【文章內(nèi)容簡介】 營成本上升，從而使投資者在特許權(quán)協(xié)議確定的項(xiàng)目收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)下無法按期收回預(yù)期投資所帶來的風(fēng)險(xiǎn)。如果在合同中沒有調(diào)價(jià)條款或調(diào)價(jià)條款寫得太籠統(tǒng)，對于項(xiàng)目公司是一個很大的風(fēng)險(xiǎn)因素。3）利率風(fēng)險(xiǎn)：指項(xiàng)目在經(jīng)營過程中，由于利率變動直接或間接地造成項(xiàng)目價(jià)值降低或收益受到損失。目前主要匯率有浮動匯率和固定匯率兩種。利用浮動利率融資，利率上升會導(dǎo)致項(xiàng)目生產(chǎn)成本提高；采用固定利率融資，市場利率降低會造成項(xiàng)目機(jī)會成本的提高。（4）價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)BOT融資項(xiàng)目的價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在兩個方面：一是生產(chǎn)建設(shè)階段，生產(chǎn)投入要素的價(jià)格變化引起的BOT融資項(xiàng)目成本的不確定性，其造成的影響將直接關(guān)系到項(xiàng)目的成本控制；二是運(yùn)營階段，BOT融資項(xiàng)目提供產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格的不確定性，是影響產(chǎn)品市場競爭力和盈利能力的重要決定因素。 （5）不可抗力風(fēng)險(xiǎn)不可抗力是指項(xiàng)目參與方不能預(yù)見或無法克服的而使項(xiàng)目造成很大損害以至不能實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)，包括因火災(zāi)、洪災(zāi)和地震等引起的傷亡損失和由罷工、戰(zhàn)爭和動亂引起的非傷亡損失等。由于這種風(fēng)險(xiǎn)具有不可預(yù)測性和損失額的不確定性，政府和私人機(jī)構(gòu)都無能為力。（6）資本風(fēng)險(xiǎn)資本風(fēng)險(xiǎn)包括兩方面：項(xiàng)目貸款方或其他出資方不能按照合同規(guī)定足額按時(shí)的提供資金，造成項(xiàng)目延誤或停止的風(fēng)險(xiǎn)；BOT項(xiàng)目融資后因資本結(jié)構(gòu)不合理而無法清償債務(wù)或無法盈利的風(fēng)險(xiǎn)。（7）完工風(fēng)險(xiǎn)超支風(fēng)險(xiǎn)、延誤風(fēng)險(xiǎn)以及質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)均屬于影響項(xiàng)目竣工的風(fēng)險(xiǎn)因素，通稱為完工風(fēng)險(xiǎn)。另外，項(xiàng)目雖然建成投產(chǎn)，但達(dá)不到“商業(yè)完工”標(biāo)準(zhǔn)，也是完工風(fēng)險(xiǎn)的一種表現(xiàn)[15]。完工風(fēng)險(xiǎn)的大小取決于以下因素：項(xiàng)目設(shè)計(jì)技術(shù)要求、承建商的建設(shè)開發(fā)能力和資金運(yùn)作能力、承建商所作承諾的法律效力及其履行承諾的能力等。（8）原材料供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)原材料的供應(yīng)主要由價(jià)格的穩(wěn)定性和供應(yīng)的可靠性兩個方面組成。由于原材料的成本在整個生產(chǎn)成本中占很大的比重，原材料的價(jià)格如果發(fā)生變化，則項(xiàng)目產(chǎn)品的成本就會隨之變化，所以原材料的價(jià)格波動和供應(yīng)受阻都可能會影響整個項(xiàng)目的正常運(yùn)營。另一方面，BOT項(xiàng)目一般都是大型的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，要投入大量的物料進(jìn)行建設(shè)，在施工過程中，施工材料供應(yīng)商的材料供應(yīng)能力，會影響到施工的進(jìn)度和質(zhì)量。由于原材料的供應(yīng)影響到BOT項(xiàng)目的成本，在項(xiàng)目決策時(shí)必須考慮供應(yīng)商、配套產(chǎn)品、能源等方面是否對生產(chǎn)形成阻礙。（9）市場風(fēng)險(xiǎn)由于BOT項(xiàng)目特許期長，市場又總是處于變化之中，從而造成項(xiàng)目產(chǎn)品或服務(wù)的市場需求和價(jià)格的不確定性，這就是市場風(fēng)險(xiǎn)。它主要包括：市場競爭風(fēng)險(xiǎn)、市場需求風(fēng)險(xiǎn)和市場預(yù)測風(fēng)險(xiǎn)等。1）市場競爭的風(fēng)險(xiǎn)：同業(yè)競爭愈多，企業(yè)獲得利潤就愈加困難，進(jìn)而加劇競爭；當(dāng)有新企業(yè)進(jìn)入時(shí)，就意味著該行業(yè)的供應(yīng)量會增加，一般情況下新企業(yè)提供產(chǎn)品的價(jià)格會更低、更具競爭力；而替代品會使企業(yè)產(chǎn)品的競爭力減弱甚至消失，因此，替代品增多會加劇競爭并加大市場風(fēng)險(xiǎn)。2）市場需求風(fēng)險(xiǎn)：消費(fèi)者需求受各種不確定性因素的影響，例如：產(chǎn)品、服務(wù)本身的價(jià)格、消費(fèi)者收入水平及收入分配平等程度、人口數(shù)量與結(jié)構(gòu)的變動、政府的消費(fèi)政策、消費(fèi)者的預(yù)期。3）市場預(yù)測風(fēng)險(xiǎn)：市場預(yù)測是BOT項(xiàng)目前期決策的主要依據(jù)，因?yàn)槭袌鲱A(yù)測不準(zhǔn)帶來的經(jīng)營困難，是BOT項(xiàng)目常見的問題之一，是BOT項(xiàng)目在決策過程中應(yīng)該盡量避免的風(fēng)險(xiǎn)。（10）技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)是指項(xiàng)目有關(guān)各方由于技術(shù)原因而給項(xiàng)目造成損失的風(fēng)險(xiǎn)，它主要包括以下三方面：1）技術(shù)的可靠性?？煽啃允侵干a(chǎn)過程中，在規(guī)定條件下和規(guī)定時(shí)間內(nèi)無故障地發(fā)揮其特定功能的概率。有些BOT融資項(xiàng)目投資失敗，是由項(xiàng)目本身的技術(shù)還不夠成熟，有待完善，一旦投入投資規(guī)模巨大的BOT融資項(xiàng)目，產(chǎn)生的可靠性問題將會是致命的。因此投資者必須確認(rèn)其配套的工程技術(shù)和產(chǎn)品技術(shù)已經(jīng)完善，達(dá)到可靠性標(biāo)準(zhǔn)。2）技術(shù)的適用性和匹配性。技術(shù)的適用性表現(xiàn)在項(xiàng)目中人力、物力、信息等相關(guān)資源的配合程度，與項(xiàng)目過程的效率和質(zhì)量要求的匹配程度。BOT項(xiàng)目的技術(shù)適用性還要考慮當(dāng)?shù)氐淖匀粭l件和資源狀況，要盡量發(fā)揮技術(shù)特長，發(fā)揮當(dāng)?shù)貎?yōu)勢，確保項(xiàng)目的效率與效用發(fā)揮最大限度。3）技術(shù)穩(wěn)定性。技術(shù)的穩(wěn)定性是指在運(yùn)營過程中，在正確使用和操作的情況下，相關(guān)的儀器設(shè)備所表現(xiàn)出來的工作性能的一致性。設(shè)備在運(yùn)營過程中出現(xiàn)質(zhì)量、事故情況少，就說明其技術(shù)穩(wěn)定性好。（11）組織管理風(fēng)險(xiǎn)組織管理風(fēng)險(xiǎn)是由于BOT融資項(xiàng)目組織結(jié)構(gòu)不合理和管理溝通不流暢所帶來的風(fēng)險(xiǎn)。BOT融資項(xiàng)目具有規(guī)模大、參與方多、組織結(jié)構(gòu)復(fù)雜的特點(diǎn)，隨著BOT融資項(xiàng)目的進(jìn)展，如果不進(jìn)行組織結(jié)構(gòu)的相應(yīng)調(diào)整，往往會造成BOT融資項(xiàng)目的潛在危機(jī)。其中管理體制的不暢是主要原因之一。BOT融資項(xiàng)目面臨的最大問題往往是企業(yè)管理體制的不健全、不完全，特別對參股合作企業(yè)而言，管理不善、管理混亂是造成企業(yè)虧損、合作關(guān)系破裂，是以至導(dǎo)致BOT融資項(xiàng)目失敗的主要原因。（12）環(huán)保風(fēng)險(xiǎn)隨著公眾愈來愈關(guān)注工業(yè)化進(jìn)程對自然環(huán)境和人類生存的影響，許多國家頒布了日益嚴(yán)厲的法令來限制工業(yè)污染，保護(hù)環(huán)境。對BOT融資項(xiàng)目而言，其建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施與環(huán)境的聯(lián)系更加緊密，如水庫、電站等，更受到環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的影響。要滿足環(huán)保法令的各項(xiàng)要求，就可能意味著成本支出的增加或生產(chǎn)運(yùn)營效率的降低，從而導(dǎo)致項(xiàng)目喪失原有的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)度，甚至有可能迫使項(xiàng)目終止，尤其是對那些利用自然資源或生產(chǎn)運(yùn)營過程中污染較為嚴(yán)重的項(xiàng)目來說更是如此。上述兩大類風(fēng)險(xiǎn)的劃分不是絕對的，在特定條件下，不可控制風(fēng)險(xiǎn)可以通過一定的手段予以控制，而可控制風(fēng)險(xiǎn)可能變得無法控制。隨著信息交流程度的加深和現(xiàn)代金融市場的法制化，不可控制風(fēng)險(xiǎn)與可控制風(fēng)險(xiǎn)也變得更加模糊。政府保證制度是BOT融資項(xiàng)目的一個重要成功因素，它有利于優(yōu)化投資環(huán)境、平衡政府和投資方的權(quán)利和義務(wù)。由于BOT融資項(xiàng)目的特殊性，政府有必要做出一定的保證，以增強(qiáng)投資者的信心。而政府保證制度中既涉及到不可控制風(fēng)險(xiǎn)中的法律環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，又涉及到可控制風(fēng)險(xiǎn)中的市場風(fēng)險(xiǎn)，所以政府保證制度的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)著重研究。 BOT融資項(xiàng)目的關(guān)鍵因素—政府保證制度及其風(fēng)險(xiǎn)由于BOT融資項(xiàng)目的運(yùn)作伴隨著各種風(fēng)險(xiǎn)，因此投資者在實(shí)施項(xiàng)目之前必然會要求項(xiàng)目所在國給予盡可能多的保證，以抵御項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營中可能出現(xiàn)的各種風(fēng)險(xiǎn)，這種保證通常是由特許協(xié)議做出的。在一個BOT特許協(xié)議中一般會涉及以下幾種政府保證：①外匯保證：它包括外匯管制保證和外匯利率保證[16]。外匯管制保證指如果一個項(xiàng)目產(chǎn)生的收入不是與貸款貨幣相同的幣種，項(xiàng)目所在國政府應(yīng)提供外匯可兌換性和可獲得性的保證。外匯利率保證指項(xiàng)目所在國政府承擔(dān)因利率變化而造成投資者的損失。②后勤服務(wù)保證：由于絕大多數(shù)發(fā)展中國家都實(shí)施不同程度的政府價(jià)格管制或市場管制（例如能源供應(yīng)及土地供應(yīng)），所以政府保證向項(xiàng)目公司提供建設(shè)項(xiàng)目所需用地，以合理價(jià)格提供原材。③稅收優(yōu)惠保證：承包商往往要求政府給予各種稅收方面的優(yōu)惠，包括建設(shè)期間進(jìn)口設(shè)備的關(guān)稅和其它稅款及營運(yùn)期間的所得稅優(yōu)惠。④不競爭保證：為了避免同類項(xiàng)目競爭而引起經(jīng)營效益下降，投資者常常要求項(xiàng)目所在國政府做出在同一地區(qū)不設(shè)立過多的同類設(shè)施的保證。⑤收益保證：為保證項(xiàng)目利潤，讓政府來保證對項(xiàng)目的最低運(yùn)營收入，如果一定期限內(nèi)的收入在最低限額以下，則有權(quán)要求政府給予補(bǔ)償。例如，在交通項(xiàng)目中，如果用戶嚴(yán)重不足，政府將保證支付某種津貼；在發(fā)電廠項(xiàng)目中，政府按最低購買量向項(xiàng)目公司支付電費(fèi)，超出部分另計(jì)。⑥經(jīng)營期限保證。BOT融資項(xiàng)目的經(jīng)營期限確定后，政府必須保證主辦者在經(jīng)營期內(nèi)的合法經(jīng)營權(quán)，不可因?yàn)橥顿Y者獲得豐厚的利潤而提前收回項(xiàng)目設(shè)施或者采取其它有損其權(quán)益的行為。⑦保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)或其它秘密信息的保證。在BOT融資項(xiàng)目中，政府鼓勵投資者以最先進(jìn)的技術(shù)和創(chuàng)造性的知識參與項(xiàng)目的競爭、建設(shè)，所以，如果投標(biāo)人或項(xiàng)目實(shí)施人在向政府提交的方案、標(biāo)書或者項(xiàng)目建設(shè)和經(jīng)營過程中應(yīng)用了含有法律保護(hù)的知識產(chǎn)權(quán)或其它秘密信息，除了做出經(jīng)濟(jì)上的安排外，還應(yīng)當(dāng)防止其無償流失，采取相應(yīng)的保護(hù)措施[17]。關(guān)于政府保證制度的法律性質(zhì)，在理論上和實(shí)踐上一直存在著爭議，主要有三個問題：一是政府保證是國際契約還是國內(nèi)契約；二是政府保證是私法契約還是公法契約；三是政府保證是否是一般民事保證。關(guān)于第一個問題，發(fā)達(dá)國家認(rèn)為政府保證制度是國際契約（Internationalagreements）。因?yàn)?，一方面，政府保證制度的特許協(xié)議中通常選擇國際法原則為準(zhǔn)據(jù)法的條款，或附有國際仲裁條款，事實(shí)上把協(xié)議“國際化”了；另一方面，協(xié)議一方為主權(quán)國家，作為國際法主體的國家將承認(rèn)外國投資者為國際法主體，從而使協(xié)議具有國際協(xié)議的性質(zhì)。而發(fā)展中國家學(xué)者則大多認(rèn)為特許協(xié)議為國內(nèi)協(xié)議。因?yàn)?，擁有國際法主體資格必須具備法定的要素，私人和公司不可能成為國際法的主體，不存在默示承認(rèn)之理由。[18]且BOT融資項(xiàng)目一般都由外國投資者成立項(xiàng)目公司進(jìn)行建設(shè)經(jīng)營，而項(xiàng)目公司的成立是基于項(xiàng)目所在國國內(nèi)法的規(guī)定的，因此項(xiàng)目公司應(yīng)當(dāng)屬于項(xiàng)目所在國國內(nèi)法人。所以項(xiàng)目公司與項(xiàng)目所在國政府簽訂的特許協(xié)議屬于國內(nèi)契約。關(guān)于第二個問題，大陸法系國家和英美法系國家在立法實(shí)踐中有不同規(guī)定。如法國、德國等，把BOT政府保證作為一種行政合同，屬于公法契約的范疇。而英美法系國家如美國、英國等，認(rèn)為政府契約原則上適用普通合同法的規(guī)定，一般傾向于認(rèn)為它是一種私法意義上的契約[19]。關(guān)于第三個問題，有人認(rèn)為，我國的法律、法規(guī)對政府保證是限制甚至禁止的：《中華人民共和國擔(dān)保法》第8條規(guī)定：“國家機(jī)關(guān)不得為擔(dān)保人，但經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)為使用外國政府或者國際經(jīng)濟(jì)組織貸款進(jìn)行轉(zhuǎn)貸的除外?！绷硪徊糠秩苏J(rèn)為，在BOT政府保證中，政府的身份是社會經(jīng)濟(jì)事務(wù)的管理者，保證的成立是基于管理與被管理的關(guān)系，所針對的事項(xiàng)是項(xiàng)目公司無法控制的風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)，政府是提供政策支持，而非承擔(dān)民事責(zé)任[19]。此外，政府在BOT政府保證中的雙重角色、政府保證在特許協(xié)議中的特殊地位、政府承擔(dān)責(zé)任的性質(zhì)等等，都與民法上的履約擔(dān)保有顯著的區(qū)別。綜合分析以上內(nèi)容，著者認(rèn)為目前對政府保證制度的法律性質(zhì)的普遍定義為：政府保證是項(xiàng)目所在國對自己行為的一種承諾，它是基于國內(nèi)法而訂立的國內(nèi)契約，且為行政合同，因此政府保證是項(xiàng)目所在國政府對投資者的公法行為，屬于行政合同的內(nèi)容，又是追究政府違約責(zé)任的依據(jù)。政府保證制度在整個BOT法律關(guān)系中至關(guān)重要，也是BOT融資項(xiàng)目實(shí)施能否成功的關(guān)鍵，因而受到廣泛的關(guān)注。政府保證制度除了包括前面提到的市場風(fēng)險(xiǎn)、政治風(fēng)險(xiǎn)等，還具有它自身的風(fēng)險(xiǎn)，而政府保證制度的法律風(fēng)險(xiǎn)又與前面提到的法律風(fēng)險(xiǎn)存在差別，有必要詳細(xì)分析。①濫用風(fēng)險(xiǎn)政府保證的濫用會給政府帶來不必要的或過多的訴訟，增大財(cái)政支出，過度的政府保證甚至危及整個國家利益。地方政府不能盲目地著眼于眼前利益，應(yīng)在充分的前期調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，與項(xiàng)目投資者簽訂“雙贏”的政府保證協(xié)議。具體分析政府保證，容易出現(xiàn)濫用現(xiàn)象的有：1）關(guān)于不競爭保證政府作這個保證有可能造成行政壟斷，這將違反我國的《反不正當(dāng)競爭法》和其他有關(guān)限制政府壟斷行為的規(guī)范，影響市場的正常發(fā)展。2）關(guān)于后勤保證：這個保證與市場化原則相悖，因?yàn)殡S著我國經(jīng)濟(jì)模式向市場經(jīng)濟(jì)的過渡，政府將放松對原材料、燃料的價(jià)格控制。當(dāng)政府作這樣的保證時(shí)，就可能造成與市場形成價(jià)格機(jī)制的矛盾，進(jìn)而引發(fā)與投資者之間的爭議。3）關(guān)于投資回報(bào)率保證如果承諾給予投資者固定的投資回報(bào)率，勢必將項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到政府身上，而投資者沒有任何的風(fēng)險(xiǎn)壓力，這種做法雖然會吸引更多的投資BOT項(xiàng)目，但最終會損害國家利益。②法律風(fēng)險(xiǎn)雖然目前已頒布一些規(guī)章制度，但仍缺乏綜合性的專門立法，政府保證制度仍存在很大的法律風(fēng)險(xiǎn)。1）對政府保證的法律性質(zhì)未定論正如前面關(guān)于其法律性質(zhì)的分析，目前法律未對政府保證制度的性質(zhì)和效力做出特別規(guī)定，甚至相互矛盾。由于本身具有很大的不確定性，一旦發(fā)生爭議，將很難解決。例如，當(dāng)政府違反承諾時(shí)，投資者究竟是以違約為由提起民事訴訟還是行政訴訟？法院是否受理？2）有關(guān)政府保證的規(guī)定相互矛盾BOT融資方式的實(shí)施需要多個政府部門的共同參與，但我國目前尚無一個協(xié)調(diào)各部門的機(jī)構(gòu)。因此各部門發(fā)布的一些規(guī)章就很難做到統(tǒng)一協(xié)調(diào)，在不同的部門規(guī)定中，有時(shí)甚至?xí)霈F(xiàn)相互矛盾之處。3）未對投資者關(guān)心的實(shí)質(zhì)問題做出規(guī)定雖然國家計(jì)委等三部委的《關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項(xiàng)目審批管理有關(guān)問題的通知》中允許直接提供外匯兌換和匯出的保證，但是其中涉及政府保證的內(nèi)容僅僅只局限于項(xiàng)目公司外匯兌換與匯出等方面的保證，但對于其他一些私人投資者所關(guān)心的諸如限制競爭保證、后勤保證、外匯保證、經(jīng)營期限保證等政治風(fēng)險(xiǎn)或決定性的問題，都沒有做出具體規(guī)定。這就給地方政府與私人投資者進(jìn)行BOT融資項(xiàng)目的談判帶來很大困難。對私人投資者而言，還意味著項(xiàng)目的法律風(fēng)險(xiǎn)仍然較大，因?yàn)榧词沟胤秸疄橛嘘P(guān)項(xiàng)目提供了相關(guān)保證與承諾，也有可能會被上級政府部門按照其他法律、法規(guī)撤銷。綜上所述，由于BOT融資項(xiàng)目中涉及資金數(shù)額巨大，項(xiàng)目參與方眾多，合同關(guān)系復(fù)雜，再加上以上風(fēng)險(xiǎn)及其影響因素的變化，使得項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理難度加大。在實(shí)施過程中，要全面地了解、分析BOT融資項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)及其影響因素需要更多的技術(shù)和手段。在對項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理分類的基礎(chǔ)上進(jìn)行綜合評價(jià)和量化，是風(fēng)險(xiǎn)管理的一個重要手段，也是BOT融資項(xiàng)目取得成功的一個關(guān)鍵。因此有必要將定性分析與定量分析結(jié)合起來，建立一個BOT分析融資項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)影響因素的影響度的模型，以保證項(xiàng)目的成功。3 BOT融資項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)影響因素的影響度分析 BOT融資項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)影響因素量化分析的理論風(fēng)險(xiǎn)影響因素的量化是衡量風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率和風(fēng)險(xiǎn)對項(xiàng)目目標(biāo)影響程度的過程。BOT融資項(xiàng)目可量化風(fēng)險(xiǎn)的大小主要是分析上述各種風(fēng)險(xiǎn)各自的發(fā)生概率與對項(xiàng)目目標(biāo)影響程度的乘積的累加，由于可控制風(fēng)險(xiǎn)的數(shù)據(jù)積累和分析的可靠性較大，結(jié)論更可信，在實(shí)際運(yùn)用中又以可控制風(fēng)險(xiǎn)的量化為主。在投資項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)中，目前已形成了四種思路：一是概率法，即把投資收益率小于某一基準(zhǔn)收益率的概率作為投資項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)的指標(biāo)；二是方差法，即把投資項(xiàng)目的投資收益率的均方差或標(biāo)準(zhǔn)差作為投資項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)指標(biāo)；三是平均值均方差法，即以均方差與平均值的比值作為投資項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)指標(biāo)；四是均方差損失法。即以投資項(xiàng)目的均方差與預(yù)期損失之乘積作為投資項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)指標(biāo)。按照美國PM