【文章內(nèi)容簡介】 是勞動和社會保障政策中的經(jīng)典文件。由 104 號文件形成的養(yǎng)老保險制度在當(dāng)時的條件下發(fā)揮了積極的作用，但是由于文件規(guī)定養(yǎng)老金從企業(yè)成本中列支，由企業(yè)支付給退休人員，因此沒有實現(xiàn)養(yǎng)老保險基金在社會范圍內(nèi)的統(tǒng)籌，還屬于 “企業(yè)保險”，不是真正意義上的社會保險。 改革開放以來，特別是 20 世紀(jì) 80 年代中期我國進行經(jīng)濟體制改革以后，原來的養(yǎng)老金由企業(yè)自行負(fù)擔(dān)的“企業(yè)保險”的格局，已經(jīng)越來越不能適應(yīng)企業(yè)改革和經(jīng)濟發(fā)展的要求。為此，從 1984 年開始，國家對企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度進行了一系列的改革探索。最主要的改革是適應(yīng)經(jīng)濟體制改革的需要，全國各地先后實行了退休費用社會統(tǒng)籌。退休費用實行社會統(tǒng)籌，對于均衡企業(yè)負(fù)擔(dān)，防范養(yǎng)老金支付風(fēng)險，發(fā)揮了積極作用。 1991 年 6 月 26 日，國務(wù)院在總結(jié)各地改革經(jīng)驗和借鑒國外養(yǎng)老保險制度改革經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，即國發(fā)[1991]33 號文件?！稕Q定》肯定了退休費用社會統(tǒng)籌的改革成果，首次提出了建立基本養(yǎng)老保險與企業(yè)補充養(yǎng)老保險和職工個人儲蓄性養(yǎng)老保險相結(jié)合的多層次養(yǎng)老保險制度，改變養(yǎng)老保險完全由國家、企業(yè)包下來的辦法，實行國家、企業(yè)、個人三方共同負(fù)擔(dān)，職工個人也要繳納一定的費用。個人繳費制度從此開始實行?！稕Q定》同時規(guī)定，基本養(yǎng)老保險基金由政府根據(jù)支付費用的實際需要和企業(yè)、職工的承受能力，按照以支定收、略有節(jié)余、留有部分積累的原則統(tǒng)一籌集。 1995 年 3 月 1 日，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》，即國發(fā)[1995]6 號文件。這是我國養(yǎng)老保險制度改革進程中又一里程碑性質(zhì)的文件，這個文件根據(jù) 1993 年 11 月 14 日黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》精神，首次提出了養(yǎng)老保險實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的原則，并提出了社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的兩個具體實施辦法，允許各地結(jié)合本地實際選擇試點?！锻ㄖ愤€首次提出建立基本養(yǎng)老金正常調(diào)整機制，使廣大離退休人員充分分享社會經(jīng)濟發(fā)展成果?！锻ㄖ吠瑫r對養(yǎng)老保險基金的管理做出了相當(dāng)謹(jǐn)慎和嚴(yán)格的規(guī)定：養(yǎng)老保險基金的結(jié)余額，除留足兩個月的支付費用外，百分之八十左右應(yīng)用于購買由國家發(fā)行的社會保險基金特種定向債券，任何單位和個人不得自行決定基金的其他用途。養(yǎng)老保險基金營運所得收益，全部并入基金并免征稅費。 1997 年 7 月 16 日，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，即國發(fā)[1997]26 號文件。這是我國現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度的綱領(lǐng)性文件，標(biāo)志著我國初步建立了統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度。這一制度在全國范圍實現(xiàn)了 “三個統(tǒng)一”，即(1)統(tǒng)一了企業(yè)和職工繳納基本養(yǎng)老保險費的比例，文件規(guī)定企業(yè)繳納基本養(yǎng)老保險費的比例，一般不得超過企業(yè)工資總額的 20%(包括劃入個人賬戶的部分)，個人繳納基本養(yǎng)老保險費的比例，最終達到本人繳費工資的 8%；(2)統(tǒng)一了個人賬戶的比例，文件規(guī)定按本人繳費工資 11%的數(shù)額為職工建立基本養(yǎng)老保險個人賬戶，個人繳費全部記入個人賬戶，其余部分從企業(yè)繳費中劃入；(3)統(tǒng)一了基本養(yǎng)老金計法辦法，文件規(guī)定基本養(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金組成，退休時的基礎(chǔ)養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)為省、自治區(qū)、直轄市或地(市)上年度職工月平均工資的 20%，個人賬戶養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)為本人賬戶儲存額除以 120。 文件同時對養(yǎng)老保險基金仍然做出了相當(dāng)謹(jǐn)慎和嚴(yán)格的規(guī)定：基本養(yǎng)老保險基金實行收支兩條線管理，要保證專款專用，全部用于職工養(yǎng)老保險，嚴(yán)禁擠占挪用和揮霍浪費?；鸾Y(jié)余額，除預(yù)留相當(dāng)于兩個月的支付費用外，應(yīng)全部購買國家債券和存入專戶，嚴(yán)格禁止投入其他金融和經(jīng)營性事業(yè)。2000 年 12 月 25 日，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點方案的通知》，即國發(fā)[2000]42 號文件。提出了進一步完善社會保障體系的基本原則、目標(biāo)任務(wù)，確定了進一步調(diào)整和完善我國養(yǎng)老保險制度的主要政策。這一文件標(biāo)志著我國已經(jīng)形成了比較完備的養(yǎng)老保險制度框架。 該文件的主要內(nèi)容3 當(dāng)前養(yǎng)老保險基金的籌集模式與運營模式有：(1)企業(yè)依法繳納基本養(yǎng)老保險費，繳費比例一般為企業(yè)工資總額的 20%左右。企業(yè)繳費部分不再劃入個人賬戶，全部納入社會統(tǒng)籌基金。(2)職工依法繳納基本養(yǎng)老保險費，繳費比例為本人繳費工資的 8%，并全部記入個人賬戶。個人賬戶規(guī)模由本人繳費工資的 11%調(diào)整為 8%。個人賬戶儲存額的多少，取決于個人繳費額和個人賬戶基金收益。(3)社會統(tǒng)籌基金與個人賬戶基金實行分別管理。社會統(tǒng)籌基金不能占用個人賬戶基金。個人賬戶基金由省級社會保險經(jīng)辦機構(gòu)統(tǒng)一管理，按國家規(guī)定存入銀行，全部用于購買國債，以實現(xiàn)保值增值，運營收益率要高于銀行同期存款利率。(4)基本養(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金組成?；A(chǔ)養(yǎng)老金由社會統(tǒng)籌基金支付，個人賬戶養(yǎng)老金由個人賬戶基金支付，個人賬戶基金用完后，由社會統(tǒng)籌基金支付。《試點方案》從 2001 年起在遼寧省及其他省(自治區(qū)、直轄市)確定的部分地區(qū)進行試點。2005 年 12 月 3 日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，即國發(fā)[2005]38 號文件。《決定》在總結(jié)東北三省完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，明確提出要逐步做實個人賬戶，完善社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的基本制度。為與做實個人賬戶相銜接，從 2006 年 1 月 1 日起，個人賬戶的規(guī)模統(tǒng)一由本人繳費工資的 11%調(diào)整為 8%，全部由個人繳費形成，單位繳費不再劃入個人賬戶。國家制訂個人賬戶基金管理和投資運營辦法，實現(xiàn)保值增值。基本養(yǎng)老保險基金要納入財政專戶，實行收支兩條線管理，嚴(yán)禁擠占挪用。要制定和完善社會保險基金監(jiān)督管理的法律法規(guī)，實現(xiàn)依法監(jiān)督。同時，進一步完善鼓勵職工參保繳費的激勵約束機制，相應(yīng)調(diào)整基本養(yǎng)老金計發(fā)辦法?；攫B(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金組成。退休時的基礎(chǔ)養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)以當(dāng)?shù)厣夏甓仍趰徛毠ぴ缕骄べY和本人指數(shù)化月平均繳費工資的平均值為基數(shù)，繳費每滿１年發(fā)給１％。個人賬戶養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)為個人賬戶儲存額除以計發(fā)月數(shù)，計發(fā)月數(shù)根據(jù)職工退休時城鎮(zhèn)人口平均預(yù)期壽命、本人退休年齡、利息等因素確定。文件還規(guī)定企業(yè)年金基金實行完全積累，采取市場化的方式進行管理和運營。（二）當(dāng)前養(yǎng)老保險基金的籌集模式 養(yǎng)老保險基金籌集的基本原則是收支平衡。即所籌集的基金與按照規(guī)定需要支付的保險費用兩者之間要保持大體平衡。在實踐中，這種收支平衡原則有兩種不同的實現(xiàn)形式，即橫向平衡和縱向平衡。橫向平衡就是當(dāng)年(或近幾年內(nèi))提取的基金總額應(yīng)與所需支付的費用總額保持大體平衡。這是一種著眼于近期的平衡。縱向平衡是對參加保險的單位和個人，在其全部繳費期間所提取的基金總額(包括銀行利息和運營收益)應(yīng)與其在全部享受保險待遇期間所需支付的費用總額保持大體平衡。這是一種著眼于未來的長期平衡。根據(jù)收支平衡原則，養(yǎng)老保險基金的籌集模式(即養(yǎng)老保險的基金模式)一般可以劃分為三類：（1） 現(xiàn)收現(xiàn)付制這種方式以橫向平衡為原則，先對當(dāng)年或近幾年內(nèi)需要支付的養(yǎng)老保險費用進行預(yù)算，然后以支定收，將這筆費用按照一定基數(shù)和一定比例，從參加養(yǎng)老保險的單位和個人提取，調(diào)劑使用。這種方式的特點是當(dāng)期提取當(dāng)期支付，集中體現(xiàn)了風(fēng)險分擔(dān)的大數(shù)法則，體現(xiàn)了“工作的一代”供養(yǎng)“退休的一代”的代際贍養(yǎng)原則。這種方式的優(yōu)點在于簡單易行，按照養(yǎng)老保險的需要可以及時調(diào)整費率，避免因通貨膨脹造成基金的貶值。其缺點在于，由于沒有必要的儲備積累，當(dāng)資金供求比例發(fā)生較大變化時，費率會不斷攀升，容易在某個時期加重單位、個人和國家的負(fù)擔(dān)，甚至?xí)霈F(xiàn)支付危機。現(xiàn)收現(xiàn)付制的計算公式可以表示為：C:養(yǎng)老保險基金提取的比例（%）；K:計劃年度預(yù)計物價指數(shù)；P:報告年度實際支付總額；Q:計劃年度預(yù)計增加額；g:合理的節(jié)余比例（%）；M:計劃年度所有參保人員的工資總額現(xiàn)收現(xiàn)付制的函數(shù)關(guān)系 完全積累制這種方式以縱向平衡為原則，先對全國或者本地區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展水平、就業(yè)率、退休率、人口死亡率、工資增長率以及利息率等指標(biāo)進行宏觀上的長期測算，然后據(jù)此預(yù)測參保人員退休后享受養(yǎng)老保險待遇所需要的養(yǎng)老保險基金總額，按照一定基數(shù)和一定比例分?jǐn)偟秸麄€就業(yè)期間或參保期間。這種方式的特點是先提后用，體現(xiàn)了養(yǎng)老保險基金的儲蓄功能。這種方式的優(yōu)點是，可以在一個較長的時期內(nèi)分散風(fēng)險，保持費率的穩(wěn)定和養(yǎng)老保險基金來源的穩(wěn)定。其缺點在于基金保值增值壓力大，往往難以抵御通貨膨脹的風(fēng)險。完全積累制的計算公式可以表示為：C:養(yǎng)老保險基金提取的比例；E0:就業(yè)時繳費的年工資標(biāo)準(zhǔn)；E1:退休后領(lǐng)取的年退休金數(shù)額；r:銀行存款復(fù)利利率(%)。K:平均年工資增長率(%)；M:職工就業(yè)年限；N:退休金領(lǐng)取年限。完全積累制的函數(shù)關(guān)系 部分積累制 這種方式綜合考慮了橫向平衡和縱向平衡原則，要求一部分基金采取現(xiàn)收現(xiàn)付制保證當(dāng)前支付的需要，另一部分基金采取完全積累制以滿足未來支付的需要。采用這種基金籌集模式，可以兼取現(xiàn)收現(xiàn)付制和完全積累制兩種方式的優(yōu)點，既能滿足當(dāng)前支付的需要，又能適應(yīng)長期的需要，將橫向的分散風(fēng)險與縱向的儲備積累結(jié)合起來。部分積累制的函數(shù)關(guān)系：c積累率t 積累期 各國情況不同，選擇的基金模式也不相同。我國在 20 世紀(jì) 80 年代中期以前，實行現(xiàn)收現(xiàn)付制的基金模式，在這種模式下，養(yǎng)老保險基金當(dāng)期提取當(dāng)期支付，不存在基金的保值增值問題，當(dāng)然也就不存在基金的投資運營問題。 國發(fā)[1991]33號文件發(fā)布以后，我國實行了 “以支定收、略有節(jié)余、留有部分積累”的基金模式，但是由于當(dāng)時沒有建立個人賬戶，使得單位繳費和個人繳費 “一賬管理”，因此還不是真正意義上的部分積累制。國發(fā)[1995]6 號文件發(fā)布以后，我國提出建立社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度，特別是國發(fā)[2000]42 號文件發(fā)布以后，社會統(tǒng)籌基金與個人賬戶基金實行分別管理，逐步做實個人賬戶，以解決個人賬戶空賬運行問題，從而實現(xiàn)真正意義上的部分積累制的基金模式。有了基金積累并且隨著積累規(guī)模的逐步擴大，基金的保值增值問題就迫在眉睫了，保值增值的途徑在于基金的投資運營。(三) 當(dāng)前養(yǎng)老保險基金的運營模式 當(dāng)前，為保證養(yǎng)老保險基金的安全性，國家對養(yǎng)老保險基金的運營實施了嚴(yán)格的管制?！秶鴦?wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》(國發(fā)[1997]26 號)規(guī)定：基本養(yǎng)老保險基金實行收支兩條線管理，要保證?？顚Ｓ?，全部用于職工養(yǎng)老保險，嚴(yán)禁擠占挪用和揮霍浪費?；鸸?jié)余額，除預(yù)留相當(dāng)于兩個月的支付費用外，應(yīng)全部購買國家債券和存入專戶，嚴(yán)格禁止投入其他金融和經(jīng)營性事業(yè)。這一規(guī)定在養(yǎng)老保險基金積累不夠規(guī)模，資本市場發(fā)育不夠完善的情況下，為保證基金的安全和完整，起到了一定的積極作用。但隨著各方面條件的變化和改善，這一規(guī)定已經(jīng)制約了養(yǎng)老保險基金的成長，長期看，將影響到養(yǎng)老保險事業(yè)的健康發(fā)展。當(dāng)前的養(yǎng)老保險基金運營模式，歸納起來存在一下幾個方面的問題。 投資工具單一。在嚴(yán)格的國家管制下，當(dāng)前養(yǎng)老保險基金的投資工具只有銀行存款和國家債券兩種，與國際上通常的養(yǎng)老保險基金投資工具相比，顯得過于單一。另據(jù)國際勞工組織提供的資料看，允許養(yǎng)老保險基金投資的國家，其基金的投資比例一般為：公司股票 60%，公司債券 17%，政府債券 6%，短期貸款 3%，抵押貸款 11%，房地產(chǎn) 3%。單一的投資工具難以有效避免養(yǎng)老保險基金的投資風(fēng)險，因為按照現(xiàn)代投資理論，有效避免投資風(fēng)險的方法是分散化投資，而分散化的前提是投資工具的多樣化。具體到銀行存款和國家債券這兩種投資工具，其投資風(fēng)險主要來自通貨膨脹風(fēng)險。我國養(yǎng)老保險基金投資工具單一的原因主要是受包括資本市場在內(nèi)的金融市場發(fā)育不完善的制約以及政策法規(guī)的約束。表 若干發(fā)達國家養(yǎng)老金投資組合情況(%)資料來源：引自楚鷹、張青《社?；鹜顿Y組合的國際比較與選擇》，《統(tǒng)計與決策》，2002年第 5 期。投資收益偏低。養(yǎng)老保險基金投資于銀行存款和國家債券，雖然保證了基金的安全和完整，但從收益上看，這種投資的投資收益明顯偏低。由于銀行存款和國債的收益相對固定，因此可以用銀行存款利率和國債利率來表示養(yǎng)老保險基金投資于這兩種工具的投資收益率。首先看以銀行存款利率表示的養(yǎng)老保險基金的投資收益率情況。由于銀行存款利率偏低，特別是我國自 1996 年 5 月 1 日 至2002 年 2 月 21 日連續(xù)八次降低銀行存款利率，使得以銀行存款利率表示的養(yǎng)老保險基金的投資收益率顯得微乎其微，再加上通貨膨脹的影響，基金的實際投資收益率甚至可能為負(fù)，在這種情況下，根本談不上養(yǎng)老保險基金的保值增值。為方便分析，本文列出 1990－2004 年以銀行存款利率表示的養(yǎng)老保險基金投資收益率的基本情況(見表 )，平均來看，15 年間養(yǎng)老保險基金投資銀行存款的實際收益率只有 %(按簡單算術(shù)平均計算)。其次看以國債利率表示的養(yǎng)老保險基金的投資收益率情況。盡管國債利率一般比同期銀行存款利率要高出一定的百分點，但是仍然可能低于收入的增長率，因為要考察養(yǎng)老保險基金的投資收益率，必須考慮相對于收入增長率而言的養(yǎng)老保險基金的投資收益率，理論上講，資本收益率應(yīng)該高于收入增長率。19962004國債利率與收入增長率的比較19962004國債利率與收入增長率的比較 投資體制不順在我國養(yǎng)老保險制度建立和發(fā)展的過程中，養(yǎng)老保險基金的管理一直以來采取的是政府行政管理的模式，具體是由各級勞動和社會保障行政部門所屬的社會保險經(jīng)辦機構(gòu)負(fù)責(zé)管理，從養(yǎng)老保險基金的籌集、管理到支付的全過程，均由社會保險經(jīng)辦機構(gòu)直接操作。應(yīng)該說，在經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的初期，在資本市場不是很完善的情況下，政府作為社會保障責(zé)任的最終承擔(dān)者，對養(yǎng)老保險基金的管理采取這種極為審慎的態(tài)度并對養(yǎng)老保險基金實行這種屬地政府行政管理的模式，確實有充分的理由，實踐也證明了這種管理模式所發(fā)揮的積極作用。 但是，隨著形勢的變化，特別是隨著我國養(yǎng)老保險制度的不斷發(fā)展和資本市場的