【正文】 課題組成員 ： 楊迅周 現(xiàn)任鄭州市金水區(qū)政協(xié)委員、河南省科學(xué)院地理研究所研究員、中國(guó)地理學(xué)會(huì)鄉(xiāng)村發(fā)展專業(yè)委員會(huì)委員、河南省地理學(xué)會(huì)理事 楊東風(fēng) 現(xiàn)任鄭州市金水區(qū)政協(xié)委員，河南省人事廳省行政管理學(xué)會(huì)秘書長(zhǎng)，河南人才資源開發(fā)研究中心副主任、副編審 劉占泉 鄭州市金水區(qū)政協(xié)港澳臺(tái)僑委員會(huì)主任 配合領(lǐng)導(dǎo) ： 趙淑芳 鄭州市金水區(qū)政協(xié)副主席 。還要以城中村改造項(xiàng)目為重要載體，由區(qū)政府有針對(duì)性的開展招商引資活動(dòng)，鼓勵(lì)改造城中村的開發(fā)商開展定向招商 ,在全區(qū)城中村分地塊、有重點(diǎn)地引進(jìn)省內(nèi)外公司總部、金融業(yè)企業(yè)、信息服務(wù)業(yè)企業(yè)、中介服務(wù)業(yè)企業(yè)、高端商貿(mào)服務(wù)業(yè)企業(yè)，推動(dòng)我區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和提升，推動(dòng)我區(qū)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的更快發(fā)展。 今后，區(qū)政府應(yīng)繼續(xù)引導(dǎo)城中村改造項(xiàng)目與全區(qū)產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整相適應(yīng)。建議制定全區(qū)城中村改造產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃，規(guī)劃全區(qū)城中村改造中產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目標(biāo)，產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重點(diǎn)，產(chǎn)業(yè)調(diào)整的途徑和保障措施，以及相關(guān)的優(yōu)惠政策。編制城中村改造規(guī)劃時(shí) ,必須優(yōu)先規(guī)劃保障教育、醫(yī)療、文化、體育、游園綠地、社會(huì)停車場(chǎng)、垃圾中轉(zhuǎn)站、消防站等公共設(shè)施的用地。撤村建居居民享有普通城鎮(zhèn)居民的教育待遇，原村辦學(xué)校的人、財(cái)、物統(tǒng)一移交區(qū)教育行政主管部門管理，在城中村改造新建小區(qū)內(nèi)規(guī)劃建設(shè)相應(yīng)的學(xué)前及中小學(xué)教育機(jī)構(gòu)，并督促房地產(chǎn)開發(fā)商提供相應(yīng)的土地和用房。做好改制城中村原村衛(wèi)生所的改革問題，部分技術(shù)力量較強(qiáng)、診療設(shè)備較全、業(yè)務(wù)用房面積較大、符合全區(qū)社區(qū)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)布局的村衛(wèi)生所轉(zhuǎn)制成社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站，其他不具備條件的村衛(wèi)生所在城中村改制中逐步撤銷，原有衛(wèi)生技術(shù)人員經(jīng)培訓(xùn)合格后分配到其他社區(qū)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)工作。繼續(xù)做好列入改造范圍內(nèi)的城中村撤銷村民委員會(huì)，依照有關(guān)規(guī)定設(shè)立社區(qū)居民委員會(huì)，就近劃歸城市街道辦事處工作。建議繼續(xù)推進(jìn)城中村集體經(jīng)濟(jì)股份制改革，爭(zhēng)取盡可能多的城中村保留集體經(jīng)濟(jì)存續(xù)體，繼續(xù)履行原集體經(jīng)濟(jì)組織的部分職能，為原集體經(jīng)濟(jì)組織成員辦理一部分集體福利事業(yè)；擴(kuò)大原集體經(jīng)濟(jì)組織改制后股份制公司的經(jīng)營(yíng)職能，除從事原集體工商業(yè)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)外，還可以從事城中村改造后的物業(yè)管理，將原村民的安置房一部分統(tǒng)一出租管理等；建議對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織 的股份制改革，根據(jù)各村實(shí)際和以村組自愿為主，不搞一刀切，對(duì)部分集體資產(chǎn)薄弱、長(zhǎng)期管理混亂、群眾沒有信心的城中村村（組），可以將資產(chǎn)量化到個(gè)人分配（原鄭政〔 2020〕 32 號(hào)文件規(guī)定城中村村組撤銷時(shí)，應(yīng)組建股份制企業(yè)，新的鄭政文〔 2020〕 103 號(hào)文件對(duì)此沒做規(guī)定，留有口子）。還要鼓勵(lì)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)利用城中村多余土地建設(shè)廉租住房和周轉(zhuǎn)房。開發(fā)企業(yè)原則上要從開發(fā)建設(shè)總面積中，提供 5%的小戶型簡(jiǎn)裝修住宅，按照每月每平方米 5 元的租金標(biāo)準(zhǔn)出租給轄區(qū)政府（租期 5 年），村集體原則上要從安置的村集體辦公和集體經(jīng)濟(jì)用房總面積中，提供 5%的小戶型簡(jiǎn)裝修住宅，按照每月每平 方米 5 元的租金標(biāo)準(zhǔn)出租給轄區(qū)政府（租期 10 年），作為過渡性廉租住房房源，產(chǎn)權(quán)仍歸開發(fā)企業(yè)、村集體所有，租用期滿后由產(chǎn)權(quán)人自行處置。今后區(qū)政府和區(qū)直有關(guān)部門，應(yīng)督促這些規(guī)定的落實(shí)，為金水區(qū)新生人才資源、人力資源的居住留下一席之地。 今后城中村改造中應(yīng)滿足來鄭大中專畢業(yè)生和外來務(wù)工人員居住需求，建設(shè)小戶型、簡(jiǎn)裝修的過渡房、出租房。城中村改造采取先安置后拆遷方式的，在安置房竣工驗(yàn)收分配后，被安置人應(yīng)在 3 個(gè)月內(nèi)搬遷入住，原有住房應(yīng)及時(shí)拆除。自行改造的村 （ 組 ） ，安置房及基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)不得晚于第二期建設(shè)計(jì)劃，第一期建設(shè)的商品房銷售款應(yīng)優(yōu)先用于安置房的建設(shè)。對(duì)村 （ 組 ） 合法的辦公用房、集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)用房和其他用房進(jìn)行拆遷時(shí)，以建 筑面積為依據(jù)，按拆一平方米還一平方米的標(biāo)準(zhǔn)給予安置。在拆遷中要做好與《物權(quán)法》的銜接問題，做好宣傳工作，讓廣大群眾明白“城中村改造征地，是為了公共利益的需要，符合《物權(quán)法》的規(guī)定”，同時(shí)在拆遷中要嚴(yán)格按照《物權(quán)法》的規(guī)定，依法足額支付各項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)用，安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益 。 貫徹 103 號(hào)文件精神，完善原有拆遷補(bǔ)償機(jī)制 經(jīng)過一定時(shí)期摸索，金水區(qū)已經(jīng)形成了相對(duì)科學(xué)完善的城中村改造拆遷補(bǔ)償機(jī)制，與鄭政文〔 2020〕 103 號(hào)文 件精神十分接近，今后應(yīng)根據(jù) 103 號(hào)文件精神，繼續(xù)完善。 今后與市政府協(xié)商，爭(zhēng)取早日建立規(guī)范的城中村改造國(guó)有土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度。 探索建立城中村土地凈地出讓方式，先由區(qū)政府招標(biāo)拆遷公司，區(qū)政府協(xié)助社會(huì)化的拆遷公司拆遷城中村建筑（政府主要負(fù)責(zé)拆遷中動(dòng)員和突發(fā)事件的處理工作），最后采取招拍掛方式出讓城中村凈地，由城中村改造開發(fā)商最終承擔(dān)城中村拆遷費(fèi)用。 規(guī)范土地權(quán)屬變更方式，建立招拍掛出讓模式 今后，繼續(xù)規(guī)范城中村土地權(quán)屬變更方式，金水區(qū)內(nèi)城中村使用的土地，經(jīng)村民大會(huì)（或村民代表大會(huì)）決議，區(qū)人民政府審核確認(rèn)，按土地利用現(xiàn)狀依照法定程序轉(zhuǎn)為國(guó)有，依法確認(rèn)國(guó)有劃撥土地使用權(quán)，辦理國(guó)有土地使用證。今后應(yīng)繼續(xù)規(guī)范城中村自行籌集資金進(jìn)行自我改造的模式，部分城中村如愿意采取此種模式改造，區(qū)政府應(yīng)做好引導(dǎo)、指導(dǎo)工作，指導(dǎo)自行改造的村 （ 組 ） 成立全資集體性質(zhì)（或全體村民合股性質(zhì)）的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，在村民 （ 股東 ） 大會(huì)（或 代表大會(huì) ）授權(quán)下具體運(yùn)作本村 （ 組 ） 改造。在探索區(qū)級(jí)政府會(huì)同有關(guān)部門直接拆遷改造城中村模式的同時(shí)，遵照鄭政文〔 2020〕 103 號(hào)文件精神，停止原來通過協(xié)議出讓土地確定房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)參與改造城中村的模式，建立規(guī)范的通過招標(biāo)、拍賣、掛牌方式確定房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)參與改造的方式和程序；建立一部分原來通過協(xié)議方式介入城中村改造、但沒有取得國(guó)有土地使用權(quán)的房地產(chǎn)開發(fā)商 的退出機(jī)制，積極處理遺留問題，通過使其參與拆遷給予拆遷費(fèi)用、協(xié)調(diào)通過招拍掛方式取得土地所有權(quán)的開發(fā)商購(gòu)買已建設(shè)安置房等，爭(zhēng)取盡可能減少其損失，順利實(shí)現(xiàn)退出。在一部分三環(huán)以外農(nóng)用地較多、宅基 地相對(duì)較少、建筑容積率較低的城中村，也可以采取此種模式改造，利用較充裕的土地采取代建制建設(shè)廉租房、公寓房和一部分經(jīng)濟(jì)適用房，實(shí)現(xiàn)城中村改造與建設(shè)保障性住房的有機(jī)結(jié)合。 （三）金水區(qū)城中村改造的對(duì)策建議 在“鄭政文〔 2020〕 103 號(hào)”等文件出臺(tái)后，金水區(qū)城中村改造在堅(jiān)持原有思路的基礎(chǔ)上，必須進(jìn)行部分改造措施和改造方法調(diào)整，主動(dòng)適應(yīng)和貫徹鄭政文〔 2020〕 103 號(hào)等文件精神，在鄭州市城中村改造新模式的框架內(nèi)推進(jìn)全區(qū)城中村改造。第四、村民回遷和商品房銷 售。第三、項(xiàng)目建設(shè)。第二、土地和規(guī)劃手續(xù)辦理。 金水區(qū)城中村改造的基本路徑 我區(qū)城中村改造經(jīng)過了長(zhǎng)期探索，形成 了成功的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合《河南省建設(shè)廳關(guān)于加強(qiáng)城中村改造工作的指導(dǎo)意見》和《鄭州市城中村改造工作流程 （ 試行 ） 》的精神，可以規(guī)范總結(jié)為：第一、啟動(dòng)改造階段。 （ 5）堅(jiān)持舊村改造、配套房地產(chǎn)開發(fā)的原則。 （ 4）堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧、綜合改造的原則。 （ 3）堅(jiān)持因地制宜、一村一案的原則。 （ 2）堅(jiān)持統(tǒng)一規(guī)劃、分步實(shí)施的原則。 金水區(qū)城中村改造的基本原則 （ 1）堅(jiān)持政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作的原則。 金水區(qū)城中村改造的目標(biāo) 通過三年努力，到 2020 年 ，我區(qū)在三環(huán)以內(nèi)完成城中村改造任務(wù)，在全區(qū)范圍內(nèi)基本實(shí)現(xiàn)城中村改造目標(biāo)。城中村改造，勢(shì)必影響到承租低價(jià)房源的外來人口居住，怎樣在改造城中村的同時(shí)，兼顧他們的居住問題，是不容回避的現(xiàn)實(shí)問題。 （ 7）城中村租房的外來人口居住問題。城中村改造為我區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了新的契機(jī)，在我區(qū)建設(shè)用地不斷減少、土地日益成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要瓶頸的情況下，城中村改造提供了大量區(qū)位優(yōu)越、周邊基礎(chǔ)經(jīng)濟(jì)較好、產(chǎn)業(yè)配套能力較強(qiáng)的建設(shè)用地和商務(wù)用房。這一問題，需要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，通過耐心細(xì)致的工作來繼續(xù)推動(dòng)。 （ 5）原集體經(jīng)濟(jì)組織改制問題。我區(qū)城中村在改造前是一個(gè)以本地居民出租房屋獲得經(jīng)濟(jì)來源、外地戶籍居民承租房屋獲得臨時(shí)住所、兼有內(nèi)部服務(wù)型經(jīng)濟(jì)為主的城鄉(xiāng)過渡型社區(qū)，改造后將打破這種社會(huì)結(jié)構(gòu)。我區(qū)下一步的城中村改造，應(yīng)高度重視基礎(chǔ)設(shè)施和配套設(shè) 施的建設(shè)問題。 （ 3）城中村改造的基礎(chǔ)設(shè)施和配套設(shè)施問題。小產(chǎn)權(quán)房問題也成為近年來我區(qū)城中村改造中面臨的突出問題，小產(chǎn)權(quán)房違法違規(guī)，但是處理不當(dāng)又會(huì)造成群體性事件，為城中村增加新的困難。 （ 2）城中村的違章建筑、小產(chǎn)權(quán)房問題。 （ 1）招拍掛實(shí)施前介入城中村改造的開發(fā)商退出問題。通過城中村改造，金水區(qū)調(diào)整了產(chǎn)業(yè)布局，增加了新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，推動(dòng)了全區(qū)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。金水區(qū)把城中村改造調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)結(jié)合起來，通過城中村改造推動(dòng)城區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在城中村改制中遵循“先易后難”、“先試點(diǎn)， 后推廣”的原則，先從管理體制上撤銷村委會(huì)建制成立社區(qū)居委會(huì)，城中村村民由農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，然后通過協(xié)議或招拍掛方式將集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，原城中村居民享受城鎮(zhèn)居民的社會(huì)保障、就業(yè)、教育等待遇，最后解決改制中由于歷史各種原因形成最難解決的原集體經(jīng)濟(jì)組織改制為股份制企業(yè)問題，采取先部分村莊試點(diǎn)、再大面積推開的方式，目前這項(xiàng)工作正在穩(wěn)妥、有序開展中。在安置上，最大限度考慮群 眾利益，在充分征求群眾意見的基礎(chǔ)上合理確定安置地點(diǎn)；根據(jù)群眾意愿設(shè)計(jì)多種安置戶型，確保每戶村民安置后除了居住房外都有 1— 3 套房屋用于出租；建立一整套監(jiān)管機(jī)制確保村民安置，要求開發(fā)商提前完成安置房建設(shè)，超過過渡期開發(fā)商雙倍支付過渡費(fèi)，建立政府、開發(fā)商和村集體三房監(jiān)管的資金監(jiān)管安置費(fèi)用，與開發(fā)商約定：因開發(fā)商原因?qū)е聼o法正常開發(fā)時(shí)，以開發(fā)商用于開發(fā)的國(guó)有土地使用權(quán)作為擔(dān)保抵押貸款，用于村民拆遷補(bǔ)償和安置房建設(shè)，解除了村民的后顧之憂。 （ 3）市場(chǎng)化補(bǔ)償，科學(xué)化安置。城中村改制中，堅(jiān)持先易后難原則，循序漸進(jìn)、逐步推進(jìn)。在補(bǔ)償中，在全區(qū)堅(jiān)持統(tǒng)一的補(bǔ)償比例基礎(chǔ)上，充分考慮各村區(qū)位、建筑密度、建筑容積率、困難群體生活照顧等因素。在招商中，區(qū)領(lǐng)導(dǎo)親自去有意向房地產(chǎn)商注冊(cè)地和開發(fā)樓盤實(shí)地考察，最后集體決策選擇合適的公司。 （ 2）注重制度建設(shè)，規(guī)范改造流程。堅(jiān)持“因地制宜，一村一案，條件成熟一個(gè)，審批改造一個(gè)”原則，城中村改造中村集體與房地產(chǎn)商合作開發(fā)、村集體招商由房地產(chǎn)商改造開發(fā)、區(qū)政府招商由房地產(chǎn)商改造開發(fā)等多種改造方式并行，不強(qiáng)求統(tǒng)一。目前，我區(qū)城中村改造中起步較早的西史趙、關(guān)虎屯、燕莊等項(xiàng)目都取得了較好的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益，已接近完成。 金水區(qū)城中村改造從 2020 年開始，經(jīng)過了西史趙、西關(guān)虎屯等村改造的探索，到 2020 年以燕莊拆遷為起點(diǎn)掀起了改造高潮，當(dāng)年全區(qū)共拆遷 7 個(gè)城中村項(xiàng)目，在全省引起了轟動(dòng)。 三、金水區(qū)城中村改造的政策研究 （一）金水區(qū) 城中村改造概況和模式 金水區(qū)城中村改造概況 根據(jù)關(guān)于鄭州市建成區(qū)范圍的規(guī)定，金水區(qū)目前有 56 個(gè)城中村，其中三環(huán)以內(nèi) 37 個(gè)。三是新規(guī)定也觸動(dòng)了村民的利益，按照 103 號(hào)文第 21條規(guī)定，安置開發(fā)比以外的土地納入市政府統(tǒng)一收購(gòu)儲(chǔ)備，收益由市、區(qū)兩級(jí)政府分成，這意味著原本擁有這些集體土地的村民不能直接享受到土地的增值收益，而村民轉(zhuǎn)變?yōu)榫用窈蟮纳畋Ｕ吓c就業(yè)問題通過土地增值收益來安排至今也沒有明確詳細(xì)規(guī)定，新舊改造模式下村民利益的反差十分明顯。一是城中 村改造實(shí)行“毛地捆綁”招拍掛的方式，新規(guī)定出臺(tái)前已介入城中村改造、但沒拿到土地的房地產(chǎn)開發(fā)商，前期已經(jīng)投入了大量人力、物力和財(cái)力，一旦整理出來的土地招拍掛出讓，有可能被其他人摘牌，《市長(zhǎng)辦公會(huì)會(huì)議紀(jì)要 [2020]61號(hào)》文件提出建立開發(fā)商前期介入城中村改造退出機(jī)制，具體辦法仍需細(xì)化，應(yīng)制定實(shí)施細(xì)則，并能充分照顧到各方面利益。 但是，鄭州市城中村改造新模式也存在一些遺憾，比如未引入城中村改造