【文章內(nèi)容簡介】 工人員居住需求；開發(fā)企業(yè)原則上要從開發(fā)建設(shè)總面積中，提供 5%的小戶型簡裝修住宅，按照每月每平方米 5 元的租 金標(biāo)準(zhǔn)出租給轄區(qū)政府（租期 5 年），村集體原則上要從安置的村集體辦公和集體經(jīng)濟(jì)用房總面積中，提供 5%的小戶型簡裝修住宅，按照每月每平方米 5 元的租金標(biāo)準(zhǔn)出租給轄區(qū)政府（租期 10 年），作為過渡性廉租住房房源；各區(qū)利用城中村多余土地和本轄區(qū)城中村土地出讓時提取的廉租住房基金建設(shè)廉租住房，開發(fā)企業(yè)利用城中村多余土地建設(shè)廉租住房和周轉(zhuǎn)房的，可享受城中村改造中安置房建設(shè)的“安置開發(fā)比”政策和有關(guān)規(guī)費(fèi)減免政策。 —— 體制改革。關(guān)于城中村改制問題，新的“鄭政文〔 2020〕 103 號”等文件未重新規(guī)定，仍照原文件執(zhí)行，即城中村撤 村建居，城中村村民戶口農(nóng)轉(zhuǎn)非，享受城鎮(zhèn)居民的社會保險、社會保障和就業(yè)待遇，原集體經(jīng)濟(jì)組織改制為股份制企業(yè)，設(shè)立集體法人股和個人股，集體法人股原則上不低于 40%，集體股收益除用于擴(kuò)大再生產(chǎn)外主要用于為未就業(yè)的原村民辦理社會保險和其他集體福利事業(yè)。 —— “小產(chǎn)權(quán)房”問題。未通過公開出讓方式取得土地，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)和村委會以城中村改造名義，利用城中村土地進(jìn)行商品房開發(fā)的，由市、區(qū)城市管理行政執(zhí)法局對違法建設(shè)依法嚴(yán)肅進(jìn)行查處；市建委對違法施工企業(yè)依法進(jìn)行查處；市房管局對房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)依法進(jìn)行查處。情節(jié)嚴(yán)重、影響惡劣 的，依法取消房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)資質(zhì)。房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)和村委會主要負(fù)責(zé)人構(gòu)成犯罪的，由司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。 ２、鄭州市城中村改造新模式的進(jìn)步與不足 鄭政文〔 2020〕 103 號等文件，首次制定了城中村改造的安置開發(fā)比，首次將“招、拍、掛”拿地機(jī)制引入城中村改造中來，全面叫?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”建設(shè)，明確了新的拆遷安置、賠付標(biāo)準(zhǔn)，更是創(chuàng)造性地將城中村改造和小戶型、廉租房建設(shè)聯(lián)系在一起，極具新意，被國內(nèi)譽(yù)為“解決了拿地、拆遷、賠償、住房保障等難題”的多贏模式，在國內(nèi)城中村改造中起到了重要的探索作用。 （１）鄭州市城中村改造 新舊模式的不同 鄭州市城中村改造新模式與舊模式相比，在改造目的、拆遷方式、城中村改制等方面基本相同，但也有了較大的進(jìn)步和不同，具體如下： —— 政府作用。在新舊兩種改造模式中，都規(guī)定了政府在城中村改造中起著決策引導(dǎo)、制定改造規(guī)劃、出臺改造優(yōu)惠政策的作用，但新模式又規(guī)定區(qū)級政府可以會同有關(guān)部門直接統(tǒng)一拆遷改造城中村，這是鄭州市城中村改造中尚沒有的模式，鄭政文〔 2020〕 103 號文件為以后采取此種模式埋下了伏筆。 —— 改造方式。舊模式規(guī)定城中村改造采取“一村一案”方式，可以采取三種方式，即以城中村集體經(jīng)濟(jì)組織自行 改造模式為主，也可以采取與投資商聯(lián)合改造或通過招標(biāo)選定投資商獨(dú)立改造的模式。新模式根據(jù)實(shí)踐取消了“城中村集體經(jīng)濟(jì)組織與投資商聯(lián)合改造”這種方式，規(guī)定了新的三種改造方式，即村 （ 組 ）可以籌集資金進(jìn)行改造，通過招標(biāo)、拍賣、掛牌方式確定房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)參與改造，區(qū)政府會同有關(guān)部門統(tǒng)一拆遷改造。舊模式規(guī)定城中村改造堅持統(tǒng)一建設(shè)、成片改造的原則，新模式改為在村 （ 組 ） 所有土地統(tǒng)一規(guī)劃的前提下 , 城中村可以一次性改造 ,也可以分步實(shí)施改造，增強(qiáng)了改造時間的彈性，更具有可操作性。 —— 土地權(quán)屬變更。新舊模式規(guī)定都規(guī)定安置房用地和 集體經(jīng)濟(jì)組織辦公、經(jīng)營用地確權(quán)給使用者，按劃撥方式辦理國有土地使用權(quán)證；舊模式規(guī)定投資商獨(dú)立改造城中村經(jīng)營性用地須通過招拍掛方式取得（基本未執(zhí)行，實(shí)踐中大部分按“一村一案”精神以協(xié)議方式取得），新模式明確規(guī)定安置房和規(guī)定安置開發(fā)比以內(nèi)的配套開發(fā)商品房用地按照有關(guān)規(guī)定采取招標(biāo)、拍賣、掛牌方式出讓，今后嚴(yán)格執(zhí)行，不得突破；舊模式在操作中除安置房用地、配套設(shè)施用地外，其他土地使用權(quán)都由投資開發(fā)商建商品房隨房出售，新模式規(guī)定安置開發(fā)比以外的土地，由市政府統(tǒng)一收購儲備，土地出讓收益由市、區(qū)兩級政府分成，并可建設(shè)廉租住 房；舊模式規(guī)定非本村村民占用集體土地建設(shè)房屋或購買在集體土地上建造的房屋，城中村改造完成后經(jīng)確認(rèn)符合改造規(guī)劃的，繳土地使用權(quán)出讓金及有關(guān)稅費(fèi)后可辦理國有土地使用權(quán)證，新模式則對此予以否定，針對私自改造的“小產(chǎn)權(quán)房”占地問題明確規(guī)定按違法用地查處。 —— 拆遷補(bǔ)償方式。新舊模式都規(guī)定城中村改造由政府協(xié)助拆遷人拆遷， 拆遷補(bǔ)償安置方案須由村民大會或轉(zhuǎn)制后的股東大會通過，被拆遷人可以選擇貨幣補(bǔ)償或產(chǎn)權(quán)調(diào)換兩種方式進(jìn)行補(bǔ)償；舊模式規(guī)定原村民每處合法宅基地原則上按一個基準(zhǔn)建筑面積（ 228 平方米的新建住宅面積）予以安置（超 出部分按建安價給予貨幣補(bǔ)償，不足部分由被拆遷人按新建住宅建安價補(bǔ)齊差價），新模式規(guī)定原村民合法宅基地上住宅的拆遷補(bǔ)償、安置以建筑面積為依據(jù)，村民宅基地面積 134 平方米以下的， 3 層以下（含 3 層）的合法建筑面積據(jù)實(shí)審核，選擇貨幣補(bǔ)償?shù)陌词袌鲈u估價給予補(bǔ)償，選擇產(chǎn)權(quán)調(diào)換的原則上三層以下 （ 含三層 ） 的合法建筑按“拆一還一”的標(biāo)準(zhǔn)給予安置（其中宅基地 134 平方米以下者，三層及以下住宅面積超過 400 平方米以上的部分，實(shí)行貨幣補(bǔ)償），對三層以上建房問題則不做明確規(guī)定，由區(qū)政府根據(jù)實(shí)際情況酌定，兩種模式補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有較大不同；舊 模式規(guī)定拆遷鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用房、其他非住宅房屋或建筑物、構(gòu)筑物，由拆遷人給予補(bǔ)償不再安置，新模式規(guī)定對村 （ 組 ） 合法的辦公用房、集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營用房和其他用房進(jìn)行拆遷，以建筑面積為依據(jù)按“拆一還一”的標(biāo)準(zhǔn)給予安置。 —— 改建房屋情況。原模式改造中主要建設(shè)原居民安置用房（享受經(jīng)濟(jì)適用房優(yōu)惠待遇）和商業(yè)用房、出租房（須補(bǔ)繳土地出讓金）；新模式改造中按 1:2的建筑面積比分別建設(shè)安置房和配套開發(fā)商品房，安置房和村集體經(jīng)濟(jì)用房用于出租部分要優(yōu)先規(guī)劃建設(shè)小戶型、簡裝修房，在村民安置用房、村集體經(jīng)濟(jì)用房、配套開發(fā)商品住宅房中 60 平方米以下小戶型住宅面積均不得 小于 其總面積的30%，還規(guī)定開發(fā)企業(yè)和村集體要分別提供 5%的小戶型簡裝修住宅出租給轄區(qū)政府，作為過渡性廉租住房房源，分別租期為 5 年和 10年。新模式兼顧了來鄭大中專畢業(yè)生、外來務(wù)工人員和城市困難群體的居住需求，是一大進(jìn)步。 —— “小產(chǎn)權(quán)房”問題。原模式規(guī)定非本村村民占用集體土地建設(shè)房屋或購買在集體土地上建造的房屋，城中村改造完成后經(jīng)確認(rèn)符合改造規(guī)劃的補(bǔ)繳土地使用權(quán)出讓金及有關(guān)稅費(fèi)，可辦 理國有土地使用權(quán)證和房屋所有權(quán)證，不符合改造規(guī)劃的應(yīng)予拆遷，由拆遷人按被拆遷房屋的重置建安價給予補(bǔ)償，對“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)象進(jìn)行了妥協(xié)；新模式規(guī)定未通過公開出讓方式取得土地，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)和村委會以城中村改造名義利用城中村土地進(jìn)行商品房開發(fā)的，將進(jìn)行查處，構(gòu)成犯罪的追究刑事責(zé)任，對“小產(chǎn)權(quán)房”進(jìn)行了根本否定，與中央精神保持了高度一致。 （２）新模式的歷史地位和兩種模式的銜接問題 鄭州市城中村改造新模式，首次制定了城中村改造的安置開發(fā)比，首次將“招、拍、掛”拿地機(jī)制引入城中村改造中來，城市土地收購儲備制度首次引入城中村改造，全面叫?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”建設(shè)，明確了新的拆遷安置、賠付標(biāo)準(zhǔn)，戶 型建設(shè)遵循“ 90、 70 新政”，更是創(chuàng)造性地將城中村改造和廉租房建設(shè)聯(lián)系在一起，具有較大的創(chuàng)新，在國內(nèi)城中村改造中進(jìn)行了重要探索，具有積極的現(xiàn)實(shí)意義，也標(biāo)志著鄭州市城中村改造新階段的開始，鄭州市城中村改造由探索階段開始走向成熟。 但是，鄭州市城中村改造新模式也存在一些遺憾，比如未引入城中村改造的市場化拆遷機(jī)制，使政府在城中村改造更為超脫一些；未重視城中村改造與城區(qū)產(chǎn)業(yè)布局結(jié)合起來，借助城中村改造實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)調(diào)整目的（在《市長辦公會會議紀(jì)要〔 2020〕 100 號》文件中開始涉及這一問題）；未能明確界定市、區(qū)兩級政府的利益關(guān)系，在城中村改造中市、區(qū)兩級政府的責(zé)任與利益不對稱；對城中村改造中配套建設(shè)的非贏利性公益性用房和配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺少硬性具體規(guī)定和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，操作起來具有一定難度，對開發(fā)商的約束性不強(qiáng)；安置用地和安置開發(fā)比以內(nèi)的用地，采用“毛地捆綁”招、拍、掛的方式，與上位法不完全銜接；城中村改造與周邊國有土地舊城改造政策不完全銜接，一部分面積較小或地形錯綜復(fù)雜的城中村改造難度較大。 在今后城中村改造的實(shí)際操作中，還存在著新舊模式的銜接問題。一是城中 村改造實(shí)行“毛地捆綁”招拍掛的方式，新規(guī)定出臺前已介入城中村改造、但沒拿到土地的房地產(chǎn)開發(fā)商，前期已經(jīng)投入了大量人力、物力和財力，一旦整理出來的土地招拍掛出讓，有可能被其他人摘牌，《市長辦公會會議紀(jì)要 [2020]61號》文件提出建立開發(fā)商前期介入城中村改造退出機(jī)制，具體辦法仍需細(xì)化，應(yīng)制定實(shí)施細(xì)則，并能充分照顧到各方面利益。二是新介入開發(fā)商的收益與原開發(fā)商可獲收益無法相比，大致相當(dāng)?shù)耐度?，新介入者只能獲得安置房和規(guī)定安置開發(fā)比以內(nèi)的配套開發(fā)商品房用地面積，而后者則可以獲得全部土地面積，利益反差明顯，有可能影 響新介入開發(fā)商拿地、改造的積極性， 2020 年我市城中村改造中土地招拍掛的冷落場面證明了這一點(diǎn)。三是新規(guī)定也觸動了村民的利益，按照 103 號文第 21條規(guī)定，安置開發(fā)比以外的土地納入市政府統(tǒng)一收購儲備，收益由市、區(qū)兩級政府分成，這意味著原本擁有這些集體土地的村民不能直接享受到土地的增值收益，而村民轉(zhuǎn)變?yōu)榫用窈蟮纳畋Ｕ吓c就業(yè)問題通過土地增值收益來安排至今也沒有明確詳細(xì)規(guī)定，新舊改造模式下村民利益的反差十分明顯。新舊模式的銜接問題，是近期城中村改造中需要重點(diǎn)解決的問題。 三、金水區(qū)城中村改造的政策研究 （一）金水區(qū) 城中村改造概況和模式 金水區(qū)城中村改造概況 根據(jù)關(guān)于鄭州市建成區(qū)范圍的規(guī)定，金水區(qū)目前有 56 個城中村，其中三環(huán)以內(nèi) 37 個。全區(qū) 56 個城中村總占地面積 34365 畝，共有常住人口約 14 萬，流動人口保守估計約 35 萬，總建筑面積達(dá) 1530 萬平方米，城中村改造任務(wù)較重。 金水區(qū)城中村改造從 2020 年開始，經(jīng)過了西史趙、西關(guān)虎屯等村改造的探索，到 2020 年以燕莊拆遷為起點(diǎn)掀起了改造高潮，當(dāng)年全區(qū)共拆遷 7 個城中村項(xiàng)目，在全省引起了轟動。截止 2020 年 12 月，我區(qū)有西史趙、杜嶺等 13 個村列入鄭州市城中村改造試點(diǎn)計劃，全 區(qū)有燕莊、西關(guān)虎屯等 15 個村已經(jīng)拆遷、開工建設(shè)或簽訂合作開發(fā)協(xié)議， 15 個村共騰出土地約 6600 畝，拆遷建筑物面積約 455 萬平方米，吸引省外投資 350 億元。目前，我區(qū)城中村改造中起步較早的西史趙、關(guān)虎屯、燕莊等項(xiàng)目都取得了較好的社會和經(jīng)濟(jì)效益，已接近完成。 金水區(qū)城中村改造的原有模式 根據(jù)《鄭州市城中村改造規(guī)定（試行）》（鄭政 [2020]32 號）、《鄭州市城中村改造規(guī)劃、土地、拆遷管理實(shí)施辦法》（鄭政 [2020]35 號）等城中村改造專項(xiàng)文件精神，在鄭州市城中村改造舊模式的基本框架內(nèi)，結(jié)合本區(qū)基本情況，金水區(qū)形成了城中村改造的原有模式（相對于 2020 年 6 月鄭政文〔 2020〕 103 號文件規(guī)定的新模式，本文稱為原有模式或舊模式），在鄭州市城中村改造舊模式的基礎(chǔ)上，該模式的特點(diǎn)有： （ 1）多種方式并行，引入市場機(jī)制。堅持“因地制宜，一村一案，條件成熟一個，審批改造一個”原則，城中村改造中村集體與房地產(chǎn)商合作開發(fā)、村集體招商由房地產(chǎn)商改造開發(fā)、區(qū)政府招商由房地產(chǎn)商改造開發(fā)等多種改造方式并行，不強(qiáng)求統(tǒng)一。在改造中按市場化模式運(yùn)作，招商中房地產(chǎn)商的選擇采取市場競爭方式，土地出讓采取協(xié)議或招拍掛方式，拆遷采取市場化補(bǔ)償方式 ，安置房外的商品房采取市場化建設(shè)方式。 （ 2）注重制度建設(shè)，規(guī)范改造流程。金水區(qū)委、區(qū)政府在城中村改造中，注重制度建設(shè)，建立了從招商到安置一整套規(guī)范的流程。在招商中，區(qū)領(lǐng)導(dǎo)親自去有意向房地產(chǎn)商注冊地和開發(fā)樓盤實(shí)地考察，最后集體決策選擇合適的公司。在拆遷中，成立專門指