個(gè)稅收的問題就是物業(yè)稅。 資金 在所有國家，資金也許是決定土地儲(chǔ)備成功與否的最重要因素 。其他的金融風(fēng)險(xiǎn)包括房地產(chǎn)市場(chǎng)的 周期性，當(dāng)市場(chǎng)對(duì)新開發(fā)地塊的需求疲軟時(shí)，土地儲(chǔ)備部門卻還必須繼續(xù)償付債務(wù) 。這種方法可能受到中央政府的影響。 中國最大的管理資源中心 第 16 頁 共 20 頁 不管采取何種融資安排和流轉(zhuǎn)政策，土地投資要獨(dú)立核算，這樣才能確定真正的成本和公眾從土地儲(chǔ)備中獲取