5農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押流轉(zhuǎn)的可行性探索(編輯修改稿)
2024-09-06 22:59 本頁(yè)面
【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 第 8 頁(yè) 共 18 頁(yè) 員。 宅基地上房屋抵押流轉(zhuǎn)及宅基地使用權(quán)抵押流轉(zhuǎn)的規(guī)定?！稉?dān)保法》第 34 條規(guī)定： “ 抵押人所有的房屋和其他地上附著物可以抵押。 ” 第 37 條又規(guī)定： “ 耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押。 ” 《物權(quán)法》第 180 條規(guī)定： “ 建筑物和其他土地附著物、建設(shè)用地使用權(quán)可以抵押。 ”第 184 條規(guī)定：下列財(cái)產(chǎn)不得抵押： （一）土地所有權(quán)； （二）耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)，但法律規(guī)定可以抵押的除外。 ” 而《城市房地產(chǎn)管理法》第 31 條規(guī)定。 “ 房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓抵押時(shí)，房屋的所有權(quán)和該房屋占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時(shí)轉(zhuǎn)讓、抵押。 ” 這是 “ 地隨房走 ” 原則。上述法律規(guī)定農(nóng)村村民的房屋屬于抵押財(cái)產(chǎn)的范疇，可以作為抵押權(quán)的標(biāo)的物；但是法律又禁止將農(nóng)村宅基地等集體所有的土地使用權(quán)予以抵押。這樣一來(lái)，如果農(nóng)民以房屋作為抵押，實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)，新的房屋受讓人將不能同時(shí)取得房屋所及范圍內(nèi)的宅基地使用權(quán)，導(dǎo)致地房分開(kāi)，可實(shí)際上農(nóng)村房屋是宅基地上的附著物，兩者是不可分的。 宅基地使用權(quán)抵押流轉(zhuǎn)的政策性規(guī)定。 1997 年中國(guó)共產(chǎn)黨中央、國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村集體土地管理的通知》中指出： “ 用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的土地，因與本集體以外的單位 第 9 頁(yè) 共 18 頁(yè) 和個(gè)人轉(zhuǎn)讓、出租、抵押附著物而發(fā)生土地使用權(quán)交易的，應(yīng)依法嚴(yán)格審批，要注意保護(hù)農(nóng)民的利益。 ” 這里明確了地上附著物抵押而發(fā)生土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的應(yīng)當(dāng)審批。國(guó)務(wù)院［ 2024］ 28 號(hào)文《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的規(guī)定》提出 “ 在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)。這些是農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)抵押流轉(zhuǎn)的法規(guī)政策依據(jù)。 2024 年中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國(guó)證 監(jiān)會(huì)、中國(guó)保監(jiān)會(huì)聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新的意見(jiàn)》明確指出支持有條件的地方金融機(jī)構(gòu)配合當(dāng)?shù)攸h政部門(mén)推動(dòng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)和農(nóng)用地制度改革，探索開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)抵押貸款試點(diǎn)。 綜上，目前就宅基地使用權(quán)抵押流轉(zhuǎn)的規(guī)定，存在政策規(guī)范與法律規(guī)則矛盾、行政管制和司法裁判的沖突。 （二）宅基地使用權(quán)登記權(quán)屬不明晰 根據(jù)物權(quán)法的原理，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的公示為登記，未經(jīng)登記的不動(dòng)產(chǎn)不產(chǎn)生法律效力或不能對(duì)抗善意第三人，《土地管理法》第 11 條規(guī)定：農(nóng)民集 體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由縣級(jí)人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書(shū)，確認(rèn)建設(shè)用地使用權(quán)。由此可以看出，我國(guó)對(duì)宅基地使用權(quán)歸屬是以行政部門(mén)頒發(fā)的宅基地使用權(quán)證書(shū)為準(zhǔn)。目前農(nóng)村宅基地的確權(quán)和地上房屋的確權(quán)存在幾種現(xiàn)象：房屋產(chǎn)權(quán)證和宅基地使用權(quán)證都具備；只有宅基地使 第 10 頁(yè) 共 18 頁(yè) 用權(quán)證的；只有房屋產(chǎn)權(quán)證的；兩種證書(shū)都不具備的。一直以來(lái)，我國(guó)在農(nóng)村土地上都實(shí)行使用權(quán)與所有權(quán)的分離機(jī)制。宅基地使用權(quán)證和宅基地上房屋是兩個(gè)不動(dòng)產(chǎn)，而我國(guó)法律并沒(méi)有規(guī)定對(duì)宅基地上農(nóng)村房屋的權(quán)屬要進(jìn)行確認(rèn)登記。如果農(nóng)民要證明該房屋所有權(quán)歸自己所有，合法有 效的憑證又是什么呢。就目前混亂的宅基地使用權(quán)登記機(jī)制，即使可以實(shí)施宅基地使用權(quán)的抵押，很多農(nóng)民也往往因沒(méi)有權(quán)屬登記證書(shū)而無(wú)法實(shí)施抵押。 （三）宅基地使用權(quán)抵押過(guò)程中的主體不明 宅基地使用權(quán)抵押過(guò)程中存在抵押人主體即宅基地使用權(quán)主體、抵押權(quán)人主體即接收宅基地使用權(quán)抵押的主體?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定了農(nóng)村村民一戶(hù)只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村村民出賣(mài)、出租房屋后，再申請(qǐng)宅基地的不予批準(zhǔn)。實(shí)行 “ 一戶(hù)一宅 ” 制度。宅基地使用權(quán)的主體一般為戶(hù)主，那么行使抵押 權(quán)時(shí)，誰(shuí)是抵押人，誰(shuí)有權(quán)力決定宅基地使用權(quán)的抵押呢。是戶(hù)主還是家庭某成員或者是全體家庭成員決定，這些都存在爭(zhēng)論與疑問(wèn)。而抵押權(quán)人主體，目前實(shí)踐中主要有農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行等金融機(jī)構(gòu)，那么本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的成員能否成為抵押權(quán)人呢。對(duì)于本集體經(jīng)濟(jì)組織外的成員能否成為抵押權(quán)人也沒(méi)有定論。 （四）宅基地使用權(quán)抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)困難 農(nóng)村村民一戶(hù)一宅以及出賣(mài)、出租住房后，不準(zhǔn)再申請(qǐng)宅基 第 11 頁(yè) 共 18 頁(yè) 地的制度、以及嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地及違法建造的住宅的制度、農(nóng)村的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民在農(nóng)民 集體土地建住宅的規(guī)定，導(dǎo)致抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)的難度增加。農(nóng)村房屋抵押只能是在農(nóng)村村民之間實(shí)現(xiàn)，在農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)居民之間是無(wú)從實(shí)現(xiàn)的。因此，當(dāng)?shù)盅簷?quán)人在處理抵押物時(shí)，只能處理給抵押物的本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，而本集體成員在接受抵押物時(shí)將只能得到房屋的所有權(quán)，對(duì)于宅基地使用權(quán)要受到一戶(hù)一宅的限制。而抵押權(quán)這樣實(shí)現(xiàn)又形成地隨房走的原則沖突。由此可以看出，抵押權(quán)人在實(shí)現(xiàn)
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