【正文】 的咨詢服務(wù)者（應(yīng)有資質(zhì)）貸款銀行項(xiàng)目資金的貸款者（BT投資方為借款方）政府質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)公眾利益（質(zhì)量、安全）的代表者、項(xiàng)目建設(shè)有關(guān)各方質(zhì)量行為的監(jiān)督者政府安全管理機(jī)構(gòu)公眾利益（安全）的代表者，項(xiàng)目建設(shè)有關(guān)各方安全行為的監(jiān)督者政府行政主管部門項(xiàng)目參建各方建設(shè)行為的監(jiān)督檢查者、項(xiàng)目執(zhí)行建設(shè)程序的監(jiān)督檢查者，三、明確劃分BT模式項(xiàng)目建設(shè)參與各方的責(zé)任（項(xiàng)目主辦方）的責(zé)任由于BT模式項(xiàng)目一般為基礎(chǔ)設(shè)施或公共設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，最終使用者是公眾，政府作為公眾利益的代表者，是基礎(chǔ)設(shè)施或公共設(shè)施類建筑產(chǎn)品的最終購(gòu)買者，要代表公眾利益。二、正確定位BT模式項(xiàng)目建設(shè)參與各方的地位按照前述BT模式，對(duì)BT模式項(xiàng)目建設(shè)參與各方地位的定位如表531所示?！?，且BT項(xiàng)目主辦方只需與BT項(xiàng)目投融資單位簽訂兩個(gè)合同；而采用其他模式，則BT項(xiàng)目主辦方（項(xiàng)目單位）需要分別與有關(guān)單位簽訂三個(gè)合同，且BT項(xiàng)目主辦方的管理責(zé)任轉(zhuǎn)移沒有項(xiàng)目代建（或項(xiàng)目管理）模式轉(zhuǎn)移的徹底。投融資—設(shè)計(jì)、施工總承包模式的合同體系如圖531所示；投融資—施工總承包模式的合同體系如圖532所示；投融資—項(xiàng)目管理（代建）模式的合同體系如圖533所示 圖531 投融資—設(shè)計(jì)、施工總承包模式合同體系圖金融機(jī)構(gòu)借款合同施工合同 施工單位勘察設(shè)計(jì)合同 BT投融資方項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工總承包合同 項(xiàng)目投融資合同 項(xiàng)目代建單位（或項(xiàng)目管理企業(yè)）BT主辦方（項(xiàng)目單位）項(xiàng)目“代建”（或項(xiàng)目管理合同）勘察設(shè)計(jì)單位監(jiān)理單位項(xiàng)目監(jiān)理合同 由BT投融資—設(shè)計(jì)、施工總承包模式、投融資—施工總承包模式、投融資—項(xiàng)目管理（代建）模式的合同體系可見，對(duì)于BT項(xiàng)目主辦方（項(xiàng)目單位）來(lái)講，采用投融資—項(xiàng)目管理（代建）模式的責(zé)任最少、風(fēng)險(xiǎn)最小。對(duì)此應(yīng)有清醒認(rèn)識(shí)：作為《BT投資建設(shè)合同》甲方的重慶城投公司，即使有的項(xiàng)目市政府對(duì)BT項(xiàng)目投資方的借款有保證（按《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》第八條：國(guó)家機(jī)關(guān)不得為保證人，…），但重慶城投公司作為《BT投資建設(shè)合同》甲方的責(zé)任和義務(wù)并不能解除。從重慶城投公司目前實(shí)施的幾個(gè)特大型BT項(xiàng)目來(lái)看：（1）幾乎都是“為開工而開工”的項(xiàng)目，項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作不充分；（2）由于建設(shè)資金的短缺，項(xiàng)目融資方式采用BT投融資建設(shè)模式，有所創(chuàng)新，但不完善；（3）項(xiàng)目建設(shè)管理中，“管理權(quán)的放棄不等于管理責(zé)任的解除”，對(duì)此的認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一；（4）管理模式在探索，但不完善，且有違規(guī)之處；（5）最大的問題是“缺少資金后勁”?！邦I(lǐng)導(dǎo)指示”的認(rèn)識(shí)重慶城投公司屬于政府投資公司（政府投資主體），代表的是市政府的投資意愿，執(zhí)行市政府領(lǐng)導(dǎo)指示無(wú)可非議。現(xiàn)行法律法規(guī)嚴(yán)禁而仍然敢為的，不是創(chuàng)新；是置國(guó)家或地方政府的規(guī)定而不顧，就有點(diǎn)“膽大妄為”。只要法律法規(guī)沒禁止的，就能作、就敢作，哪怕作錯(cuò)了，也不算違法（或違規(guī)），總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，國(guó)家或地方政府再用法律法規(guī)來(lái)規(guī)范其主體的行為就行了。在BT項(xiàng)目建設(shè)中，工程建設(shè)主體對(duì)執(zhí)行國(guó)家或地方政府建設(shè)領(lǐng)域法律法規(guī)與創(chuàng)新的關(guān)系的認(rèn)識(shí)有一定模糊性。因此，不管是業(yè)主，或是BT投資單位（或BT項(xiàng)目公司），或是監(jiān)理機(jī)構(gòu)，應(yīng)既是管理者又是服務(wù)者，既是監(jiān)督者又是協(xié)調(diào)者，既是指導(dǎo)者又是學(xué)習(xí)者；應(yīng)為施工單位高質(zhì)、安全、快速、低耗施工生產(chǎn)盡可能創(chuàng)造并提供有利條件；因此要有服務(wù)意識(shí)、協(xié)作配合意識(shí)、學(xué)習(xí)意識(shí)；要以工程建設(shè)為中心，堅(jiān)持原則、各施其職、各盡其責(zé)、各盡所能。實(shí)際上，施工單位是工程產(chǎn)品的直接生產(chǎn)者，工程質(zhì)量是施工出來(lái)的，工程進(jìn)度、施工安全是施工單位提供保障的、工程成本是施工單位控制的。通常情況下，認(rèn)為施工單位應(yīng)處于管理的最底層，因?yàn)轫?xiàng)目單位（業(yè)主）要“管”他（BT模式中的BT投資單位要“管”他）、監(jiān)理單位要“監(jiān)理”他，他只能被“管”；按通俗的比喻：業(yè)主是“老子”、監(jiān)理是“兒子”、施工是“孫子”。委托項(xiàng)目代建（項(xiàng)目管理）主體的項(xiàng)目管理BT投資方BT主辦方必須委托投資主體的項(xiàng)目管理監(jiān)理主體的項(xiàng)目管理建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)主體的項(xiàng)目管理施工主體的項(xiàng)目管理項(xiàng)目總承包主體的項(xiàng)目管理圖521 不同主體的項(xiàng)目管理由圖示可見，有的管理主體可以合并，如施工主體和勘察設(shè)計(jì)主體可以合并為項(xiàng)目總承包主體；有的管理主體可以分解，如投資主體就可以分解為項(xiàng)目主辦方（最終投資主體）和項(xiàng)目投資方（項(xiàng)目建設(shè)期間的投資主體）；有的主體項(xiàng)目管理可以委托，如投資主體的項(xiàng)目管理就可以委托給項(xiàng)目代建（或項(xiàng)目管理）主體；按照現(xiàn)行法律法規(guī)，有的管理主體必須委托，如監(jiān)理主體——投資主體就必須委托監(jiān)理主體進(jìn)行項(xiàng)目管理。項(xiàng)目管理是一個(gè)有機(jī)的系統(tǒng)，有各自的管理主體、管理客體、管理范圍、管理內(nèi)容、管理方法、管理職責(zé)和權(quán)力。目前已基本形成了系統(tǒng)的建設(shè)管理體系和制度——“項(xiàng)目法人責(zé)任制”、“招標(biāo)投標(biāo)制”、“承包合同制”、“工程監(jiān)理制”、“項(xiàng)目經(jīng)理負(fù)責(zé)制”、“質(zhì)量政府監(jiān)督制”以及現(xiàn)在正推行的“建設(shè)管理代理制”、“工程總承包”、“建設(shè)工程項(xiàng)目管理”等。在BT項(xiàng)目建設(shè)中，沒有對(duì)BT投資方的有效制衡，投資者的“趨利性”就可能導(dǎo)致危及公眾利益和公共安全的事件發(fā)生。在其他領(lǐng)域這也許是對(duì)的，但在涉及社會(huì)公眾利益的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中就不一定正確。BT模式項(xiàng)目建設(shè)中的出資人（即投融資者），是否就一定要成為項(xiàng)目建設(shè)期間的管理者和項(xiàng)目的施工者？如果有合理的投資回報(bào)，也許BT模式項(xiàng)目的投資建設(shè)就會(huì)投融資者、項(xiàng)目建設(shè)管理者、項(xiàng)目施工者三者分離而不會(huì)混為一體。（2）對(duì)于不進(jìn)行施工的BT模式投資建設(shè)單位來(lái)說(shuō)，主要途徑有：①管理費(fèi)的節(jié)余部分；②BT投資單位與項(xiàng)目單位結(jié)算費(fèi)用與施工公開招標(biāo)之間的“價(jià)差”。在對(duì)BT模式的認(rèn)識(shí)上，其誤區(qū)主要有：在采用BT模式投融資進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)時(shí)，出資者只有短期利益，因此在項(xiàng)目建設(shè)中就會(huì)利用一切機(jī)會(huì)或盡可能創(chuàng)造機(jī)會(huì)來(lái)獲得最大收益。四、認(rèn)識(shí)方面的缺陷人們?cè)趯?duì)工程建設(shè)的認(rèn)識(shí)和實(shí)踐上，對(duì)采用BOT投融資方式引進(jìn)外資或社會(huì)資本進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較采用BT投融資方式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)要深刻，并容易接受得多。這實(shí)際上是“法治”觀念不強(qiáng)、“依法”管理項(xiàng)目的觀念不強(qiáng)的表現(xiàn)，沿襲了管理中用“人治”代替“法治”的陋習(xí)。但現(xiàn)實(shí)情況卻是，在建設(shè)項(xiàng)目管理中，BT項(xiàng)目建設(shè)有關(guān)各方對(duì)合同的履行均帶有一定隨意性，很少有切實(shí)、全面履行合同的情況。建設(shè)項(xiàng)目管理的首要原則是要“依法管理”，其管理所依的“法”，除國(guó)家、地方政府頒布的法律法規(guī)外，主要就是合同文件（包括勘察、設(shè)計(jì)合同，施工合同，監(jiān)理合同，物資、設(shè)備采購(gòu)合同等）。由于用行政手段和方式進(jìn)行管理最有效、最簡(jiǎn)單、最容易達(dá)到“立竿見影”的效果，因此就不可避免地傾向于用行政手段和方式來(lái)管理項(xiàng)目，特別是有關(guān)各方具有隸屬關(guān)系時(shí)尤其如此；BT項(xiàng)目也不例外。（4）用行政性手段和方式管理項(xiàng)目。（3）投融資管理、項(xiàng)目建設(shè)管理、總承包企業(yè)內(nèi)部管理三者之間界面不清、混為一體。BT項(xiàng)目主辦方（或稱項(xiàng)目單位，或建設(shè)單位）如何對(duì)項(xiàng)目建設(shè)期間的工程質(zhì)量、進(jìn)度、投資、安全（包括公共安全）進(jìn)行有效監(jiān)管？如何保證項(xiàng)目主辦方（項(xiàng)目單位）的利益（實(shí)際上是社會(huì)公眾的利益的）不受侵犯？這是重慶城投公司在已經(jīng)實(shí)施或?qū)⒁獙?shí)施的BT項(xiàng)目的管理中應(yīng)該解決，而且必須解決的問題。（2）管理方式不規(guī)范、管理規(guī)則不完善。但在現(xiàn)行BT模式項(xiàng)目的管理實(shí)踐中，BT項(xiàng)目投資方（或BT項(xiàng)目公司）作為“建設(shè)期間的項(xiàng)目法人”在進(jìn)行項(xiàng)目管理，他相對(duì)于監(jiān)理機(jī)構(gòu)（監(jiān)理部）來(lái)說(shuō)是“管理者”；但BT項(xiàng)目投資方（或BT項(xiàng)目公司）又是總承包人，按照現(xiàn)行工程建設(shè)管理的法規(guī)，相對(duì)于監(jiān)理機(jī)構(gòu)（監(jiān)理部）來(lái)說(shuō)他又應(yīng)是“被監(jiān)理（管理）者”。但在BT項(xiàng)目建設(shè)管理實(shí)踐中，BT項(xiàng)目投資方常常將其內(nèi)部管理職能和外部管理職能相混淆；將內(nèi)部管理外延化，或?qū)⑼獠抗芾韮?nèi)部化即將按國(guó)家法律、法規(guī)規(guī)定的本應(yīng)是外部管理的職能，也納入了BT項(xiàng)目投資方（總承包商）的內(nèi)部管理范疇，其結(jié)果是導(dǎo)致了BT項(xiàng)目建設(shè)管理內(nèi)外不分、責(zé)任不清、管理錯(cuò)位、權(quán)責(zé)不配。這種管理職能，從項(xiàng)目投融資者（建設(shè)期中的項(xiàng)目法人）的角度來(lái)看是屬于外部管理要對(duì)項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施階段的參與各方（設(shè)計(jì)方、施工方、監(jiān)理方、材料設(shè)備供應(yīng)商等）及其行為進(jìn)行監(jiān)督管理，以保證工程順利建成。BT項(xiàng)目投資方作為項(xiàng)目的投融資者，除按時(shí)、足額籌集項(xiàng)目建設(shè)資金并按時(shí)投入項(xiàng)目建設(shè)中外，在項(xiàng)目建設(shè)期中也要對(duì)工程項(xiàng)目建設(shè)的質(zhì)量、安全、進(jìn)度、成本費(fèi)用承擔(dān)責(zé)任；這種責(zé)任是從投融資者的角度來(lái)講的：如果不能保證項(xiàng)目的工程質(zhì)量，質(zhì)量就不符合《BT投資建設(shè)合同》的約定，BT項(xiàng)目主辦方就不會(huì)接收工程；出了重大安全事故，BT項(xiàng)目投資方的聲譽(yù)要受損并要受到政府主管部門的處罰，會(huì)造成損失；進(jìn)度拖延，工程不能按時(shí)交付，BT項(xiàng)目投資方會(huì)有違約風(fēng)險(xiǎn)并會(huì)增加建設(shè)成本（如投資利息、管理費(fèi)等）；工程成本費(fèi)用不能有效控制將導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)成本的增加，使利潤(rùn)降低。按BT模式投資建設(shè)總承包的項(xiàng)目或類似于投資建設(shè)總承包的項(xiàng)目，BT項(xiàng)目投資方與監(jiān)理方的管理主體地位就是如此。要克服合同方面的缺陷，今后的BT項(xiàng)目應(yīng)以多個(gè)合同來(lái)取代當(dāng)前的單一《BT投資建設(shè)合同》，并應(yīng)對(duì)具體事項(xiàng)進(jìn)行明確約定。其BT主辦方工程接收后的價(jià)款結(jié)算應(yīng)以《主橋11合同段土建及安裝合同》中“標(biāo)價(jià)的工程量清單”為依據(jù)，或是以《BT投資建設(shè)合同》中“按施工招標(biāo)文件確定的計(jì)費(fèi)原則據(jù)實(shí)結(jié)算”為依據(jù)？按該兩種不同依據(jù)進(jìn)行的結(jié)算，其差異將是很大的。：“主橋：按施工招標(biāo)文件確定的計(jì)費(fèi)原則據(jù)實(shí)結(jié)算”。由此可見，施工圖預(yù)算應(yīng)由設(shè)計(jì)人編制。按國(guó)務(wù)院《建設(shè)工程勘察設(shè)計(jì)合同條例》第八條二、2款：…“并按合同規(guī)定的進(jìn)度和質(zhì)量提交設(shè)計(jì)文件（包括概預(yù)算文件、材料設(shè)備清單）” 。（3）有的條款，可能甲、乙雙方理解起來(lái)會(huì)有差異，履行起來(lái)會(huì)有分歧，特別是涉及到合同價(jià)方面的問題。（2）責(zé)任不具體。”，建設(shè)部《關(guān)于培育發(fā)展工程總承包和工程項(xiàng)目管理企業(yè)的指導(dǎo)意見》四、（四）款：“工程總承包企業(yè)可以接受業(yè)主委托，按照合同約定承擔(dān)工程項(xiàng)目管理業(yè)務(wù)， 但不應(yīng)在同一個(gè)工程項(xiàng)目上同時(shí)承擔(dān)工程承包和工程項(xiàng)目管理業(yè)務(wù)，也不應(yīng)與承擔(dān)工程總承包或者工程項(xiàng)目管理業(yè)務(wù)的另一方企業(yè)有隸屬關(guān)系或者其他利害關(guān)系”。如，誰(shuí)是項(xiàng)目投融資主體、誰(shuí)是項(xiàng)目施工主體、誰(shuí)是項(xiàng)目管理（或項(xiàng)目代建）主體難以分清、有所混淆，這將導(dǎo)致管理權(quán)力不明、責(zé)任不清。由于在《BT模式投資建設(shè)合同》或《BT模式投資建設(shè)總承包合同》中不可能將有關(guān)項(xiàng)目投融資、項(xiàng)目建設(shè)管理、工程設(shè)計(jì)、工程施工等多方面的問題全部涵蓋、具體表述，達(dá)到內(nèi)容完善、細(xì)節(jié)具體的地步，因此會(huì)存在缺陷就不言而喻。因此，從政策層面上來(lái)講，單純對(duì)BT模式項(xiàng)目的投資額，應(yīng)增加項(xiàng)目建設(shè)期間合理的投資回報(bào)和項(xiàng)目管理層次增加（增加了BT項(xiàng)目投資單位的管理）而產(chǎn)生的管理費(fèi)增加部分，這是BT模式健康發(fā)展在經(jīng)濟(jì)政策上的保證；否則，就不可能有規(guī)范化的BT模式。通常，項(xiàng)目建設(shè)中對(duì)施工單位的選擇要通過招投標(biāo)進(jìn)行；在建筑市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)異常激烈的情況下，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入將導(dǎo)致施工合同中工程細(xì)目單價(jià)的降低，其價(jià)差有的甚為可觀，這是不參與施工的BT投資單位獲得投資回報(bào)的一條有效途徑。 （4）通過二次招標(biāo)的價(jià)格差來(lái)取得投資回報(bào)。BT模式項(xiàng)目建設(shè)中的項(xiàng)目管理責(zé)任，由項(xiàng)目主辦方（項(xiàng)目單位）轉(zhuǎn)移到BT項(xiàng)目投資方，項(xiàng)目概（預(yù)）算中的建設(shè)單位管理費(fèi)則通常采用BT項(xiàng)目主辦方（項(xiàng)目單位）與BT項(xiàng)目投資方分成來(lái)處理的。實(shí)際上，按照現(xiàn)在所簽的一些BT模式項(xiàng)目建設(shè)合同（或總承包合同），對(duì)工程價(jià)款的確定留有一定“活口”，這將為BT投資方通過施工超額獲利來(lái)補(bǔ)償投資回報(bào)留有一定余地。之所以施工企業(yè)在BT模式項(xiàng)目中愿意作為BT投資者進(jìn)入，主要基于以下四方面原因：（1）在建筑市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)異常激烈的情況下，通過作為BT項(xiàng)目投資者這種方式可以承攬到工程并進(jìn)行施工；并且這些工程常常是大型、特大型工程，可以將投資回報(bào)當(dāng)作為承攬工程的成本看待。但在BT模式項(xiàng)目中，雖然也可看作是政府特許，但由于一旦項(xiàng)目建好就要移交給BT項(xiàng)目主辦方（項(xiàng)目單位），項(xiàng)目只有建設(shè)期而沒有經(jīng)營(yíng)期，投資者的投資，除去資金成本（即銀行貸款利息）后沒有合理的投資回報(bào)；在國(guó)家或地方現(xiàn)行有關(guān)工程造價(jià)的計(jì)算規(guī)定上，也沒有涉及單純建設(shè)期間的投資回報(bào)問題，而只考慮了項(xiàng)目建設(shè)期利息。這導(dǎo)致了BT項(xiàng)目投資單位融資困難。在信用體系方面的缺失導(dǎo)致社會(huì)信用的普遍下降，主要表現(xiàn)在BT項(xiàng)目融資中銀行只相信政府而不相信企業(yè)——相信政府不會(huì)破產(chǎn)而企業(yè)有可能破產(chǎn)。一、投融資方面的缺陷投融資方面的缺陷主要表現(xiàn)在以下幾方面：、融資渠道狹窄采用BT模式進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，主要目的是利用社會(huì)資本來(lái)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等領(lǐng)域的項(xiàng)目的建設(shè)。項(xiàng)目建設(shè)投融資方式的改變必然會(huì)引起項(xiàng)目建設(shè)管理方面的一些變化，即原建設(shè)單位（項(xiàng)目單位、BT項(xiàng)目主辦方）的管理職能要部分轉(zhuǎn)移給BT項(xiàng)目投資單位。如此等等，導(dǎo)致了在項(xiàng)目建設(shè)程序行政管理方面手續(xù)的不完善。經(jīng)開區(qū)實(shí)施的BT模式項(xiàng)目建設(shè)手續(xù)基本完善，其原因在于①其BT模式項(xiàng)目是屬于經(jīng)開區(qū)管委會(huì)（相當(dāng)于一級(jí)政府）直接授權(quán)實(shí)施的，經(jīng)開區(qū)管委會(huì)下屬建設(shè)行政主管部門除對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的監(jiān)督外，在辦理有關(guān)項(xiàng)目建設(shè)手續(xù)方面對(duì)BT模式項(xiàng)目也給予了一定方便；②要隨時(shí)應(yīng)對(duì)有關(guān)部門對(duì)項(xiàng)目建設(shè)情況的檢查，不遵守有關(guān)建設(shè)程序不行；③項(xiàng)目規(guī)模相對(duì)較小、投資額相對(duì)較少；④工程的復(fù)雜程度、難易程度相對(duì)較低；⑤工程項(xiàng)目管理相對(duì)簡(jiǎn)單一些。 在表512中項(xiàng)目管理合規(guī)的菜園壩大橋BT2標(biāo)段工程，其施工承包單位、監(jiān)理單位與BT投資單位及組建的“BT項(xiàng)目公司”沒有隸屬關(guān)系或其他利害關(guān)系，因此合規(guī)；經(jīng)開區(qū)金山大道類似于施工單位墊資承包，在管理上與沒有實(shí)行BT模式的項(xiàng)目建設(shè)管理相同，因此合規(guī)；經(jīng)開區(qū)B14道路及排水工程的情況與菜園壩大橋BT2標(biāo)段工程相同，因此合規(guī)。這將可能影響監(jiān)理的獨(dú)立性和公正性。”的規(guī)定有差距。監(jiān)理單位應(yīng)當(dāng)具備