【正文】 本報告研究的個案未有表明土地儲備制度本身可以實現(xiàn)這些目標(biāo)，這就需要全面的土地政策。即便社會價值觀體系認(rèn)為土地所有者應(yīng)該分享一些土地開發(fā)價值的收益，政府也可以征地，只不過價格比在人們認(rèn)可農(nóng)地價格為合理賠償標(biāo)準(zhǔn)的社會中要高一些。有種觀點認(rèn)為土地儲備制度的失敗是由于管理不善，過于依賴強制征用而不是協(xié)商，規(guī)模盲目擴大等因素造成的，而不是儲備概念本身有問題，這種看法也不無道理。而且，盡管在 中國最大的管理資源中心 第 19 頁 共 20 頁 理論上土地儲備是一個不錯的主意，實踐上它有可能會限制市場上開發(fā)的土地的數(shù)量。 16. 普遍認(rèn)為盡管銷售開發(fā)地塊可以為后續(xù)投資提供滾動資金，但是只 能獲取一次性的短期收益，政府不能從長期的地價升值中獲益。在英國，倫敦道克蘭開發(fā)公司 支付的賠償金卻一定程度上反應(yīng)方案設(shè)計之前地塊未來預(yù) 期的升值。一旦受益者負(fù)擔(dān)不起直接銷售，就會形成資金負(fù)擔(dān)，這是無論政府還是私人開發(fā)商都不愿意看到的。 10. 為了滿足自己的需求，每個州應(yīng)自行確定公共部門和私營部門參與的程度。這種做法的第一個優(yōu)勢在于政府不用全部承擔(dān)整個開發(fā)的投資。必須謹(jǐn)慎地使用政府土地征用。 倫敦道克蘭開發(fā)公司 早期推行的一個住房項目市場反響不錯，很成 功，以至于后來發(fā)展成涵蓋整個區(qū)域的大型住房計劃。 2. 總體政策框架可以包括稅收優(yōu)惠措施，比如像企業(yè)園區(qū)那樣吸引新投資，征收資本增值稅，使公眾享有資本的增值收入，兼顧社會公平等。因此有必要評估開發(fā)政策的風(fēng)險，將風(fēng)險最小化，也應(yīng)該采取靈活的方式來減少其影響。 定價原則應(yīng)該旨在回收成本，還是應(yīng)該更低，從而將土地流轉(zhuǎn)作為一個開發(fā)工具，補貼人們支付得起的住宅或者吸引新的商業(yè)投資 ？即便有 些出租的土地經(jīng)常重新評估租金，租金收入往往低于市場租金或者低于土地征購成本，不能循環(huán)用于購買新地塊。 因為人們已經(jīng)發(fā)現(xiàn)循環(huán)資金并不能與需求同步，因此在瑞典、英國、荷蘭和 歐洲其他大部分國家里 ，多數(shù)情況 土地通過出租而不是出售 。儲備規(guī)模越大，征地的日期相比開發(fā)越早，盈利日期越遠(yuǎn)。 同樣地，應(yīng)該建立合適的法律框架，以反映政府的目標(biāo)和政策 。由于政府的行為，（或者預(yù)期的政府行為），比如將土地性質(zhì)從農(nóng)業(yè)用地改為住宅用地，而產(chǎn)生的意外收益可以對其征收資產(chǎn)收益稅。雙方協(xié)議地價的方式很普遍。問題不在方案設(shè)計本身，而在缺乏足夠的政治意愿和財政投入。 但是，即便是選擇性的土地儲備也有問題。這樣的開發(fā)可能會也可能不會實現(xiàn)設(shè)定的目標(biāo)，影響很大。 土地儲備部門的結(jié)構(gòu)本身也是個重要問題。 土地在開發(fā)之前應(yīng)該精心管理 ，包括短期使用的管理，建設(shè)場內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施，確保沒有非法占用者（讓非法占用者搬遷在政治上操作有難度）。中央政府只看“ 大的方面 ” ，看不到具體社區(qū)的開發(fā)需求 ，更別提對它們的具體需求做出反應(yīng)。 另外，政府控制越嚴(yán)，地產(chǎn)公平分配的難度越大。這些共同點將在此章簡要分析： 目標(biāo)和目的： 任何成功執(zhí)行的大范圍的土地儲備都有一個明確的目的 。該個案中使用的信息的主要來源就是倫敦道克蘭開發(fā)公司所發(fā)布的材料。 三、各國的個案研究 本論文匯編了以下國家的案例研究，目的是為了介紹國際上土地儲備的經(jīng)驗： 1. 瑞典 / 斯德哥爾摩 2. 英國 / 倫敦道克蘭區(qū) 3. 印度 / 德里和坎普爾 4. 馬來西亞 / 吉隆坡 歐洲有許多城市規(guī)劃項目，而土地儲備則是實施項目的一種技巧，應(yīng)用廣泛。我們同樣可以從下面的個案研究中看到，估價、征用和賠償金支付的日期等都是很重要的問題。然而，本報告后面的個案研究表明，強制征地權(quán)在很多國家使用并不多。通常情況下，這個法律不僅僅針對土地儲備，它之前就已頒布，是有關(guān)征地以便提供基礎(chǔ)服務(wù)的。其征地方法取決于政府的政策。 歐洲進(jìn)行土地儲備 的主要原因，尤其對于瑞典和荷蘭這兩個國家，是為國民提供一個良好的居住環(huán)境。根據(jù)國家、地區(qū)或者當(dāng)?shù)氐男枨?，土地可以先用來建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，然后再進(jìn)行高效有序的開發(fā)。事實上土地儲備還有一個目的，就是為公眾儲存土地升值而產(chǎn)生的收益，但很少有人意識到這個目的。該術(shù)語也不包含私營部門持有地塊的行為，無論是因它自身的發(fā)展需要還是出于資本增值為目的的投機行為。然而，因為它是一種靜態(tài)和抑制性的管制手段，不能根據(jù)社區(qū)不斷變化的目標(biāo)來及時作出調(diào)整，人們批評該方法未能有效地控制 城市發(fā)展。這些規(guī)劃的總體目標(biāo)就是在一段特定的時期內(nèi)指導(dǎo)城市的發(fā)展，并且推動能夠最有效地實現(xiàn)政府目標(biāo)的土地利用模式。人們認(rèn)為這些增值應(yīng)該屬于創(chuàng)造出這些價 值的社區(qū)所有，而未能獲得這些增值被認(rèn)為是許多土地開發(fā)體系的主要缺陷。 二．清除繁文縟節(jié)，使土地市場交易的社會成本更趨于私人交易的成本。 中國最大的管理資源中心 第 6 頁 共 20 頁 第四部分強調(diào)了個案研究中提到的主要問題，而第五部分則試圖從國際土地儲備經(jīng)驗中獲得經(jīng)驗和教訓(xùn)。 盡管如此，本報告還是研究了在調(diào)查期間所查到的材料并且提供了這些材料的參考書目。 為了幫助中華人民共和國政府解決其土地儲備方面的問題，我們必須了解國際上土地儲備的經(jīng)驗。第一個特點就是土地儲備中心將儲備的土地抵押給國有銀行，抵押周期為一年、兩年、甚至十年，并且將抵押獲得的貸款投資到城市建設(shè)中（政府本身是不能從銀行借款的）。在現(xiàn)行的土地政策中還存在著一些明顯的缺陷。土地儲備的使用是為了實現(xiàn)政府的目標(biāo)，以合理的價格提供足量的配套公用設(shè)施的土地來滿足公共部門以及私人的發(fā)展要求，同時避免城市土地集中在少數(shù)人的手中。在土地儲備項目實施之前，應(yīng)該對所有的問題都深思熟慮，最終所采取的策略必須能夠反映出達(dá)到某些具體目標(biāo)所需的技巧和能力。 個案研究顯示，資金是影響土地儲備成功運作的最重要因素之一 。在每個階段，都要做出知情的決策，包括場所位置、時間選擇、以及征用的土地數(shù)量（和供應(yīng)的土地數(shù)量）。 個案研究闡明了項目實施過程中所牽涉到的各種難題。為了解決該問題，參與對話的各方一致認(rèn)為有必要了解更廣的范圍內(nèi)、也就是國際上土地儲備的做法。 例如，很顯然的是， 任何一個廣泛實施的成功的土地儲備制度都必須有一個明確的讓其存在的目標(biāo)。許多機構(gòu)都運用了這一方法并且取得了一定的成功。土地儲備機構(gòu)本身的結(jié)構(gòu)也是一個很重要的問題。 盡管所舉案例中不乏成功的做法，但是不能就此誤認(rèn)為 :以某個國家的城市的成功經(jīng)驗為模板所開展的土地儲備項目可以作為萬能藥，解決別國城市發(fā)展的問題。在許多國家，很難對土地進(jìn)行精確的估價。 一、背景 知識和介紹 二十世紀(jì)八十年代，中國在農(nóng)村地區(qū)引入家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，城市地區(qū)土地使用權(quán)進(jìn)入市場。 應(yīng)中華人民共和國政府的邀請，世界銀行與中國政府展開了有關(guān)土地政策的對話，并于 20xx年 2月完成了該項目的中期評估。如果對土地儲備體系存在的問題置之不理，將會導(dǎo)致嚴(yán)重的后果。很自然地，由直接參與土地儲備的機構(gòu)提供的數(shù)據(jù)傾向于描述程序，而不是闡述土地儲備的成敗。 英國個案研究闡明如何利用土地儲備將土地集中起來為有選擇性的大規(guī)模城市建設(shè)項目服務(wù)，尤其是像倫敦道克蘭開發(fā)公司這樣的城市開發(fā)公司承接的城市改造項目。 為什么政府要介入土地市場 快速的城市發(fā)展使得國家和城市經(jīng)歷了物質(zhì)、經(jīng)濟、社會、政治以及行政結(jié)構(gòu)等各個方面的劇變。還有，城市發(fā)展模式效率低下，這會增加城市的商業(yè)成本，對城市的經(jīng)濟造成負(fù)面影響。 政府有許多工具可以在自己的領(lǐng)地內(nèi)實現(xiàn)調(diào)節(jié)土地市場的目標(biāo)。 基于 “ 對私有市場的干預(yù)程度 ” ，對土地利用管制手段進(jìn)行了分類。在征地時，對土地的未來用途可能清楚也可能不清楚。在倫敦道克蘭公司 這個法定機構(gòu)存在的十七年中，根據(jù)滾動的方法，大部分的改造工作在 10年內(nèi)已經(jīng)完成。 6. 對所有的土地所有者一視同仁，無論他們的土地是否被征用做儲備。 因為土地儲備只是政府土地利用政策中的一個組成部分，因此，至今為止，很難評估這些特性在實踐中能否實現(xiàn)，也很難評估土地儲備的實施在多大程度上能夠?qū)崿F(xiàn)政府政策的目標(biāo)。 美國郡一級 的許多土地儲備項目的實施都是源于公眾對環(huán)境保護(hù)的渴望，尤其是要保護(hù)公共綠地或未開發(fā)荒地。地價的評估標(biāo)準(zhǔn)取決于交易所遵守的法律框架，同時也取決于購買的權(quán)利是什么（是完全保有權(quán)、租賃權(quán)還是其他）。然而，強制征地做法的最大缺點在于其耗時耗力。 無論征地是強制性還是非強制性的，征地價格將嚴(yán)格按照相關(guān)法律框架的條款來決定。國家和地方政府的性質(zhì)以及他們的不同需求使得各國創(chuàng)建了因地制宜的方法。盡管其中的一些信息已經(jīng)過時，它還是提供了一個有用的例子，并且將歐洲的土地儲備發(fā)展放到整個歷史環(huán)境中去研究。使用的主要材料來源在文章中都已說明。這些特征包括城市快速擴張和人口迅速增長、高度集中化、行政和政治結(jié)構(gòu)層層分級，還有由于土地投機和非法占地者造成土地生產(chǎn)力下降。 界定這些目標(biāo)應(yīng)該通盤考慮整體國情，地方政府現(xiàn)有的職權(quán)與結(jié)構(gòu)，規(guī)模，城鄉(xiāng)人口的劃分，城市擴張的預(yù)期和革新的決心與能力。 不應(yīng)該低估保證成功完成一個土地儲備計劃所需要的技術(shù)與能力。然而，類似的影 響會導(dǎo)致開發(fā)并不符合當(dāng)?shù)孛癖姷囊庠福@并非當(dāng)初儲備土地的初衷。 （聯(lián)合國亞太經(jīng)濟與社會理事會（ ESCAP）和《城市開發(fā)控制下的土地儲備》， 哈維?L?佛萊切內(nèi)爾） 規(guī)模 ： 土地儲備中的大部分問題出在儲備規(guī)模上。 可以鎖定具體改造項目，像倫敦的道克蘭區(qū)，或甚至某一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)或社區(qū)的開發(fā)。土地儲備得到廣泛引用，但是規(guī)模沒有瑞典的那么大。 但是，如果不拍賣，采用其它方式的話，有時候程序可能會出問題，從而有利于強勢群體。 征稅 如果土地儲備規(guī)模有限，就可以考慮采取一些附屬性政策和開發(fā)控制措施，比如，對私人開 發(fā)的收益征稅 。 （聯(lián)合國亞太經(jīng)濟社會理事會） 還有一個稅收的問題就是物業(yè)稅。 資金 在所有國家，資金也許是決定土地儲備成功與否的最重要因素 。其他的金融風(fēng)險包括房地產(chǎn)市場的 周期性，當(dāng)市場對新開發(fā)地塊的需求疲軟時，土地儲備部門卻還必須繼續(xù)償付債務(wù) 。這種方法可能受到中央政府的影響。 中國最大的管理資源中心 第 16 頁 共 20 頁 不管采取何種融資安排和流轉(zhuǎn)政策，土地投資要獨立核算，這樣才能確定真正的成本和公眾從土地儲備中獲取