【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 內(nèi)容，是指導(dǎo)預(yù)防和處置各類(lèi)突發(fā)公共事件的 規(guī)范性文件。同時(shí)，國(guó)務(wù)院各有關(guān)部門(mén)已編制了國(guó)家專(zhuān)項(xiàng)預(yù)案和部門(mén)預(yù)案 :全國(guó)各省、自治區(qū)、直轄市的省級(jí)突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案均已編制完成 。各地還結(jié)合實(shí)際編制 11 了專(zhuān)項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案和保障預(yù)案 。許多市 （ 地 ） 、縣 （ 市 ） 以及企事業(yè)單位也制定了應(yīng)急預(yù)案。至此， 我國(guó)已有國(guó)家總體預(yù)案、 25 個(gè)專(zhuān)項(xiàng)預(yù)案、 80 個(gè)部門(mén)預(yù)案，并有地方應(yīng)急預(yù)案、企事業(yè)應(yīng)急預(yù)案， 全國(guó)應(yīng)急預(yù)案框架體系初步形成。 3．公共危機(jī)管理的法律體系初具規(guī)模 公共危機(jī)管理發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)之一，是他們有比較全面的公共危機(jī)管理法律框架，在緊急事態(tài)面前，依法啟動(dòng)危機(jī)處理程有條不紊 序。如英國(guó)的《傳染病法案》和《公共衛(wèi)生法案》、日本的《關(guān)于傳染病防治和對(duì)傳染病患者治療的法律》、美國(guó)的《緊急公共衛(wèi)生權(quán)限法律范本》和《聯(lián)邦應(yīng)急計(jì)劃》、德國(guó)的《傳染病防治法》、加拿大的《檢疫法》、法國(guó)的《緊急狀態(tài)法》等。 我國(guó)從 1954 年首次規(guī)定戒嚴(yán)制度至今，已經(jīng)頒布了一系列與處理突發(fā)事件有關(guān)的法律、法規(guī)，各地方根據(jù)這些法律、法規(guī)又頒布了適用于本行政區(qū)域的地方法，從而初步構(gòu)建了一個(gè)從中央到地方的突發(fā)事件應(yīng)急處理法律規(guī)范體系。這主要包括 :災(zāi)害性突發(fā)事件法律規(guī)范，如地震災(zāi)害法律、洪災(zāi)法律、環(huán)境災(zāi)害法律、地質(zhì)災(zāi)害法律 。事故性突發(fā)事件法律規(guī)范，包括交通事故法律、核事故法律、公共衛(wèi)生事故法律、火災(zāi)事故法律、生產(chǎn)安全事故法律。公民權(quán)利救濟(jì)法律規(guī)范，涉及到公民、法人和其它組織的合法權(quán)益由于公共危機(jī)的行政應(yīng)急措施受到損害之后的補(bǔ)救機(jī)制，包括行政復(fù)議、行政訴訟、國(guó)家賠償和補(bǔ)償方面的法律規(guī)范。上述情況表明，從總體上說(shuō)我國(guó)已經(jīng)在構(gòu)建突發(fā)事件應(yīng)急法律體系方面具有一定基礎(chǔ)，這主要表現(xiàn)在在現(xiàn)行憲法、法律、法規(guī)中已有一些關(guān)于應(yīng)急法律規(guī)范。這為應(yīng)對(duì)突發(fā)事件帶來(lái)的公共危機(jī)，依法實(shí)施有效的危機(jī)管理， 12 提供了一定的法律保障。 4．公共危機(jī)管理組織體系逐 步走向完善 隨著我國(guó)政府對(duì)公共危機(jī)管理的重視和加強(qiáng)，應(yīng)急組織體系正逐步走向完善?？v觀我國(guó)的公共危機(jī)管理組織體系，國(guó)務(wù)院是公共危機(jī)管理工作的最高行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)公共危機(jī)管理的指揮決策，在總理的領(lǐng)導(dǎo)下，通過(guò)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議和國(guó)家相關(guān)公共危機(jī)管理指揮機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)應(yīng)急管理工作。國(guó)務(wù)院辦公廳設(shè)國(guó)務(wù)院應(yīng)急管理辦公室作為國(guó)務(wù)院辦事機(jī)構(gòu)，履行值守應(yīng)急、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)職能，發(fā)揮運(yùn)轉(zhuǎn)樞紐作用。職能工作機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)相關(guān)類(lèi)別的突發(fā)公共事件專(zhuān)項(xiàng)和部門(mén)應(yīng)急預(yù)案的起草和實(shí)施，貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院有關(guān)決定事項(xiàng)，這些部門(mén)包括國(guó)務(wù)院的各個(gè)部委。地 方各級(jí)人民政府是本行政區(qū)域公共危機(jī)管理工作的行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)各類(lèi)突發(fā)公共事件的應(yīng)對(duì)工作。國(guó)務(wù)院和各公共危機(jī)管理機(jī)構(gòu)建立各類(lèi)專(zhuān)業(yè)人才庫(kù)，并根據(jù)實(shí)際需要聘請(qǐng)有關(guān)專(zhuān)家組成專(zhuān)家組，為公共危機(jī)管理提 供咨詢(xún)建議，必要時(shí)參加應(yīng)急處理工作 [6]。 按照不同的領(lǐng)域 ，我國(guó)逐步建立起五大類(lèi)公共危機(jī)管理機(jī)構(gòu)，包括：預(yù)防和處置自然災(zāi)害的管理機(jī)構(gòu)，如抗震救災(zāi)指揮部、防汛指揮部；預(yù)防和處置災(zāi)難事故的管理機(jī)構(gòu)，如防火總指揮部、淮河流域水資源保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組；預(yù)防和處置公共衛(wèi)生突發(fā)公共事件的管理機(jī)構(gòu)，如政府衛(wèi)生行政部門(mén)、全國(guó)突發(fā)公共 事件應(yīng)急指揮部；預(yù)防和處置社會(huì)危機(jī)的管理機(jī)構(gòu)，如國(guó)家公安部；預(yù)防和處置經(jīng)濟(jì)危機(jī)的管理機(jī)構(gòu)，如中國(guó)人民銀行、國(guó)務(wù)院銀行監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。 5．公共危機(jī)信息管理體系初步形成 公共危機(jī)管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，它必須依托統(tǒng)一的信息系統(tǒng)，在獲得 13 對(duì)公共危機(jī)事件總體認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，制定應(yīng)急管理的對(duì)策。危機(jī)信息同時(shí)也是國(guó)情的重要組成部分，建立統(tǒng)一的公共危機(jī)信息系統(tǒng)，可以及時(shí)向國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)及各部門(mén)傳遞災(zāi)害的綜合信息，有利于國(guó)家和相關(guān)部門(mén)迅速做出反應(yīng)和相應(yīng)決策，不失時(shí)機(jī)地采取應(yīng)急措施。目前我國(guó)公共危機(jī)事件種類(lèi)繁多，而災(zāi)情信息分散于全國(guó)各區(qū)域 ，使信息的交流變得愈加重要。目前，我國(guó)部門(mén)之間已經(jīng)開(kāi)始了部分的信息交流。在部分城市和地區(qū)也已經(jīng)開(kāi)始建立統(tǒng)一的公共危機(jī)數(shù)據(jù)庫(kù)和綜合信息處理系統(tǒng)，在公共危機(jī)特別是自然災(zāi)害引起的突發(fā)性公共事件應(yīng)對(duì)中，起到了非常重要的作用。此外，今年國(guó)務(wù)院頒布了《政府信息公開(kāi)條例》，以此保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進(jìn)依法行政，充分發(fā)揮政府信息對(duì)人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的服務(wù)作用 。 SARS 爆發(fā)前期 ,政府消極地壓住了信息，結(jié)果是在社會(huì)中造成了不必要的恐慌，也給我國(guó)的國(guó)際形象帶來(lái)了巨大的負(fù)面 影響。經(jīng)過(guò)不斷調(diào)整，特別是 2020 年“ 5 12”汶川大地震期間，政府以新聞發(fā)言人制度為主的一整套及時(shí)信息公開(kāi)措施逐步成熟并發(fā)揮了積極作用，真正做到了取信于民，成功地消除恐慌和凝聚人心，維護(hù)了社會(huì)秩序的穩(wěn)定，同時(shí)也挽回了我國(guó)政府的國(guó)際聲譽(yù)，樹(shù)立了負(fù)責(zé)任的政府形象。 （二）我國(guó)政府在公共危機(jī)管理中存在的問(wèn)題 近日，清華大學(xué)公共管理學(xué)院危機(jī)管理課題組公布了《中國(guó)城市居民危機(jī)意識(shí)網(wǎng)絡(luò)調(diào)查報(bào)告》。報(bào)告顯示，我國(guó) 城市居民對(duì)各種危機(jī)在國(guó)際和國(guó)內(nèi)的整體發(fā)展趨勢(shì)表示不樂(lè)觀。公民普遍缺乏安全感，危機(jī)管理已成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)之一。據(jù)該報(bào)告的撰寫(xiě)者之一清華大學(xué)公共管理學(xué)院博士 14 鐘開(kāi)斌介紹，此次調(diào)查所指的危機(jī)主要包括自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件四個(gè)方面。 此項(xiàng)調(diào)查顯示，被調(diào)查人群表現(xiàn)出了很強(qiáng)的不安全感，有七成以上（ %） 的被調(diào)查者認(rèn)為全世界各種危機(jī)的整體趨勢(shì)更加惡化，只有不到一成 （ %） 的人認(rèn)為整體的危機(jī)形勢(shì)逐漸好轉(zhuǎn)。對(duì)于惡化的原因，有近一半的調(diào)查對(duì)象將其歸咎于政府的危機(jī)應(yīng)對(duì)體制存在嚴(yán)重缺陷，缺乏完善的 危機(jī)管理機(jī)制。有 %的人對(duì)政府的危機(jī)管理現(xiàn)狀不滿意，認(rèn)為其投入不足、重視不夠、急需提高。 我國(guó)政府在公共危機(jī)管理中存在的問(wèn)題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面： 公共危機(jī)管理在思想上認(rèn)識(shí)不足 一方面，公共危機(jī)意識(shí)淡薄。各級(jí)政府將主要精力集中于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，忽視了危機(jī)意識(shí)的培養(yǎng)，認(rèn)識(shí)不到社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期各類(lèi)潛在危機(jī)爆發(fā)的普遍性和危害性，缺乏敏銳的危機(jī)判斷能力。這是我國(guó)政府公共危機(jī)管理能力偏低的首要原因。同時(shí)，由于中國(guó)傳統(tǒng)的歷史文化養(yǎng)成了中國(guó)人以不變應(yīng)萬(wàn)變的性格，加上缺乏系統(tǒng)的危機(jī)教育，整個(gè)社會(huì)對(duì)危機(jī)的反應(yīng)漠然，很容易喪 失處理公 共危機(jī)的最佳戰(zhàn)機(jī)。一旦危機(jī)蔓延失去控制，很容易造成社會(huì)恐慌，加大處 理危機(jī)的難度。 另一方面， 公共危機(jī)管理理念存在偏差。我國(guó)公共危機(jī)的應(yīng)對(duì)存在著“重救輕防，事后設(shè)防”傾向，弱化了抵御危機(jī)的能力，使得危機(jī)管理處于被動(dòng)地位，政府喪失處理危機(jī)的主動(dòng)權(quán)。主要表現(xiàn)在：缺少重大突發(fā)事件的綜合性風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，預(yù)測(cè)預(yù)警機(jī)制尚不健全；應(yīng)急演練的頻度與力度不夠，應(yīng)急預(yù)案的可操作性和有效性尚需要檢驗(yàn)；應(yīng)急工作資金保 15 障力度不夠等。 公共危機(jī)管理組織機(jī)制尚不完善 第一， 缺少專(zhuān)門(mén)的常設(shè)性公共危機(jī)管理機(jī)構(gòu) 。 國(guó)外的公共管理體 制中都存有一個(gè)專(zhuān)門(mén)的常設(shè)性的公共危機(jī)管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)信息的匯總、分析和處理。這些機(jī)構(gòu)的存在有效地促進(jìn)了該國(guó)的公共危機(jī)管理效能。而我國(guó)的公共危機(jī)管理主要依賴(lài)于各級(jí)政府的現(xiàn)行行政機(jī)構(gòu)，基本模式是：主要針對(duì)特定需要而由各級(jí)政府及有關(guān)部門(mén)設(shè)立臨時(shí)機(jī)構(gòu)，危機(jī)發(fā)生時(shí)只能被動(dòng)應(yīng)對(duì)，容易造成組織工作上的混亂，從而不能有效處理危機(jī)。我國(guó)的公共危機(jī)管理體制是建立在部門(mén)職能分工的基礎(chǔ)上，某一領(lǐng)域的危機(jī)就由常態(tài)狀態(tài)下負(fù)責(zé)的部門(mén)來(lái)負(fù)責(zé)（比如，國(guó)家防汛抗旱總指揮部負(fù)責(zé)全國(guó)性的防汛抗旱領(lǐng)導(dǎo)工作；中央森林防火總指揮部領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)森林火災(zāi)防御與救 援工作；國(guó)務(wù)院安全生產(chǎn)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)生產(chǎn)安全工作；公安部消防局負(fù)責(zé)全國(guó)消防管理工作；全國(guó)疾病防治中心負(fù)責(zé)傳染疾病的預(yù)防與控制等等），缺乏專(zhuān)門(mén)的指揮協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。由于現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)高度復(fù)雜的社會(huì)，并且危機(jī)常常會(huì)引發(fā)漣漪效應(yīng)，而在危機(jī)管理中各部門(mén)彼此獨(dú)立，缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制，從而造成危機(jī)管理效率低下。同時(shí)，各部門(mén)間協(xié)調(diào)機(jī)制的缺失容易產(chǎn)生部門(mén)主義、形式主義的問(wèn)題，遲報(bào)、漏報(bào)甚至瞞報(bào)危機(jī)事件的現(xiàn)象比較普遍。 第二，危機(jī)管理組織結(jié)構(gòu)不明確。在我國(guó)，危機(jī)管理機(jī)構(gòu)還沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)格，機(jī)構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一，各級(jí)機(jī)構(gòu)職責(zé)規(guī)定不一，存在模糊、交叉 和分散現(xiàn)象，很難集中統(tǒng)一發(fā)揮綜合作用。同時(shí)，各級(jí)管理機(jī)構(gòu)管理能力和水平不同，管理過(guò)程中的部門(mén)分割、條塊分割現(xiàn)象嚴(yán)重，分兵把守，各自為戰(zhàn)，應(yīng)急協(xié)調(diào)不力，彼此間的交流合作程度很低，造成了一系列消極后果，影 16 響危機(jī)處理的效率和效果。 第三，危機(jī)管理專(zhuān)家?guī)旖ㄔO(shè)存在不足。政府應(yīng)建立各類(lèi)專(zhuān)業(yè)人才庫(kù)，根據(jù)實(shí)際需要聘請(qǐng)相關(guān)專(zhuān)家組成專(zhuān)家組，為危機(jī)管理提供決策建議，必要時(shí)參加公共危機(jī)事件的應(yīng)急處置工作。而我國(guó)專(zhuān)家?guī)旖ㄔO(shè)比較薄弱，咨詢(xún)參謀活動(dòng)非常態(tài)化。決策部門(mén)與專(zhuān)家缺少長(zhǎng)期、穩(wěn)定的合作關(guān)系，不能充分發(fā)揮專(zhuān)家的決策咨詢(xún)和技術(shù)支撐作用 ，保證危機(jī)決策和處理的科學(xué)化。同時(shí)，專(zhuān)家?guī)旖ㄔO(shè)門(mén)類(lèi)比較狹窄，技術(shù)專(zhuān)家居多，忽視了管理專(zhuān)家、社會(huì)心理專(zhuān)家等其他專(zhuān)家的重要作用。 公共危機(jī)管理制度建設(shè)不健全 第一，公共危機(jī)管理的法制建設(shè)尚不完善。我國(guó)目前雖然 已經(jīng)頒布和制定了部分應(yīng)對(duì)危機(jī)狀態(tài)的法律法規(guī)，但總體上來(lái)說(shuō)還不盡完善。首先，我國(guó)還沒(méi)有一部統(tǒng)一的公共危機(jī)管理法律，只有一些針對(duì)某一領(lǐng)域危機(jī)而制定的法律法規(guī)。這些法律法規(guī)缺乏對(duì)公共危機(jī)共同規(guī)律的認(rèn)識(shí)，不具有普遍的指導(dǎo)性。而且現(xiàn)有的一些法律法規(guī)只能適用于一種緊急狀態(tài)，一旦緊急狀態(tài)產(chǎn)生的原因復(fù)雜，就很難有一個(gè)統(tǒng) 一的緊急狀態(tài)下的指揮機(jī)制。其次，就目前已有的立法而言，也存在很多缺陷。如某些法律可操作性差，不能用于指導(dǎo)實(shí)際的危機(jī)處理。某些法律法規(guī)內(nèi)容上還有待于改進(jìn)，比如對(duì)政府在公共危機(jī)管理中的職責(zé)，相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)和權(quán)利救濟(jì)等還缺乏明確的規(guī)定。這些都需要我們?cè)谕晟莆覈?guó)的公共危機(jī)管理體制時(shí)予以考慮改進(jìn)。 第二， 信息公開(kāi)制度還不健全。 信息對(duì)于公共危機(jī)管理至關(guān)重要，它是政府進(jìn)行正確決策的前提，也是穩(wěn)定公眾情緒，維護(hù)政府公信力的重要 17 手段。當(dāng)社會(huì)面臨重大危機(jī)，人們的生存與安全 受到威脅時(shí)，便會(huì)陷入極度恐慌之中。為了緩解人們的心理壓 力，及時(shí)地公開(kāi)信息使人們了解危機(jī)的真實(shí)情況是很有必要。但是我國(guó)信息公開(kāi)制度還不健全，主要表現(xiàn)在：首先，已頒布的信息公開(kāi)方面的法律層次較低。目前我國(guó)已經(jīng)頒布了《政府信息公開(kāi)條例》，用于指導(dǎo)政府的信息公開(kāi)工作。但是《政府信息公開(kāi)條例》的法律層次比較低，是由國(guó)務(wù)院制定并以國(guó)務(wù)院令的形式頒布的行政法規(guī)。該條例權(quán)威性較低，而且僅僅作用于政府范圍內(nèi)的信息公開(kāi)工作。同時(shí)，對(duì)于信息公開(kāi)的途徑和方式?jīng)]有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于信息公開(kāi)的內(nèi)容多為原則性規(guī)定，缺少詳細(xì)解釋。這些都會(huì)對(duì)公民及時(shí)、有效、準(zhǔn)確地獲得信息造成一定影響。其次，信息 公開(kāi)的渠道不暢通。常常使公民無(wú)法在第一時(shí)間得到準(zhǔn)確的信息，很容易造成公眾恐慌，也容易產(chǎn)生流言蠱惑民眾加劇恐慌。同時(shí)，信息公開(kāi)渠道不暢通，也會(huì)導(dǎo)致信息在傳播過(guò)程中失真、扭曲，降低公眾對(duì)政府的信任度，不利于政府進(jìn)行公共危機(jī)管理。大量危機(jī)事件表明：政府的隱瞞行為不但會(huì)產(chǎn)生更大范圍的恐慌，更加不利于危機(jī)的處理。信息全球化表明隱瞞危機(jī)是十分不明智的行為，正確的做法是建立公開(kāi)、暢通、權(quán)威的溝通渠道，及時(shí)、全面、準(zhǔn)確地告訴公眾事實(shí)的真相，提高政府工作的透明度，滿足公眾的知情權(quán)。 第三，公共危機(jī)教育制度存在缺陷。 一方面，公 共危機(jī)教育教材陳舊落后，不能滿足現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的需要，沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的危機(jī)教育機(jī)構(gòu)，缺乏專(zhuān)職危機(jī)教育人員。另一方面，公共危機(jī)教育走過(guò)場(chǎng)，并沒(méi)有作為一項(xiàng)日常工作來(lái)抓。危機(jī)教育流于形式，教育效果無(wú)人問(wèn)津。此外，危機(jī)教育偏向