【正文】 的市場(chǎng)化拆遷機(jī)制，使政府在城中村改造更為超脫一些；未重視城中村改造與城區(qū)產(chǎn)業(yè)布局結(jié)合起來(lái)，借助城中村改造實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)調(diào)整目的（在《市長(zhǎng)辦公會(huì)會(huì)議紀(jì)要〔 2020〕 100 號(hào)》文件中開(kāi)始涉及這一問(wèn)題）；未能明確界定市、區(qū)兩級(jí)政府的利益關(guān)系，在城中村改造中市、區(qū)兩級(jí)政府的責(zé)任與利益不對(duì)稱；對(duì)城中村改造中配套建設(shè)的非贏利性公益性用房和配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺少硬性具體規(guī)定和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，操作起來(lái)具有一定難度，對(duì)開(kāi)發(fā)商的約束性不強(qiáng)；安置用地和安置開(kāi)發(fā)比以內(nèi)的用地，采用“毛地捆綁”招、拍、掛的方式，與上位法不完全銜接；城中村改造與周邊國(guó)有土地舊城改造政策不完全銜接，一部分面積較小或地形錯(cuò)綜復(fù)雜的城中村改造難度較大。原模式規(guī)定非本村村民占用集體土地建設(shè)房屋或購(gòu)買在集體土地上建造的房屋，城中村改造完成后經(jīng)確認(rèn)符合改造規(guī)劃的補(bǔ)繳土地使用權(quán)出讓金及有關(guān)稅費(fèi)，可辦 理國(guó)有土地使用權(quán)證和房屋所有權(quán)證，不符合改造規(guī)劃的應(yīng)予拆遷，由拆遷人按被拆遷房屋的重置建安價(jià)給予補(bǔ)償，對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)象進(jìn)行了妥協(xié)；新模式規(guī)定未通過(guò)公開(kāi)出讓方式取得土地，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)和村委會(huì)以城中村改造名義利用城中村土地進(jìn)行商品房開(kāi)發(fā)的，將進(jìn)行查處，構(gòu)成犯罪的追究刑事責(zé)任，對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”進(jìn)行了根本否定，與中央精神保持了高度一致。新模式兼顧了來(lái)鄭大中專畢業(yè)生、外來(lái)務(wù)工人員和城市困難群體的居住需求，是一大進(jìn)步。 —— 改建房屋情況。 —— 拆遷補(bǔ)償方式。 —— 土地權(quán)屬變更。新模式根據(jù)實(shí)踐取消了“城中村集體經(jīng)濟(jì)組織與投資商聯(lián)合改造”這種方式，規(guī)定了新的三種改造方式，即村 （ 組 ）可以籌集資金進(jìn)行改造，通過(guò)招標(biāo)、拍賣、掛牌方式確定房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)參與改造，區(qū)政府會(huì)同有關(guān)部門統(tǒng)一拆遷改造。 —— 改造方式。 （１）鄭州市城中村改造 新舊模式的不同 鄭州市城中村改造新模式與舊模式相比，在改造目的、拆遷方式、城中村改制等方面基本相同，但也有了較大的進(jìn)步和不同，具體如下： —— 政府作用。房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)和村委會(huì)主要負(fù)責(zé)人構(gòu)成犯罪的，由司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。未通過(guò)公開(kāi)出讓方式取得土地，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)和村委會(huì)以城中村改造名義，利用城中村土地進(jìn)行商品房開(kāi)發(fā)的，由市、區(qū)城市管理行政執(zhí)法局對(duì)違法建設(shè)依法嚴(yán)肅進(jìn)行查處；市建委對(duì)違法施工企業(yè)依法進(jìn)行查處；市房管局對(duì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)依法進(jìn)行查處。關(guān)于城中村改制問(wèn)題，新的“鄭政文〔 2020〕 103 號(hào)”等文件未重新規(guī)定，仍照原文件執(zhí)行，即城中村撤 村建居，城中村村民戶口農(nóng)轉(zhuǎn)非，享受城鎮(zhèn)居民的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)保障和就業(yè)待遇，原集體經(jīng)濟(jì)組織改制為股份制企業(yè)，設(shè)立集體法人股和個(gè)人股，集體法人股原則上不低于 40%，集體股收益除用于擴(kuò)大再生產(chǎn)外主要用于為未就業(yè)的原村民辦理社會(huì)保險(xiǎn)和其他集體福利事業(yè)。城中村改造的安置開(kāi)發(fā)比為 1:2，按 1:2 的建筑面積比分別建設(shè)安 置房和配套開(kāi)發(fā)商品房，優(yōu)先進(jìn)行安置房建設(shè)；改造單位新建的公辦中小學(xué)、幼兒園及公共配套設(shè)施用房等非營(yíng)利性公共事業(yè)用房享受安置房政策；村民安置房家庭自住外的部分和村集體經(jīng)濟(jì)用房原則上要優(yōu)先規(guī)劃建設(shè)小戶型、簡(jiǎn)裝修的出租房，配套開(kāi)發(fā)商品房中要規(guī)劃一定比例的小戶型住宅和公寓房，在村民安置用房、村集體經(jīng)濟(jì)用房、配套開(kāi)發(fā)商品住宅房中 60 平方米以下小戶型住宅面積均不得低于其總面積的 30%，用于滿足來(lái)鄭大中專畢業(yè)生和外來(lái)務(wù)工人員居住需求；開(kāi)發(fā)企業(yè)原則上要從開(kāi)發(fā)建設(shè)總面積中，提供 5%的小戶型簡(jiǎn)裝修住宅，按照每月每平方米 5 元的租 金標(biāo)準(zhǔn)出租給轄區(qū)政府（租期 5 年），村集體原則上要從安置的村集體辦公和集體經(jīng)濟(jì)用房總面積中，提供 5%的小戶型簡(jiǎn)裝修住宅，按照每月每平方米 5 元的租金標(biāo)準(zhǔn)出租給轄區(qū)政府（租期 10 年），作為過(guò)渡性廉租住房房源；各區(qū)利用城中村多余土地和本轄區(qū)城中村土地出讓時(shí)提取的廉租住房基金建設(shè)廉租住房，開(kāi)發(fā)企業(yè)利用城中村多余土地建設(shè)廉租住房和周轉(zhuǎn)房的，可享受城中村改造中安置房建設(shè)的“安置開(kāi)發(fā)比”政策和有關(guān)規(guī)費(fèi)減免政策。被拆 遷人可以選擇貨幣補(bǔ)償或產(chǎn)權(quán)調(diào)換兩種方式進(jìn)行補(bǔ)償，選擇貨幣補(bǔ)償?shù)脑瓌t上三層以下 （ 含三層 ） 的合法建筑按市場(chǎng)評(píng)估價(jià)給予補(bǔ)償，選擇產(chǎn)權(quán) 調(diào)換的原則上三層以下 （ 含三層 ） 的合法建筑按拆一平方米還一平方米（宅基地在 134 平方米以內(nèi)的，三層以下住宅面積 400 平方米以內(nèi)實(shí)物產(chǎn)權(quán)置換， 400 平方米以上部分貨幣補(bǔ)償）的標(biāo)準(zhǔn)給予安置；對(duì)村 （ 組 ） 合法的辦公用房、集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)用房和其他用房進(jìn)行拆遷，以建筑面積為依據(jù)按拆一平方米還一平方米的標(biāo)準(zhǔn)給予安置。 —— 拆遷補(bǔ)償方式。規(guī)定安置開(kāi)發(fā)比以外的土地，由市政府統(tǒng)一收購(gòu)儲(chǔ)備，收益由市、區(qū)兩級(jí)政府分成，比例另行確定。村 （ 組 ） 使用的集體土地 ,經(jīng)村民 （ 股東 ） 大會(huì)或代表大會(huì)同意，區(qū)政府審核確認(rèn)，按土地利用現(xiàn)狀依照法定程序轉(zhuǎn)為國(guó)有后 ,依法確認(rèn)國(guó)有劃撥土地使用權(quán)，辦理國(guó)有土地使用證。在村 （ 組 ） 所有土地統(tǒng)一規(guī)劃的前提下 ,可以一次性改造 ,也可以分步實(shí)施改造。 —— 改造方式。 鄭州市城中村改造新模式的特點(diǎn) 鄭州市城中村改造新模式，與以鄭政 [2020]32 號(hào)、鄭政 [2020]35 號(hào)文件為代表的舊模式，及國(guó)內(nèi)其他地區(qū)城中村改造模式相比，具有以下特點(diǎn)： —— 政府作用。 —— 2020 年 8 月 9 日后原村民未經(jīng)規(guī)劃、建設(shè)等部門批準(zhǔn)建設(shè)的住宅，按照違法建設(shè)處理，拆遷時(shí)不予安置補(bǔ)償；非本村村民占用集體土地建設(shè)房屋，或購(gòu)買在集體土地上建造的房屋，城中村改造完成后經(jīng)確認(rèn)符合改造規(guī)劃的補(bǔ)繳土地使用權(quán)出讓金及有關(guān)稅費(fèi)可辦理國(guó)有土地使用權(quán)證和房屋所有權(quán)證，不符合改造規(guī)劃的應(yīng)予拆遷，由拆遷人按被拆遷房屋的重置建安價(jià)給予補(bǔ)償。 —— 城中村的改造方式為徹底重建，可采取企業(yè)自籌、村民集資、抵押貸款等多種方式籌資，改造中主要建設(shè)原居民安置用房（享受經(jīng)濟(jì)適用房?jī)?yōu)惠待遇）和商業(yè)用房、出租房（須補(bǔ)繳土地出讓金）。 —— 城中村實(shí)行改制，撤村建居，城中村村民戶口農(nóng)轉(zhuǎn)非，享受城鎮(zhèn)居民的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)保障和就業(yè)待遇，原集體經(jīng) 濟(jì)組織改制為股份制企業(yè)，設(shè)立集體法人股和個(gè)人股，集體法人股原則上不低于 40%，集體股收益除用于擴(kuò)大再生產(chǎn)外，主要用于為未就業(yè)的原村民辦理社會(huì)保險(xiǎn)和其他集體福利事業(yè)。這一框架我們可以稱為鄭州市城中村改造的第一階段（ 2020 年 9月 — 2020 年 5 月）模式（即舊模式）。 在城中村改造的探索中，既有西關(guān)虎屯、燕莊改造順利、成功的典型，也有西史趙村先村委會(huì)與開(kāi)發(fā)商合作開(kāi)發(fā)、又因故變更為土地招拍掛出讓的反復(fù)，路寨村實(shí)行股份制模式自我改造流產(chǎn)的失敗經(jīng)歷。在政府主導(dǎo)下，鄭州市城中村的拆遷改造摸索出多種模式，如宋寨在城中村改造中吸引外資加入，西關(guān)虎屯、燕莊則由開(kāi)發(fā)商直接投資改造，路寨則采用村民入股股份制改造，洼劉村 邀請(qǐng) 村民當(dāng)評(píng)委、公開(kāi)招商的招標(biāo)形式等等，但主要分為兩種形式進(jìn)行：一種是以路寨村為代表，讓村民入股實(shí)行股份 制公司化模式運(yùn)作，城中村自我改造；另一種是以西關(guān)虎屯、燕莊為代表，由開(kāi)發(fā)商直接投資、獨(dú)立建設(shè)。根據(jù)規(guī)劃，鄭州市將在 282 平方公里建成區(qū)內(nèi)對(duì) 10 萬(wàn)畝土地上的 30 萬(wàn)常住人口居住的 143 個(gè)城中村進(jìn)行改造，其中三環(huán)以內(nèi) 119 個(gè)城中村在 2020 年前將全部改造完畢。 2020 年，全市批準(zhǔn)了第一批 16 個(gè)城中村改造試點(diǎn)村； 2020 年，批準(zhǔn)了 1 個(gè)城中村改造試點(diǎn)村； 2020 年，批準(zhǔn)了 30 個(gè)城中村改造試點(diǎn)村； 2020年，又批準(zhǔn)了 15 個(gè)城中村改造試點(diǎn)村 。 2020 年 7 月，河南新田置業(yè)有限公司開(kāi)發(fā)的西關(guān)虎屯村改造項(xiàng)目正式啟動(dòng)， 2020 年總投資近 15 億元的鄭州國(guó)貿(mào)中心將全部建成。 2020 年 9 月，鄭州市政府出臺(tái)《鄭州市城中村改造規(guī)定 （ 試行 ） 》，標(biāo)志著鄭州市城中村改造正式啟動(dòng)。到 2020 年 10 月，滬資鄭州長(zhǎng)江置業(yè)有限公司與華誠(chéng)公司達(dá)成合作協(xié)議， 2020 年 7 月，雙方聯(lián)合開(kāi)發(fā)的鄭州大上海城步行街正式動(dòng)工，如今已建成“ shopping mall（購(gòu)物中心）”新型商業(yè)業(yè)態(tài)。 二、鄭州市城中村改造模式研究 （一）鄭州市城中村改造的歷程 鄭州市城中村改造，最早開(kāi)始于 20 世紀(jì) 90 年代。改制形式主要有改為股份制企業(yè)（如廣州市）和改為股份合作制企業(yè)（如深圳市）兩種，也有少數(shù)集體經(jīng)濟(jì)薄弱、群眾沒(méi)有愿望的城中村沒(méi)有保留原集體經(jīng)濟(jì)（如武漢市規(guī)定）。 —— 原有集體經(jīng)濟(jì)組織存續(xù)。從房屋類型上看，一般都有原有居民安置房（有些地區(qū)為商品房性質(zhì)，有的地區(qū)為經(jīng)濟(jì)適用房性質(zhì)，但建筑面積大于一般經(jīng)濟(jì)適用房）和商品房（對(duì)外出售）；有的地區(qū)還利用城中村改造建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房等保障性用房供城中村外市民居?。ㄈ缣m州市）；有的地區(qū)在改造中專門建有商場(chǎng)、寫字樓等非居住商業(yè)用房出售、出租（如深圳市）。 —— 改建房屋情況。 —— 補(bǔ)償方式。城中村改造中的拆遷方式，涉及的問(wèn)題非常復(fù)雜，各地的模式百花齊放，但是有一點(diǎn)相同，那就是政府必須介入拆遷全過(guò)程，解決和應(yīng)對(duì)拆遷中出現(xiàn)的各種問(wèn)題，如果只有改造主體（如房地產(chǎn)商）去拆遷，根本應(yīng) 對(duì)不了城中村改造中的各種復(fù)雜問(wèn)題，這在全國(guó)都一樣。部分地區(qū)城中村改造采取徹底重建的形式（如珠海市）；也有部分地 區(qū)采取徹底重建、局部拆建、綜合整治三種方式并存的模式（如深圳市）。 —— 改造形式。城中村改造中，不同地區(qū)改造主體不同，同一地區(qū)也可以由不同的主體來(lái)改造。我國(guó)城中村改造中，不同地區(qū)的政府起到了不同作用，大部分地區(qū)的政府起著決策引導(dǎo)、制定改造規(guī)劃和出臺(tái)改造優(yōu)惠政策的作用，也有少數(shù)地區(qū)政府自身直接進(jìn)行城中村改造（如杭州市）。由于我國(guó)各地情況千差萬(wàn)別，同一地區(qū)不同的城中村情況也各不相同，各地城中村改造因地制宜，形成了不同的改造途徑和具體做法。各地城中村 改造，都采取了原有居民戶口“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，享有當(dāng)?shù)爻鞘芯用裆鐣?huì)保障和社會(huì)福利，享有當(dāng)?shù)爻鞘芯用裣嗤慕逃?、就業(yè)待遇，撤消原村委會(huì)建制、建立城市社區(qū)居委會(huì)或區(qū)政府辦事處（較大城中村）的辦法。但在具體做法上有一 些區(qū)別：一些地方集體農(nóng)用地由政府統(tǒng)一收購(gòu)儲(chǔ)備（如杭州市），有些地方不這樣做（如深圳市），還有將原集體農(nóng)用地轉(zhuǎn)為國(guó)有農(nóng)用地由原承包經(jīng)營(yíng)人繼續(xù)承包經(jīng)營(yíng)（如廣州市）；原有集體非農(nóng)建設(shè)用地（包括宅基地、村辦企業(yè)用地、公共用地）由原使用者繼續(xù)使用或由房地產(chǎn)商改造后一部分用于回遷、一部分建造商品房出售，具體操作中一些地方集體非農(nóng)建設(shè)用地轉(zhuǎn)國(guó)有后土地使用性質(zhì)為國(guó)有劃撥土地（如杭州市），一些地方則采取國(guó)有土地使用權(quán)出讓給原使用者或房地產(chǎn)商的方式，根據(jù)土地用途不同一般為40— 70 年（如深圳市）。 —— 土地權(quán)屬變更。 —— 改造目標(biāo)。要素的不同組合，在城中村改造中表現(xiàn)出各地既有相同的做法，也有較大的不同，具體分析如下： （ 1）相同相似的做法。體制變更方面有撤村（委會(huì)）建居（委會(huì)），村民變市民，村辦企業(yè)改股份公司，村民變股東等。拆遷補(bǔ)償方式為以貨幣補(bǔ)償為主、產(chǎn)權(quán)置換為輔，具體標(biāo)準(zhǔn)一村一策。城中村改造資金來(lái)源為房地產(chǎn)商、城中村集體和村民，政府財(cái)政支持。政府在改造中起著引導(dǎo)作用，主要表現(xiàn)為制定政策，出臺(tái)扶持和優(yōu)惠措施。 （ 4）深圳模式。城中村改造資金來(lái)源統(tǒng)一在區(qū)級(jí)城中村改造資金專戶中安排 ,由各區(qū)政府“區(qū)內(nèi)調(diào)控、自求平衡、包干使用”；各區(qū)城中村改造資金包干使用后有結(jié)余的 ,用于其他撤村建居村的農(nóng)轉(zhuǎn)居多層公寓建設(shè)和本區(qū)內(nèi)撤村建居范圍各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。改造的主體為區(qū)政府，區(qū)政府享受市政府在土地運(yùn)作方面的部分權(quán)限，統(tǒng)一運(yùn)作、統(tǒng)籌平衡撤村建居村的全部集體土地 , 集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有后由政府招標(biāo)建筑公司建設(shè)安置村民的農(nóng)轉(zhuǎn)居多層公寓，部分地塊用于出讓以解決建設(shè)資金平衡需要，這類地塊由各區(qū)政府會(huì)同市土地儲(chǔ)備中心整理成凈地后，交市國(guó)土資源局公開(kāi)“招拍掛”出讓 ,土地出讓金的 35%上交市政