【文章內(nèi)容簡介】 021 年 09 月 。 9 事處工作效率的提高。居委會組織處于有組織無管理的狀態(tài)，很多的工作沒有有序有效的開展，沒有很好的發(fā)揮居民委員會基層組織，聯(lián)系民眾紐帶的重要作用。 二是社會團體和中介性社會組織發(fā)育不足。在我國城市基層社區(qū)除了街道辦事處和居委會以外，其他社會團體和中介性社會組織不僅數(shù)量有限，而且缺乏獨立性。比如，在許多居民小區(qū)，像社區(qū)服 務志愿者協(xié)會、計劃生育協(xié)會、老年人協(xié)會等組織的主要工作，大多由居委會干部兼任。即使是居民委會員這樣的自治組織，也往往成為街道辦事處的 “辦事員” 。 （ 三 ） 社區(qū) 管理制度不規(guī)范， 管理權力缺乏監(jiān)督和制約 良好的社區(qū)要發(fā)揮合力功能，必須有一系列的規(guī)范、制度、秩序和管理。既要確定組織及其成員相互交往和解決問題的正確方式，又要規(guī)范對越軌者寬容的限度。 雖然這些年 ,我國加強了社區(qū)方面的立法工作 ,相繼出臺了一些法律法規(guī)。但 社區(qū)管理仍存在不少問題， 一是街道辦事處作為政府行政機構，對自身行政服務和管理的范圍沒有制定明確的制度規(guī)范， 造成無權管理或越權管理；二是社區(qū)內(nèi)的市、區(qū)屬機關和企事業(yè)單位，分別受各自條條的領導，按條條的指令行事，與街道辦事處之間的關系缺乏有效的政策和法律依據(jù)，往往造成社區(qū)事務相互推諉扯皮；三是社區(qū)內(nèi)的社會團體等組織沒有形成有效的行為規(guī)范，讓社區(qū)成員來共同遵守。對于社區(qū)行為越軌者，社區(qū)組織也缺乏行政上或法律上適當而有效的懲罰；四是社區(qū)管理運行尚未形成條塊結合的監(jiān)督機制，有關專業(yè)管理部門權力過于集中，對它們的工作質(zhì)量和一些不正之風難以進行監(jiān)督和制約。 （ 四 ） 社區(qū)服務內(nèi)容和形式單一，不能有效滿足居民要求 健全的社區(qū)服務體 系 ,其主體應該是多元化的 ,既要發(fā)揮社區(qū)居委會的作用 ,同時也不可忽略 社區(qū)專業(yè)服務組織 ,社區(qū)志愿者組織、社區(qū)中介組織及其他民間組織等非政府組織 的作用 。 城市的社區(qū)服務，已經(jīng)從單純物質(zhì)扶助的福利和救助發(fā)展到對社區(qū)居民物質(zhì)和精神需要的全面服務。 現(xiàn)階段 ,我國社區(qū)服務主體主要還是社區(qū)居民委員會 提供的一些簡單的行政上的服務 ,例如 民政部門重視對老年人口的生活照料服務，衛(wèi)生部門大力推進社區(qū)衛(wèi)生康復治療服務；文化部門提倡社區(qū)文化設施的充分使用，教育部門要求發(fā)揮社區(qū)教育功能；衛(wèi)生部門促進衛(wèi)生保健的開展，計劃生育部門開展對育齡婦女 的生育健康服務等等。這些社區(qū)服務具有很大的共通性和重復性， 對于居民日常的文化生活需求基本上無法滿足。 10 （ 五 ） 社區(qū)居民對社區(qū)缺乏認同感 ，參與的廣度和深度不夠 社區(qū)是與居民生活聯(lián)系最直接、最密切、最全面的地域，居民才是社區(qū)真正的主人?，F(xiàn)實生活中，社區(qū)居民與單位對 居民委員會缺少認同，既不了解社區(qū)情況 ,也不關心社區(qū)公共事務 ,對社區(qū) 缺乏 認同感和歸屬感。 居委會的選舉，雖然有法律明文規(guī)定，但由于可以實行居民代表選舉，許多地方都把居民代表選舉居委會作為普遍通行的制度，導致 許多居民把社區(qū)管理工作完全看作是街道辦事處和居委會的事，沒有把自己看作是社區(qū)管理的授權者，對社區(qū)內(nèi)的社會活動、經(jīng)濟活動、文化活動和政治活動參與興致不高，使得社區(qū)管理工作要全面、深入展開的困難較大。此外，在市場經(jīng)濟條件下，由于人們認識上的偏差，價值觀、利益觀發(fā)生了扭曲，居民公益事業(yè)參與度大大降低。 （ 六 ） 社區(qū)管理隊伍整體素質(zhì)不高， 專業(yè)化程度較低 目前， 我國城市社區(qū)管理人員 大多未經(jīng)過社會工作的專門培訓， 缺乏社會知識和專業(yè)管理知識，其工作方法多是行政方法；另一方面， 社區(qū)管理人員絕大多數(shù)年齡偏大，老齡化現(xiàn)象嚴重；再有， 我國居委會工作人員大都不是通過公務員考試進入學 歷偏低。這就降低了社區(qū)管理工作人員的隊伍素質(zhì)。 ④ 隨著社會的發(fā)展，人們生活物質(zhì)水平的提高，人們的需求趨向多元化和復雜化對社區(qū)服務與管理的專業(yè)化提出了更高的要求，現(xiàn)階段社區(qū)管理成員的非專業(yè)化已不能適應新形勢對社區(qū)管理者的要求。 （ 七 ） 社區(qū)組織職能錯位 街道辦事處 和居民委員會 在社區(qū)管理中的職能不明確。街道辦事處原本只履行一部分行政職能，但在社區(qū)管理中，行政、執(zhí)法、街道經(jīng)濟發(fā)展等各項任務都下放到街道辦事處，使它從一級基層政權的派出機構逐步演變?yōu)橐粋€集行政管理、社區(qū)管理與服務的綜合性機構。市、區(qū)的各專業(yè)管理部門也存在 職能相互混淆的情況，他們還往往各自為政，工作布置繁雜和重復交叉，使街道難于應付。街道在難以承受如此之多的社會管理事務的情況下，往往把自已的部分職能轉(zhuǎn)移到受其 “ 指導 ”的居民委員會身上，久而久之，原本作為一種群眾自治性組織的居民委員會，在承擔了一部分行政職能后，與街道辦事處之間實際上形成了領導與指導兼有的雙重關系，而其原本的自治管理功能卻日益萎縮。 ④ 王英偉：《淺析學習型社區(qū)的學習功能》，《廣西社會科學》 2021第 5期。 11 居民委員會的應然角色在法律上早有明確的規(guī)定，但其現(xiàn)實中的角色卻與其應然角色不符。《城市居民委員會組織條例》明確指出居民委員會是“群眾自治性組織”； 1982 年新憲法 第 111 條也規(guī)定居民委員會是“ 基層群眾自治組織”； 1989年的《中華人民共和國城市居民委員會組織法》更是明確規(guī)定了居民委員會是“居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織”。然而長期以來，居民委員會的自治性一直沒能得到落實。目前，居民委員會實際上仍然是街道辦事處的一個執(zhí)行機構，并且過多的承攬了本該由政府、企業(yè)辦理的事務，成了一個全能主義的準行政組織。 （ 八 ） 社區(qū)管理經(jīng)費緊張，社區(qū)建設滯后 社區(qū)管理干部面對大量的行政工作、紛繁的社會事務、復雜的拆遷糾紛和善后問題以及各種檢查評比等，使社區(qū)干部背負 了太多的責任，但社區(qū)的財力來源大都來源于政府的 撥付 ,有限的財政撥付難以支撐日益繁重的社區(qū)工作 。同時社區(qū)單位與群眾對社區(qū)并不重視，更不會關心社區(qū)的財政，當社區(qū)群眾出現(xiàn)了對自己不利的因素時，他們會大大抱怨社區(qū)服務的不周到，從不會考慮社區(qū)經(jīng)濟周轉(zhuǎn)的困難處境，使一些社區(qū)干部工作積極性大受影響。另一方面由于政府投入不夠，基層社區(qū)缺乏有效經(jīng)濟來源，導致目前社區(qū)設施普遍落后，致了“有項目缺硬件，想服務缺場所”的局面，嚴重制約了社區(qū)發(fā)展。 四、我國 城市社區(qū)管理中問題的主要成因 （ 一 ） 政治 、 體制方面的原因 與本該由市場與社會組織行使的職能導致社區(qū)管理體制行政色彩濃厚。 由于我國長期實行的是高度集權的計劃經(jīng)濟體制，這種經(jīng)濟體制強調(diào)黨和政府是社會管理的唯一主體，直接管理經(jīng)濟和一切社會事務。下屬各單位是政府管理的執(zhí)行部門，沒有自主權和自決權，形成了政府居高臨下的以條條為主的縱向管理格局。 改革開放以來，隨著經(jīng)濟體制、政治體制和社會管理體制改革的進行，傳統(tǒng)的計劃體制逐漸解體，“政企分開、政社分開”的改革原則要求政府將應由市場和社會組織行使的職能剝離給企業(yè)和社會，但有些政府部門囿于既得的權力和利益，在實際操作中沒能將非政 府職能徹底剝離出來；有些政府部門習慣于計劃體制下的行政化管理方式，不自覺地繼續(xù)用非法制化、非社會化、非市場化的手段涉足社區(qū)工 12 作；還有些政府部門擔心社區(qū)自治組織和社會中介機構不能勝任某些社會工作，便有意識地干預社會組織行使社會職能。 這種做法影響和制約著社區(qū)管理的發(fā)展。 、管理制度 不完善 政府作為行政核心，擁有對社區(qū)主要的管理權。也就是已成型的“兩級政府、三級管理”的社區(qū)管理體制。街道辦事處管理著居委會，并通過它來處理大部分具體的社區(qū)事務。 1982 年，憲法中首次明確指出居委會作為基層群眾自治組織 ，辦理本居住地區(qū)的公共事務、公益事業(yè)、調(diào)解民間糾紛、協(xié)助社會治安，并向政府反映民眾的意見、要求和提出意見等。但除了這種政治性的社區(qū)組織之外， 我國民間社會組織并不是很多，很多組織只是個形式，在城市社區(qū)管理中并沒有發(fā)揮應有的作用。政府從觀念上沒有對民間社會組織的重視，所以對社會組織日常運作并沒有給與應有的扶持，其它成熟的社會組織幾乎還未形成。 由于在社區(qū)制還處于探索時期，目前的社區(qū)建設仍然處于由 “ 街道制 ” 向 “ 社區(qū)制 ” 的過渡階段， 新舊體制交替階段很多管理制度不規(guī)范，不完整。各個城市社區(qū)根據(jù)自身制定的制度雖然起到臨時過渡作用，但由于缺乏統(tǒng)一制度規(guī)范，對社區(qū)管理中出現(xiàn)的問題沒辦法統(tǒng)一解決，對于濫用權利的行為監(jiān)督和制約更是無從談起。 我國城市社區(qū)管理長期以來一直實行的是“二級政府”與“三級管理”的管理體制。這種管理體制模式單一，而且大多采取的是行政的管理方法和管理手段。這與目前的市場經(jīng)濟體制極不適應 ,并嚴重地束縛了城市社區(qū)的發(fā)展。而當前正處于我國的政府轉(zhuǎn)型時期，城市社區(qū)管理應把行政管理方法和手段作為工作的輔助手 段而不應是主要措施。但由于長期受計劃經(jīng)濟管理模式的影響 ,城市社區(qū)第三層次的管理者 —— 街道辦事處在城市社區(qū)管理方面存在著職責不明確、管理權限有限等問題。 （二）經(jīng)濟方面的原因 我國經(jīng)濟 發(fā)展在各方面比例不協(xié)調(diào)，開始我國經(jīng)濟發(fā)展主要是重工業(yè)，輕工業(yè)和民用工業(yè)發(fā)展緩慢，改革開放后雖然各個行業(yè)都達到前所未有的發(fā)展，但是經(jīng)濟發(fā)展的同時并沒有給與制度建設和體制建設足夠的經(jīng)濟支持，導致我國政治體制長期落后于經(jīng)濟發(fā)展，反過來制度本身也制約經(jīng)濟的發(fā)展和人民生活水平的提高。 13 限 當前我國社區(qū) 沒有獨立財政權 ,財力來源大都來源于政府的 撥付 ,有限的財政撥付難以支撐日益繁重的社區(qū)工作 。 這就使社區(qū)自治缺乏物質(zhì)保障 ,很難 適應日益繁重的工作任務 ，而隨著各方面的發(fā)展，社區(qū)群眾對社區(qū)服務越來越高，但卻得不到滿意的服務，這樣 就不可能達到可持續(xù)性發(fā)展。 （ 三 ） 社會、 文化方面的原因 社區(qū)服務項目不夠全面。 社區(qū)由于受人員、經(jīng)費等問題的制約，貼近群眾、群眾最迫切的服務還沒有開展起來或開展的不到位?，F(xiàn)階