【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 要對(duì)項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施階段的參與各方（設(shè)計(jì)方、施工方、監(jiān)理方、材料設(shè)備供應(yīng)商等）及其行為進(jìn)行監(jiān)督管理，以保證工程順利建成。BT項(xiàng)目投資方的另一個(gè)角色是項(xiàng)目總承包商，作為總承包商，其對(duì)工程質(zhì)量、安全、進(jìn)度、費(fèi)用等的管理只能看作是總承包商（BT項(xiàng)目投資方）的內(nèi)部管理職能，有關(guān)規(guī)定詳見《建設(shè)項(xiàng)目工程總承包管理規(guī)范》（GB/T503582005）。但在BT項(xiàng)目建設(shè)管理實(shí)踐中，BT項(xiàng)目投資方常常將其內(nèi)部管理職能和外部管理職能相混淆；將內(nèi)部管理外延化，或?qū)⑼獠抗芾韮?nèi)部化即將按國家法律、法規(guī)規(guī)定的本應(yīng)是外部管理的職能，也納入了BT項(xiàng)目投資方（總承包商）的內(nèi)部管理范疇，其結(jié)果是導(dǎo)致了BT項(xiàng)目建設(shè)管理內(nèi)外不分、責(zé)任不清、管理錯(cuò)位、權(quán)責(zé)不配。例如，施工監(jiān)理方承擔(dān)的是獨(dú)立的法定（建筑法、建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例、安全管理?xiàng)l例中規(guī)定）外部管理（相對(duì)于總承包商來說）職能，對(duì)工程建設(shè)的質(zhì)量、安全、進(jìn)度、投資控制獨(dú)立承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。但在現(xiàn)行BT模式項(xiàng)目的管理實(shí)踐中，BT項(xiàng)目投資方（或BT項(xiàng)目公司）作為“建設(shè)期間的項(xiàng)目法人”在進(jìn)行項(xiàng)目管理，他相對(duì)于監(jiān)理機(jī)構(gòu)（監(jiān)理部）來說是“管理者”；但BT項(xiàng)目投資方（或BT項(xiàng)目公司）又是總承包人，按照現(xiàn)行工程建設(shè)管理的法規(guī)，相對(duì)于監(jiān)理機(jī)構(gòu)（監(jiān)理部）來說他又應(yīng)是“被監(jiān)理（管理）者”。BT項(xiàng)目投資方（或項(xiàng)目公司）具有的“管理者”與“被管（監(jiān)）理者”矛盾的雙重身份，監(jiān)理方具有的“被管理者”與“監(jiān)理者”矛盾的雙重身份，使其兩者在項(xiàng)目建設(shè)管理活動(dòng)中有時(shí)會(huì)處于尷尬的地位自己有時(shí)都覺得有點(diǎn)“名不正言不順”；管理者不“理直氣壯”，被管理者“頗有抵觸”，各方關(guān)系總顯得有點(diǎn)不很協(xié)調(diào)。（2）管理方式不規(guī)范、管理規(guī)則不完善。由于采用BT模式進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)是一種新的投融資項(xiàng)目建設(shè)模式，在項(xiàng)目建設(shè)管理上沒有成熟的經(jīng)驗(yàn)和規(guī)范化的管理模式；重慶城投公司主辦的幾個(gè)大型BT項(xiàng)目在管理方式、管理關(guān)系、管理規(guī)則上各異。BT項(xiàng)目主辦方（或稱項(xiàng)目單位，或建設(shè)單位）如何對(duì)項(xiàng)目建設(shè)期間的工程質(zhì)量、進(jìn)度、投資、安全（包括公共安全）進(jìn)行有效監(jiān)管？如何保證項(xiàng)目主辦方（項(xiàng)目單位）的利益（實(shí)際上是社會(huì)公眾的利益的）不受侵犯？這是重慶城投公司在已經(jīng)實(shí)施或?qū)⒁獙?shí)施的BT項(xiàng)目的管理中應(yīng)該解決，而且必須解決的問題。對(duì)此，在本報(bào)告第四章中提出了具體的意見和建議。（3）投融資管理、項(xiàng)目建設(shè)管理、總承包企業(yè)內(nèi)部管理三者之間界面不清、混為一體。按《BT投資建設(shè)合同》，BT項(xiàng)目投資單位既是投融資主體，又是項(xiàng)目建設(shè)期中的管理主體，還是總承包（施工或設(shè)計(jì)、施工總承包）主體，三種角色合一；但在管理過程中，BT投資單位沒有仔細(xì)去分別那些應(yīng)屬于投融資管理的范疇，那些應(yīng)屬于項(xiàng)目建設(shè)管理的范疇，那些應(yīng)屬于總承包企業(yè)的管理范疇，三者之間的界面不清、混為一體，導(dǎo)致管理效率不高，并影響管理的有效性。（4）用行政性手段和方式管理項(xiàng)目。在我國，由于大多數(shù)國有企業(yè)，特別是國有大型企業(yè)，雖然幾經(jīng)改革，但仍然帶有一定的“政府色彩”，如企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)（董事長(zhǎng)、總經(jīng)理）由政府任免并規(guī)定其行政級(jí)別、有的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)（董事長(zhǎng)、總經(jīng)理）由政府官員調(diào)任，就是例證。由于用行政手段和方式進(jìn)行管理最有效、最簡(jiǎn)單、最容易達(dá)到“立竿見影”的效果，因此就不可避免地傾向于用行政手段和方式來管理項(xiàng)目，特別是有關(guān)各方具有隸屬關(guān)系時(shí)尤其如此；BT項(xiàng)目也不例外。（5）“依法”管理觀念不強(qiáng)。建設(shè)項(xiàng)目管理的首要原則是要“依法管理”，其管理所依的“法”，除國家、地方政府頒布的法律法規(guī)外，主要就是合同文件（包括勘察、設(shè)計(jì)合同，施工合同，監(jiān)理合同，物資、設(shè)備采購合同等）。合同文件應(yīng)依法訂立，有關(guān)各方應(yīng)切實(shí)、全面履行。但現(xiàn)實(shí)情況卻是，在建設(shè)項(xiàng)目管理中，BT項(xiàng)目建設(shè)有關(guān)各方對(duì)合同的履行均帶有一定隨意性，很少有切實(shí)、全面履行合同的情況。往往各方過分關(guān)注的是本企業(yè)的利益、強(qiáng)調(diào)的是客觀條件、看到的是對(duì)方的缺點(diǎn)或不足、要求的是對(duì)方先履行合同；對(duì)合同的履行缺少正確、客觀的認(rèn)識(shí)；也缺少履行過程中的監(jiān)督、檢查、糾正。這實(shí)際上是“法治”觀念不強(qiáng)、“依法”管理項(xiàng)目的觀念不強(qiáng)的表現(xiàn)，沿襲了管理中用“人治”代替“法治”的陋習(xí)。無論是BT項(xiàng)目主辦方，或是BT項(xiàng)目投資方，或是其他有關(guān)各方，都應(yīng)理順企業(yè)內(nèi)、外部管理關(guān)系，建立完善、適用的管理規(guī)則、有效的運(yùn)行機(jī)制和系統(tǒng)的（監(jiān)）管（理）體系，才能實(shí)現(xiàn)有序、規(guī)范、高效、低耗的管理。四、認(rèn)識(shí)方面的缺陷人們?cè)趯?duì)工程建設(shè)的認(rèn)識(shí)和實(shí)踐上，對(duì)采用BOT投融資方式引進(jìn)外資或社會(huì)資本進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較采用BT投融資方式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)要深刻，并容易接受得多。對(duì)于BOT模式，投融資者既會(huì)重視項(xiàng)目建設(shè)期間的短期利益（如何節(jié)省投資額），更會(huì)注重項(xiàng)目的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益（在經(jīng)營期間如何增加收益、節(jié)約成本），因此在項(xiàng)目建設(shè)管理中出資者就不會(huì)只圖短期利益而忽視工程質(zhì)量、安全等方面的問題。在對(duì)BT模式的認(rèn)識(shí)上，其誤區(qū)主要有：在采用BT模式投融資進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)時(shí)，出資者只有短期利益，因此在項(xiàng)目建設(shè)中就會(huì)利用一切機(jī)會(huì)或盡可能創(chuàng)造機(jī)會(huì)來獲得最大收益。前已指出，BT項(xiàng)目投資者能夠獲得的投資回報(bào)，對(duì)于（1）BT模式投資——建設(shè)總承包來說，主要途徑有：①管理費(fèi)分成的節(jié)余部分；②BT總承包中，總承包施工與施工公開招標(biāo)、中標(biāo)后能夠獲得的利潤(rùn)之差；③總承包中，BT投資單位與項(xiàng)目主辦方（項(xiàng)目單位）的結(jié)算費(fèi)用和實(shí)際施工成本費(fèi)用之差（將導(dǎo)致BT投資單位盡量夸大結(jié)算費(fèi)用而削減實(shí)際施工費(fèi)用，這將會(huì)對(duì)工程質(zhì)量和安全產(chǎn)生不利影響）。（2）對(duì)于不進(jìn)行施工的BT模式投資建設(shè)單位來說，主要途徑有：①管理費(fèi)的節(jié)余部分；②BT投資單位與項(xiàng)目單位結(jié)算費(fèi)用與施工公開招標(biāo)之間的“價(jià)差”。為了使“價(jià)差”更大一些，BT投資單位則會(huì)在招標(biāo)中盡量采用低標(biāo)價(jià)單位中標(biāo)。BT模式項(xiàng)目建設(shè)中的出資人（即投融資者），是否就一定要成為項(xiàng)目建設(shè)期間的管理者和項(xiàng)目的施工者？如果有合理的投資回報(bào)，也許BT模式項(xiàng)目的投資建設(shè)就會(huì)投融資者、項(xiàng)目建設(shè)管理者、項(xiàng)目施工者三者分離而不會(huì)混為一體。在BT模式項(xiàng)目投資建設(shè)中，在投融資認(rèn)識(shí)上的另一個(gè)誤區(qū)是“誰出錢誰就是老板、誰就有資格來進(jìn)行管理”。在其他領(lǐng)域這也許是對(duì)的，但在涉及社會(huì)公眾利益的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中就不一定正確。投資的目的就是為了賺錢，沒有投資者不“惟利是圖”的。在BT項(xiàng)目建設(shè)中，沒有對(duì)BT投資方的有效制衡，投資者的“趨利性”就可能導(dǎo)致危及公眾利益和公共安全的事件發(fā)生。我國的項(xiàng)目建設(shè)，由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的“自營式”（項(xiàng)目投資單位、建設(shè)管理單位、施工單位，有時(shí)甚至是使用單位均為同一單位）逐漸發(fā)展成為項(xiàng)目投資、項(xiàng)目建設(shè)管理、項(xiàng)目施工單位（企業(yè)）相分離，并于1988年開始采用國際通行的“工程監(jiān)理制”來對(duì)項(xiàng)目實(shí)施階段進(jìn)行管理。目前已基本形成了系統(tǒng)的建設(shè)管理體系和制度——“項(xiàng)目法人責(zé)任制”、“招標(biāo)投標(biāo)制”、“承包合同制”、“工程監(jiān)理制”、“項(xiàng)目經(jīng)理負(fù)責(zé)制”、“質(zhì)量政府監(jiān)督制”以及現(xiàn)在正推行的“建設(shè)管理代理制”、“工程總承包”、“建設(shè)工程項(xiàng)目管理”等。這些制度，對(duì)規(guī)范項(xiàng)目建設(shè)參與各方的行為、提高工程建設(shè)管理水平起了巨大作用。項(xiàng)目管理是一個(gè)有機(jī)的系統(tǒng)，有各自的管理主體、管理客體、管理范圍、管理內(nèi)容、管理方法、管理職責(zé)和權(quán)力。在BT項(xiàng)目中，不同主體的項(xiàng)目管理如圖521所示。委托項(xiàng)目代建（項(xiàng)目管理）主體的項(xiàng)目管理BT投資方BT主辦方必須委托投資主體的項(xiàng)目管理監(jiān)理主體的項(xiàng)目管理建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)主體的項(xiàng)目管理施工主體的項(xiàng)目管理項(xiàng)目總承包主體的項(xiàng)目管理圖521 不同主體的項(xiàng)目管理由圖示可見，有的管理主體可以合并，如施工主體和勘察設(shè)計(jì)主體可以合并為項(xiàng)目總承包主體；有的管理主體可以分解，如投資主體就可以分解為項(xiàng)目主辦方（最終投資主體）和項(xiàng)目投資方（項(xiàng)目建設(shè)期間的投資主體）；有的主體項(xiàng)目管理可以委托，如投資主體的項(xiàng)目管理就可以委托給項(xiàng)目代建（或項(xiàng)目管理）主體；按照現(xiàn)行法律法規(guī)，有的管理主體必須委托，如監(jiān)理主體——投資主體就必須委托監(jiān)理主體進(jìn)行項(xiàng)目管理。但在BT項(xiàng)目管理實(shí)踐中，存在的問題一是對(duì)項(xiàng)目管理主體應(yīng)具有的法定資格認(rèn)識(shí)模糊；二是有關(guān)管理主體對(duì)自身在項(xiàng)目管理中的角色定位模糊；三是有關(guān)管理主體對(duì)在項(xiàng)目管理中的管理范圍、管理內(nèi)容、管理方法、管理職責(zé)和權(quán)力模糊。通常情況下，認(rèn)為施工單位應(yīng)處于管理的最底層，因?yàn)轫?xiàng)目單位（業(yè)主）要“管”他（BT模式中的BT投資單位要“管”他）、監(jiān)理單位要“監(jiān)理”他，他只能被“管”；按通俗的比喻：業(yè)主是“老子”、監(jiān)理是“兒子”、施工是“孫子”。這只是從狹隘的工程管理角度的膚淺認(rèn)識(shí)。實(shí)際上，施工單位是工程產(chǎn)品的直接生產(chǎn)者，工程質(zhì)量是施工出來的，工程進(jìn)度、施工安全是施工單位提供保障的、工程成本是施工單位控制的。我門的管理目的，是要在規(guī)定的時(shí)間、確定的價(jià)格（合同價(jià)）、特定的環(huán)境條件約束下，施工生產(chǎn)出符合質(zhì)量、安全、使用功能要求的工程產(chǎn)品。因此，不管是業(yè)主，或是BT投資單位（或BT項(xiàng)目公司），或是監(jiān)理機(jī)構(gòu)，應(yīng)既是管理者又是服務(wù)者，既是監(jiān)督者又是協(xié)調(diào)者，既是指導(dǎo)者又是學(xué)習(xí)者；應(yīng)為施工單位高質(zhì)、安全、快速、低耗施工生產(chǎn)盡可能創(chuàng)造并提供有利條件；因此要有服務(wù)意識(shí)、協(xié)作配合意識(shí)、學(xué)習(xí)意識(shí)；要以工程建設(shè)為中心，堅(jiān)持原則、各施其職、各盡其責(zé)、各盡所能。但在很多時(shí)候，管理者的“領(lǐng)導(dǎo)意識(shí)”較強(qiáng)而“服務(wù)意識(shí)”較弱。在BT項(xiàng)目建設(shè)中，工程建設(shè)主體對(duì)執(zhí)行國家或地方政府建設(shè)領(lǐng)域法律法規(guī)與創(chuàng)新的關(guān)系的認(rèn)識(shí)有一定模糊性。對(duì)BT項(xiàng)目建設(shè)參與主體來講，國家或地方政府法律法規(guī)有規(guī)定才去作的屬于“循規(guī)蹈矩”類；國家或地方政府法律法規(guī)沒禁止的就敢去作的屬于“開拓創(chuàng)新”類；國家或地方政府法律法規(guī)嚴(yán)禁的仍然敢去作的屬于“膽大妄為”類。只要法律法規(guī)沒禁止的，就能作、就敢作，哪怕作錯(cuò)了，也不算違法（或違規(guī)），總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，國家或地方政府再用法律法規(guī)來規(guī)范其主體的行為就行了。因此他是屬于“開拓創(chuàng)新”類。現(xiàn)行法律法規(guī)嚴(yán)禁而仍然敢為的，不是創(chuàng)新；是置國家或地方政府的規(guī)定而不顧，就有點(diǎn)“膽大妄為”。“事情”辦得好，不一定有“功勞”，“事情”辦砸啦，就得擔(dān)責(zé)任（行政責(zé)任或法律責(zé)任），誰叫你違法（或違規(guī)）呢！但在BT項(xiàng)目建設(shè)主體對(duì)執(zhí)行國家或地方政府建設(shè)領(lǐng)域法律法規(guī)與創(chuàng)新的關(guān)系的認(rèn)識(shí)上，有時(shí)沒有分清那些是“可為”的、那些是“不可為”的、那些是“可不為”的。“領(lǐng)導(dǎo)指示”的認(rèn)識(shí)重慶城投公司屬于政府投資公司（政府投資主體），代表的是市政府的投資意愿，執(zhí)行市政府領(lǐng)導(dǎo)指示無可非議。但大型項(xiàng)目建設(shè)涉及到許多方面，重慶城投公司雖然是作為政府投資主體而存在的，是“政府行為公司化”的產(chǎn)物，但他的“行為”仍然只能是“公司行為”而不是“政府行為”，有些問題的解決就非重慶城投公司的權(quán)力所能為；在《行政許可法》的制約下，恐怕政府權(quán)力也不一定能為。從重慶城投公司目前實(shí)施的幾個(gè)特大型BT項(xiàng)目來看：（1）幾乎都是“為開工而開工”的項(xiàng)目，項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作不充分；（2）由于建設(shè)資金的短缺，項(xiàng)目融資方式采用BT投融資建設(shè)模式，有所創(chuàng)新，但不完善；（3）項(xiàng)目建設(shè)管理中，“管理權(quán)的放棄不等于管理責(zé)任的解除”，對(duì)此的認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一；（4）管理模式在探索，但不完善，且有違規(guī)之處；（5）最大的問題是“缺少資金后勁”。由于現(xiàn)時(shí)資金短缺才采用BT模式進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，若重慶城投公司作為BT項(xiàng)目主辦方在未來34年內(nèi)不能籌集到100余億元資金用以支付目前正在實(shí)施的數(shù)個(gè)特大型BT項(xiàng)目完工交付后應(yīng)付的工程價(jià)款，將會(huì)引發(fā)合同糾紛，其糾紛并可能波及市政府；還可能引發(fā)重慶城投公司的財(cái)務(wù)危機(jī)。對(duì)此應(yīng)有清醒認(rèn)識(shí)：作為《BT投資建設(shè)合同》甲方的重慶城投公司，即使有的項(xiàng)目市政府對(duì)BT項(xiàng)目投資方的借款有保證（按《中華人民共和國擔(dān)保法》第八條：國家機(jī)關(guān)不得為保證人，…），但重慶城投公司作為《BT投資建設(shè)合同》甲方的責(zé)任和義務(wù)并不能解除。第三節(jié) 完善BT模式的舉措一、完善合同體系完善合同體系，用專項(xiàng)（或分）合同取代原綜合性的《BT投資建設(shè)（總承包）合同》；BT模式合同體系可按①投融資——設(shè)計(jì)、施工總承包模式；②投融資——施工總承包模式；③投融資——項(xiàng)目管理（或代建）模式建立。投融資—設(shè)計(jì)、施工總承包模式的合同體系如圖531所示；投融資—施工總承包模式的合同體系如圖532所示；投融資—項(xiàng)目管理（代建）模式的合同體系如圖533所示 圖531 投融資—設(shè)計(jì)、施工總承包模式合同體系圖金融機(jī)構(gòu)借款合同施工合同 施工單位勘察設(shè)計(jì)合同 BT投融資方項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工總承包合同 項(xiàng)目投融資合同 項(xiàng)目代建單位（或項(xiàng)目管理企業(yè)）BT主辦方（項(xiàng)目單位）項(xiàng)目“代建”（或項(xiàng)目管理合同）勘察設(shè)計(jì)單位監(jiān)理單位項(xiàng)目監(jiān)理合同 由BT投融資—設(shè)計(jì)、施工總承包模式、投融資—施工總承包模式、投融資—項(xiàng)目管理（代建）模式的合同體系可見，對(duì)于BT項(xiàng)目主辦方（項(xiàng)目單位）來講，采用投融資—項(xiàng)目管理（代建）模式的責(zé)任最少、風(fēng)險(xiǎn)最小。因?yàn)榘凑铡吨貞c市政府公益性項(xiàng)目建設(shè)管理代理制暫行辦法》第二十條“…代理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人及其項(xiàng)目部負(fù)責(zé)人對(duì)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行終身負(fù)責(zé)制。”，且BT項(xiàng)目主辦方只需與BT項(xiàng)目投融資單位簽訂兩個(gè)合同；而采用其他模式，則BT項(xiàng)目主辦方（項(xiàng)目單位）需要分別與有關(guān)單位簽訂三個(gè)合同，且BT項(xiàng)目主辦方的管理責(zé)任轉(zhuǎn)移沒有項(xiàng)目代建（或項(xiàng)目管理）模式轉(zhuǎn)移的徹底。 借款合同施工合同 金融機(jī)構(gòu)施工單位BT投融資方施工總承包合同 項(xiàng)目投融資合同 BT主辦方（項(xiàng)目單位）項(xiàng)目代建（或項(xiàng)目管理）合同 勘察設(shè)計(jì)合同 項(xiàng)目監(jiān)理合同 項(xiàng)目代建（項(xiàng)目管理）單位監(jiān)理單位勘察設(shè)計(jì)單位圖532 投融資—施工總承包模式合