【文章內(nèi)容簡介】 調(diào)解當(dāng)事人不得以不服行政調(diào)解為由，提出行政復(fù)議或者行政訴訟，也就是說行政調(diào)解不是行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為不具有行政性。 如果行政主體及其工作人員在調(diào)解過程中采取了不適當(dāng)?shù)氖侄?，該行為在事?shí)上就不屬于調(diào)解行為，而是違背當(dāng)事人意志的行政命令。對于這種具有強(qiáng)制性的行政行為不服的，當(dāng)事人可以以調(diào)解事項(xiàng)為由向上一級行政機(jī)關(guān)申請復(fù)議或提起行政訴訟。因違法的行政調(diào)解給當(dāng)事人造成損失的，可依法定程序要求行政主體進(jìn)行賠償。爭議糾紛具有民、商事性。行政調(diào)解的糾紛，或由法律法規(guī)規(guī)定，或由糾紛當(dāng)事方事先在合同或協(xié)議中約定。其對象是作為行政管理相對方的個(gè)人、法人或者其他組織之間發(fā)生的民事爭議和經(jīng)濟(jì)爭議，特定情況下也可以是行政賠償爭議。專利申請人之間的糾紛、職工與單位之間的糾紛等等，這些民事爭議當(dāng)事人之間，法律地位是平等的，不存在命令與服從，主動與被動的單向隸屬關(guān)系，爭議的指向是有關(guān)民事權(quán)益方面的。爭議的當(dāng)事人都有自愿、真實(shí)地表達(dá)自己的理由和意見的權(quán)利，行政主體應(yīng)當(dāng)以平等態(tài)度對待雙方當(dāng)事人。（五)行政調(diào)解與法院調(diào)解、人民調(diào)解的異同　　從我國調(diào)解制度的體系來看，行政調(diào)解、法院調(diào)解、人民調(diào)解都能體現(xiàn)出對一定范圍內(nèi)社會矛盾進(jìn)行干預(yù)，只是各自干預(yù)的表象不一樣罷了。法院調(diào)解是指在法庭審判人員的主持下，雙方當(dāng)事人在自愿合法的基礎(chǔ)上，經(jīng)過平等協(xié)商達(dá)成協(xié)議，從而解決糾紛的一種方式。人民調(diào)解是指人民群眾通過調(diào)停說和，從中斡旋，解決糾紛的一種活動，其最主要方式是在人民調(diào)解委員會主持下的調(diào)解。三種調(diào)解方式的共同點(diǎn)主要有：第一，都是通過爭議當(dāng)事人之外的第三者作為主持進(jìn)行調(diào)停說和，解決當(dāng)事人之間爭議或糾紛的一種活動。行政調(diào)解的主持人是行政機(jī)關(guān)和部分法律法規(guī)授權(quán)組織，法院調(diào)解的主持人是法院，人民調(diào)解的主持人主要是人民調(diào)解委員會。第二，都是在自愿原則為首要前提下進(jìn)行的。行政調(diào)解是在當(dāng)事人自愿的原則下，行政主體依法行政相對方之間以及行政主體和行政相對方之間發(fā)生爭議后進(jìn)行的有一定法律效力的調(diào)解。對于法院調(diào)解，我國《民事訴訟法》第八十五條規(guī)定：人民法院審理民事案件，根據(jù)當(dāng)事人自愿的原則，在事實(shí)清楚的基礎(chǔ)上分清是非，進(jìn)行調(diào)解。”對于人民調(diào)解，《村民委員會組織法》第十四條《城市居民委員會組織法》第十三條規(guī)定：村民委員會和居民委員會根據(jù)需要設(shè)立人民調(diào)解委員會。人民調(diào)解同樣要遵循合法和自愿原則，不能依主觀意志隨意調(diào)解，或強(qiáng)制性達(dá)成協(xié)議?！钡谌?，調(diào)解都是在查清事實(shí)、分清責(zé)任”的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，調(diào)解的內(nèi)容不得違反國家有關(guān)政策和法律。不管是行政調(diào)解、法院調(diào)解還是人民調(diào)解，調(diào)解方在調(diào)解過程中都不能采取不適當(dāng)?shù)氖侄?，違反國家有關(guān)規(guī)定。　　行政調(diào)解與法院調(diào)解、人民調(diào)解的區(qū)別主要有：　　第一，調(diào)解的主體不同，行政調(diào)解的主體是特定的國家行政機(jī)關(guān)和部分有法律法規(guī)授權(quán)組織。法院調(diào)解的主體僅限于各級人民法院，《民事訴訟法》第八十六條規(guī)定：人民法院進(jìn)行調(diào)解，可以由審判人員一人主持也可以由合議庭主持，并盡可能就地進(jìn)行?！比嗣裾{(diào)解的主體可以是律師，也可以是調(diào)解委員會或者人民群眾。　　第二，調(diào)解的性質(zhì)不同。行政調(diào)解和人民調(diào)解都是屬于訴訟外的調(diào)解，不具有司法性，而法院調(diào)解則屬于訴訟中的調(diào)解，具有司法性?！　〉谌?，調(diào)解的范圍不同。法院調(diào)解的范圍是人民法院受理的全部民、商事案件和部分刑事自訴案件，以及附帶民事訴訟案件。行政調(diào)解的范圍從現(xiàn)在的法律法規(guī)來看，大多局限于民事糾紛、輕微違法行為、權(quán)屬爭議及行政補(bǔ)償?shù)臄?shù)額爭議及部分刑事自訴案件這幾個(gè)方面，而且還不涵蓋上述這幾個(gè)方面的全部。而人民調(diào)解的范圍最為廣泛，所有的民事糾紛和輕微的刑事糾紛都可以通過人民調(diào)解加以解決?！　〉谒?，調(diào)解的效力不同。法院調(diào)解協(xié)議一經(jīng)送達(dá)簽收即生效，就具有和判決一樣的法律效力。當(dāng)事人不得反悔也無權(quán)再向法院起訴，只是在確有違反自愿原則的情況下才可向法院申訴；而行政調(diào)解目前普遍認(rèn)為雖具有一定的約束力，但不具有司法上的強(qiáng)制執(zhí)行力，調(diào)解協(xié)議的實(shí)施過程中，當(dāng)事人拒不履行，行政機(jī)關(guān)不得采取強(qiáng)制措施，須向法院訴訟后才能依法向法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。至于人民調(diào)解，主要依靠當(dāng)事人自覺自愿來履行，不具有法律上的強(qiáng)制性，一方反悔而不履行時(shí)，另一方有權(quán)向人民法院提起訴訟，依據(jù)司法程序保護(hù)自己的二、我國當(dāng)前行政調(diào)解的現(xiàn)狀　在社會關(guān)系領(lǐng)域，中國人固有的和諧觀念表現(xiàn)為以和為貴”、息訟”、厭訴”等等。對于干部解決”、私了”等方式的選擇反映了人們對調(diào)解這種方式的渴求與熱愛。從和諧的理念來看，調(diào)解優(yōu)于訴訟，其目的直奔息訟”、止?fàn)帯敝黝}。如果通過調(diào)解的方式就能夠使糾紛得到解決，則無需采用訴訟的方式，調(diào)解應(yīng)處于訴訟的前位，訴訟只是實(shí)現(xiàn)社會公平、保障社會正義的最后一道屏障。天人合一”、無訟”、重義輕利”、德主刑輔”等所有傳統(tǒng)文化都表明一個(gè)立場，即理想的社會一定是人民無爭的社會；爭論乃是絕對無益之事” 但這畢竟是一種理想，事實(shí)上，在人類社會中，矛盾的發(fā)生是不可避免的，不過減少矛盾的發(fā)生則是可能的。任何秩序都是建立在矛盾被解決的基礎(chǔ)之上的。秩序不會一勞永逸，一個(gè)良好的秩序不是指沒有矛盾的秩序，而是一個(gè)有著良好的矛盾解決機(jī)制的秩序，訴訟盡管是解決社會矛盾的一種機(jī)制，不過它只是解決糾紛的最后選擇，但不一定是最優(yōu)選擇。剛性的判決有時(shí)并不利于徹底解決糾紛等。對于糾紛的解決，行政調(diào)解有著訴訟無法比擬的特殊優(yōu)勢，從法治的角度觀察，設(shè)立行政調(diào)解制度，在自愿、合法的前提下對有關(guān)糾紛進(jìn)行調(diào)解，充分體現(xiàn)了當(dāng)事人自治為主、國家干預(yù)為輔”的原則，這不僅有助于迅速解決糾紛，而且有助于促使雙方握手言和，符合以和為貴”的傳統(tǒng)觀念。與對抗性很強(qiáng)的訴訟和冷酷的判決相比，行政調(diào)解更富人性化，更有人情味，成則雙贏，不成也無輸方”，因此，頗受當(dāng)事人的青睞。從歷史和實(shí)證的角度分析，中國人對于糾紛的解決有明顯的厭訴”傾向，更愿意通過私了”的方式來化解糾紛。私了并不是一個(gè)法律概念?！冬F(xiàn)代漢語詞典》解釋的私了”就是不經(jīng)過司法手續(xù)而私下了結(jié)” 。（與公了”相對）。通常理解，私了是指公民、法人或其他經(jīng)濟(jì)組織在遇到矛盾沖突、利益糾紛時(shí)，雙方通過擺事實(shí)、講道理的方式解決矛盾，平等、自愿、公平、合理地私下解決問題。這種方式簡便、及時(shí)又不傷和氣，有著悠久的歷史傳統(tǒng)和深厚的群眾基礎(chǔ)。在古代中國，在大多數(shù)告到衙門來的案件中，縣令都會反復(fù)敦促原告和被告私了。但在當(dāng)今的處理糾紛方式中，私了并不被看重。我國目前的法律法規(guī)庫中甚至查不到私了”一詞。行政調(diào)解包含有私了”的因素，吸收了私了”的長處 。選擇調(diào)解的方式解決糾紛，有助于消除雙方當(dāng)事人之間的對立情緒，當(dāng)事人本著和為貴”的理念，通過互諒互讓、平等協(xié)商，促成雙方握手言和，化干戈為玉帛，從而使糾紛得到徹底解決，這有利于維護(hù)社會的穩(wěn)定和增進(jìn)社會關(guān)系的和諧。從某種意義上講，厭訴”的心理并不與法治的精神相違背。國務(wù)院頒布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中明確提出要積極探索高效、便捷和成本低廉的防范、化解社會矛盾的機(jī)制，充分發(fā)揮調(diào)解在解決社會矛盾中的作用。目前我國主要的調(diào)解機(jī)制包括人民調(diào)解、行政調(diào)解和法院調(diào)解三類，建立相互協(xié)作的三位一體”的調(diào)解機(jī)制是我國社會主義文明建議的基本要求?！吨腥A人民共和國民事訴訟法》、《中華人民共和國行政訴訟法》、《人民調(diào)解委員會組織條例》、《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》等法律法規(guī)的頒布及相關(guān)司法解釋的出臺，法院調(diào)解和人民調(diào)解制度逐步得到了完善，而行政調(diào)解在我國現(xiàn)行法律制度上卻顯得成尤為薄弱，這種失衡必然會損害我國總體調(diào)解制度全面有序的發(fā)展?！　∥覈袥]有現(xiàn)行法律對行政調(diào)解進(jìn)行專門的規(guī)定，有關(guān)行政調(diào)解的規(guī)定大多散見于《中華人民共和國民事訴訟法》、《中華人民共和國行政訴訟法》、《中華人民共和國行政復(fù)議法》等專門的程序法及其司法解釋和《中華人民共和國婚姻法》、《中華人民共和國道路交通安全法》、《中華人民共和國治安管理處罰法》等法律及《中華人民共和國行政復(fù)議法實(shí)施條例》、《人民調(diào)解委員會組織條例》、《醫(yī)療事故處理?xiàng)l例》、《中華人民共和國道路交通安全法實(shí)施條例》等行政法規(guī)中。此外，《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》、《交通事故處理程序規(guī)定》等規(guī)章中也有行政調(diào)解的相關(guān)具體規(guī)定。　　行政調(diào)解較之法院法調(diào)解和人民調(diào)解，在處理糾紛、化解社會矛盾方面具有獨(dú)特作用，行政調(diào)解對我國和諧社會的構(gòu)建將發(fā)揮重大積極的作用。負(fù)責(zé)行政調(diào)解的行政主體多為具體職能部門，專業(yè)性較強(qiáng)，能充分利用所掌握的專業(yè)知識和豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為該領(lǐng)域內(nèi)發(fā)生糾紛的當(dāng)事人提供更有效的調(diào)解。相較之司法調(diào)解，行政調(diào)解無需經(jīng)過復(fù)雜的訴訟程序，也無需支付相關(guān)費(fèi)用，能節(jié)省當(dāng)事人的時(shí)間，并降低當(dāng)事人處理糾紛所花費(fèi)的訴訟成本。而與人民調(diào)解相比，行政調(diào)解權(quán)威性更強(qiáng)。另外，在行政復(fù)議中開展行政調(diào)解工作，可以發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用。行政相對人與行政機(jī)關(guān)之間的糾紛由處于第三方的另一行政機(jī)關(guān)來進(jìn)行調(diào)解，可以發(fā)揮行政機(jī)關(guān)之間的內(nèi)部監(jiān)督作用，使糾紛在得到迅速解決的同時(shí)發(fā)現(xiàn)和改進(jìn)行政機(jī)關(guān)工作中的問題?！　〖m紛所反映的是當(dāng)事人間復(fù)雜的利益對立與矛盾，而不是簡單地此對彼錯的問題，機(jī)械地通過法律規(guī)定+事實(shí)認(rèn)定=處理結(jié)果”的方式作出裁斷并不利于妥當(dāng)處理糾紛和化解矛盾。正由于訴訟機(jī)制的局限性，許多國家在承認(rèn)和堅(jiān)持司法最終解決糾紛的原則之下，大力發(fā)展訴訟外的糾紛處理機(jī)制。過去，我國的調(diào)解機(jī)制比較發(fā)達(dá)，現(xiàn)在仍有大量的調(diào)解，特別是行政調(diào)解機(jī)制存在。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前僅法律、行政法規(guī)乃至部門規(guī)章中所涉及的行政調(diào)解規(guī)定多達(dá)40余項(xiàng)，除個(gè)別規(guī)定某些的行政機(jī)關(guān)可調(diào)解一般民事糾紛外，大部分則是以特定領(lǐng)域的民事糾紛為調(diào)解對象，涉及到資源權(quán)屬糾紛、電信糾紛、消費(fèi)糾紛、知識產(chǎn)權(quán)糾紛、交通事故糾紛等等。行政調(diào)解在化解社會矛盾方面發(fā)揮著重要的作用。以一般民間糾紛的行政調(diào)解為例，司法行政機(jī)關(guān)和公安部門均在此方面負(fù)有相應(yīng)的職責(zé)，而且大量普通的民間糾紛是通過行政調(diào)解得到解決的。這些糾紛主要日常生活中發(fā)生的，案情并不復(fù)雜，涉案金額一般也不高，不過數(shù)量龐大，處理妥當(dāng)則可以及時(shí)化解民間矛盾，反之可能使矛盾不斷激化，進(jìn)而引發(fā)民事訴訟乃至治安、刑事案件甚至群體性事件。（一）我國當(dāng)前行政調(diào)解中存在的問題　　行政調(diào)解無論從其宗旨還是形式上都是以人為本觀念的最直接的反映，它是一種混合了情、理、法的糾紛解決機(jī)制，它不同于人民調(diào)解和法院調(diào)解，其存在有助于轉(zhuǎn)變政府職能，促進(jìn)行政管理現(xiàn)代化，同時(shí)還有助于提高公民的權(quán)利意識，弘揚(yáng)意思自治。尤其是在以人為本的今天行政調(diào)解作為非訴訟方式更具有其不可比擬的優(yōu)勢。但是我國的行政調(diào)解目前卻存在著很多問題，其重要性常被人忽略，其本身的性質(zhì)、效力、和具體程序存在更是存在很多問題，我國現(xiàn)行行政調(diào)解制度發(fā)展的不夠完善，這與其在我國整個(gè)調(diào)解制度中的重要地位不相符，不利于發(fā)揮行政調(diào)解化解糾紛、促進(jìn)社會穩(wěn)定的重大作用。我國現(xiàn)行法律制度關(guān)于行政調(diào)解的規(guī)定比較散亂，尚未形成制度化體系。同時(shí)，在行政實(shí)踐工作中，行政調(diào)解由于涉及到行政權(quán)力的介入，行政機(jī)關(guān)不易把握權(quán)力運(yùn)用所要達(dá)到的合理性程度，導(dǎo)致行政調(diào)解工作在實(shí)踐中開展不力。因此，我國行政調(diào)解制度面臨著諸多亟待解決的問題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：　　首先是行政調(diào)解的職能范圍不確定。在整個(gè)調(diào)解過程中，行政主體有可能獨(dú)立主持調(diào)解，起主導(dǎo)作用，也可能僅僅參與主持，起輔助或指導(dǎo)作用：如《中華人民共和國行政復(fù)議法實(shí)施條例》第50條規(guī)定由行政復(fù)議機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)解的情形及《中華人民共和國道路交通安全法》第74條規(guī)定對交通事故損害賠償?shù)臓幾h，當(dāng)事人請求公安機(jī)關(guān)交通管理部門調(diào)解等就是由行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)主持進(jìn)行的調(diào)解；而后者所指的行政主體參與并起輔助或指導(dǎo)作用的法律規(guī)定，主要是指關(guān)于行政調(diào)解與法院調(diào)解、人民調(diào)解的協(xié)作規(guī)定，如《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》第9條規(guī)定司法行政機(jī)關(guān)依照本法對人民調(diào)解工作進(jìn)行指導(dǎo)和管理。《中華人民共和國民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定較間接，該法第87條規(guī)定人民法院進(jìn)行調(diào)解，可以邀請有關(guān)單位和個(gè)人協(xié)助。行政機(jī)關(guān)應(yīng)屬于可受邀請的單位范疇。不過行政機(jī)關(guān)在此處是否履行了行政調(diào)解職能是一個(gè)存有爭議的問題。值得一提的是，《中華人民共和國行政訴訟法》第50條規(guī)定人民法院審理行政案件不適用調(diào)解。應(yīng)該說該法中不適用調(diào)解的規(guī)定指的是人民法院不能主持行政糾紛雙方當(dāng)事人之間的調(diào)解，但并未禁止由于另一行政機(jī)關(guān)對原告和被告之間的糾紛進(jìn)行調(diào)解，從使而被告最終接受調(diào)解并向法院提出撤訴的情形。由這些散亂的法律規(guī)定可以看出，我國目前對行政機(jī)關(guān)在主持行政調(diào)解中的職能范圍尚未進(jìn)行有效區(qū)分，也沒有作出具體法律規(guī)定。行政調(diào)解的職能范圍要么被界定得過寬，造成行政權(quán)力不恰當(dāng)?shù)亟槿敕ㄔ赫{(diào)解或人民調(diào)解活動，造成行政權(quán)力的濫用；要么被界定得過窄，導(dǎo)致行政調(diào)解工作缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)，不利于其開展工作。由此也導(dǎo)致部分人對行政介入處理民事糾紛往往持反對、消極的態(tài)度。許多人認(rèn)為，行政權(quán)力只能用于行政管理，而不能過多介入處理民事糾紛；應(yīng)主要通過訴訟解決民事糾紛，否則便有違法治的原則，也會為行政權(quán)的濫用創(chuàng)造條件。該認(rèn)識在實(shí)務(wù)界和學(xué)術(shù)界均有一定的影響。尤其是，近些年來在維權(quán)”口號下，到法院討說法”被過分地加以強(qiáng)調(diào)，并被作為衡量法制進(jìn)步的重要標(biāo)準(zhǔn) ?！　∑浯问切姓{(diào)解效力不明。行政調(diào)解不具有直接的司法執(zhí)行效力使得調(diào)解效果受到極大的影響。行政調(diào)解所達(dá)成的調(diào)解協(xié)議僅相當(dāng)于糾紛當(dāng)事人之間就解決糾紛另行簽訂民事合同，在履行上主要依靠當(dāng)事人的自覺。調(diào)解結(jié)束后，當(dāng)事人反悔或者拒不履行調(diào)解協(xié)議的，只能將糾紛再次進(jìn)行行政裁決或者仲裁或者訴訟程序。調(diào)解效力的有限性無疑會影響一部分糾紛主體通過調(diào)解處理其糾紛的積極性和信心，而傾向于直接將糾紛提交法院。這也在實(shí)際上影響了行政機(jī)關(guān)的積極性，而不愿在行政調(diào)解方面投入過多精力，最終影響到行政調(diào)解的質(zhì)量，正是由此會逐漸導(dǎo)致了我國行政調(diào)解機(jī)制的萎縮。而且行政調(diào)解的這樣的不甚明朗的效力顯然也不利于社會誠信構(gòu)筑。如果任何人都可以隨意反悔自己自愿簽署的調(diào)解協(xié)議而無需承擔(dān)法律上的責(zé)任，就會助長社會不良風(fēng)氣，人們就會對社會誠信喪失信心，交易成本就會進(jìn)一步增加。法院調(diào)解協(xié)議與及人民調(diào)解協(xié)議，我國法律法規(guī)和相應(yīng)的司法解釋賦予其明確的法律效力。前者一旦生效，若一方不履行法院調(diào)解協(xié)議，另一方可以持調(diào)解書向人民法院申請執(zhí)行。后者，相關(guān)司法解釋規(guī)定經(jīng)人民調(diào)解委員會調(diào)解達(dá)成的、有民事權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，并由雙方當(dāng)事人簽字或者蓋章的調(diào)解協(xié)議，具有民事合同性質(zhì)。但對于行政調(diào)解的效力我國法律卻規(guī)定得并不明確。關(guān)于確定行政調(diào)解效力的問題，實(shí)際上要解