【文章內容簡介】 ，這些離農人口就會或是把土地出租出去，或是撂荒及應付性耕作。出租土地的人憑借著承包權而獲得收益，但真正種地的農民還要增加地租支出。這些離農戶是長期承包政策的真正受益者。同時，這些人保留的承包地也成為真正的福利田。實際上離農戶比起仍在務農戶的人均收入多，生活水平也高，相對而言這些人比較富裕，是農村中的較富階層。所以長期承包政策實際上是有利于較富的人[29]。 這些年我國在城鄉(xiāng)關系和土地政策方面有一種政策傾向，就是：不給進城農民與市民平等的權利，卻讓進城農民與留村農民爭利益，這是帶方向性的政策錯誤。一位日本記者認為：“農民的困境在很大程度上是信奉新自由主義經(jīng)濟而造成的，中國信奉新自由主義經(jīng)濟的程度超過了美國，對農民的利益視而不見[30]”。雖然現(xiàn)在有改變的意向，但步伐太小。中國要理順耕地政策，首先要給進城農民爭取與市民平等的權利。不但要放寬農民在各類城市安家落戶的條件，而且要為他們安家落戶創(chuàng)造各種有利條件，同時鼓勵他們放棄耕地。三、耕地流轉比重很低，問題不少 據(jù)農業(yè)部經(jīng)管司的數(shù)據(jù)，%，%。到2007年底，％。流轉面積占承包面積比重較高的前10個省（直轄市）中，有6個屬于東部地區(qū)，還有重慶市和四川省除因農村勞動力外出務工較多外，政府積極推動也是十分重要的因素。但總的看，流轉比重較低的10個?。ㄗ灾螀^(qū)）都在中、西部地區(qū)。2007年流轉面積占承包總面積的比重：％、％、％、％、％，％、％。％，％。農戶間自發(fā)流轉，多數(shù)不簽訂合同[31]。第一、種植大宗糧棉油作物的很少。據(jù)農業(yè)部經(jīng)管司在調查縣的統(tǒng)計，％，而規(guī)模流轉入企業(yè)、％。，%。流轉的主要去向是水產(chǎn)魚業(yè)養(yǎng)殖，蔬菜、瓜果、苗木種植等，而流轉給傳統(tǒng)的糧、油、桑種植大戶不多[38]。，%，%。全縣100畝以上的業(yè)主有110家（其中1000畝以上的業(yè)主有12家），%：主要種植以黃金梨、糧食、蔬菜、龍尾竹、柜按、楊樹等[39]。，比去年同　目前，耕地流轉顯示出如下一些基本特點：耕地流轉比例不高。按照農業(yè)部的統(tǒng)計數(shù)字這兩年耕地流轉速度雖然加快，但也不過占耕地的5%，這與農村勞動力轉移到非農產(chǎn)業(yè)的比重相比差距太大。%[32]（按照2006年農業(yè)普查數(shù)據(jù)，%）。另外，%，加上家庭經(jīng)營純收入中的非農收入，%[33]。與農村勞動力轉移的比例相比，耕地流轉的比例只相當于八分之一，可見耕地流轉的速度大大落后于勞動力轉移的速度。各地發(fā)展很不平衡。在河南，土地流轉面積210多萬畝，%。而在浙江，到2006年底，全省土地流轉面積為393萬畝，%[34]。據(jù)江蘇省對全省26個縣（市、區(qū)）的調查，2002年全部調查鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），%，占總農戶的23%[35]。%。流轉速度在加快。據(jù)江蘇省對全省26個縣（市、區(qū)）的調查，2001年、%、%%，土地流轉規(guī)模呈明顯上升趨勢[36]。重慶市農村耕地流轉面積2003年是104萬畝，2004年是126萬畝，%，%，2006年為217萬畝，增長57%。三分之二的流轉面積沒有促進規(guī)模經(jīng)營。在全國農村土地流轉總面積中，轉包、轉讓、互換、出租、%、%、%、%、%%[37]。轉包、轉讓、互換、出租這四種土地流轉形式是寫入《農村土地承包法》的。在這四種流轉形式中前三種是集體經(jīng)濟組織成員內部的行為，后一種是對外的行為。在這四種流轉形式中，轉包是數(shù)量最大的一種，各地的統(tǒng)計一般都占一半左右。如果把轉包、轉讓、互換都看作是農戶之間的流轉，那農戶間的流轉占了整個流轉的三分之二。而農戶之間的流轉大多由于沒有集體統(tǒng)一調整地塊，無法實現(xiàn)連片耕作，雖然就接包戶來講所種耕地面積有所增加，但無法實現(xiàn)連片的機械耕作，所以這些轉移基本上與實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化、提高勞動生產(chǎn)率的方向無關。在大約占三分之一實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營的耕地轉移中，存在很多問題：期增加11%。，其中50500畝的業(yè)主78個，5001000畝的業(yè)主21個，1000畝以上業(yè)主32個。流轉土地主要用于規(guī)模發(fā)展林業(yè)、花卉、中藥材、茶葉、食用菌、蔬菜、水果等大邑縣優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)[40]。一位大學教師對成都平原14個區(qū)縣、25個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、932戶農戶、84戶業(yè)主進行了問卷調查。大多數(shù)業(yè)主轉入土地后主要投資開發(fā)花卉、水果、藥材、種苗等效益高的項目[41]。從筆者實地調查所接觸的情況看，這種情況代表著全國性傾向。第二、實行規(guī)模經(jīng)營的基本上是農業(yè)企業(yè)，而不是家庭經(jīng)營的農戶。筆者據(jù)農業(yè)部的統(tǒng)計推測，%，加上入股和其他形式，要占到總數(shù)的近三分之一，這些土地基本上流向了企業(yè)經(jīng)營。而農業(yè)部經(jīng)管司的數(shù)據(jù)是：“％”，超過三分之一。把土地由農民手中集中起來，統(tǒng)一租給企業(yè)是鄉(xiāng)村兩級組織用行政手段來實現(xiàn)的。許多地方以此為招商引資的重要形式。如河南省舞鋼市制訂了優(yōu)惠政策：對土地流轉面積500畝以上、用于高效農業(yè)的投資商，市政府連續(xù)兩年補助70%的租金，并免費辦理相關手續(xù)，享受各種惠農政策[42]。各地都這么宣傳：公司制農業(yè)使農民得到了地租和工資兩份收入[43]。許多企業(yè)取得農業(yè)用地，是要借用其中一些耕地可以用于非農業(yè)用途的政策，企圖以非農用地來賺取利潤。第三、種糧大戶中真正的家庭農場數(shù)量有限。種糧大戶中有相當一部分是以雇工為主的私人農場或者是公司型企業(yè)。農業(yè)部從2004年開始每年表彰全國的種糧大戶，但農業(yè)部一直沒有一個明確的標準。農業(yè)部2004年提出的申報標準是：“糧食播種面積有一定的規(guī)模(具體規(guī)模由各省確定)；糧食單產(chǎn)水平比當?shù)仄骄礁?％以上；良種或專用品種覆蓋率達100％；是當?shù)丶Z食生產(chǎn)和經(jīng)營的帶頭人，講誠信，有群眾基礎[44]”。種糧大戶應該是標準的家庭農場，但農業(yè)部對什么是家庭農場，種糧大戶是不是家庭農場沒有提出標準。在各地報道的種糧大戶的事例中，可以看出其經(jīng)營方式基本是采取雇工經(jīng)營。為什么耕地流轉的比重與農民中農轉非的比重相差很大，土地流轉的政策意愿與實際結果相距很大？第一個原因、土地還是農民的基本社會保障。目前，絕大部分進城農民工都沒有得到與城市居民一樣的社會保障（包括醫(yī)療保險、尤其是養(yǎng)老保險）。重慶市農委、農辦2007年對1000戶農民工作了入戶調查。在被調查的995個農民工中，有308人明確表示不愿意放棄承包地，%；有419人表示在有優(yōu)惠條件下可以考慮放棄承包地，%；只有268人，愿意放棄承包土地，%。在不愿意放棄承包地的原因中，%的人認為放棄后生活沒有安全感；%的人認為對政策不了解；%的人認為優(yōu)惠政策不夠；%的人是在等待土地升值，%的人是其他原因[45]。近一兩年，一些地方已經(jīng)開始給農民工繳納養(yǎng)老保險，但由于養(yǎng)老金賬戶在各省之間不能轉移，甚至在同一省內也不能轉移，所以，真正能享受到養(yǎng)老保險的農民工很有限。失業(yè)保險絕大部分農民工也不能享受。雖然，目前政府有關部門正在考慮完善這方面的政策，但政策的頒布和實施還將是一個緩慢的過程。所以，土地成為農民工養(yǎng)老、失業(yè)的基本保障。這是耕地流轉慢的一個非常重要的原因。第二個原因、在耕地轉包中沒有發(fā)揮集體經(jīng)濟組織的應有職能。集體經(jīng)濟組織在耕地流轉中的第一個職能是接受轉包耕地。1984年一號文件規(guī)定：“社員在承包期內，因無力耕種或轉營他業(yè)而要求不包或少包土地的，可以將土地交給集體統(tǒng)一安排，也可以經(jīng)集體同意，由社員自找對象協(xié)商轉包?！?987年5號文件明確規(guī)定為：“長期從事別的職業(yè)，自己不耕種土地的，除已有規(guī)定者外，原則上應把承包地交回集體，或經(jīng)集體同意后轉包他人”。文件雖然沒有規(guī)定，但這些人由于還是農民，還保留社員身份，所以，如果回村的話，他們還有耕地承包權。集體經(jīng)濟組織在耕地流轉中的第二個職能是調整地塊，使接包戶耕地盡可能連片。在耕地實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營中，這是一個非常重要的職能。農戶間自由的轉包是無法實現(xiàn)連片耕作的，只有集體通過調整地塊，才能實現(xiàn)這個目標。由于目前的政策限制集體經(jīng)濟組織的這個職能，所以，絕大部分農戶之間的自由轉包不能連片，對規(guī)模經(jīng)營沒有任何促進。所以在促進耕地的流轉中必須賦予集體經(jīng)濟組織必要的職能。一些研究者認為，集體的土地調整權對于集體在公共服務領域中發(fā)揮作用至關重要，集體喪失了土地調整權，集體的其他職能都會萎縮[46]，集體沒有了土地調整權村民自治就失去了經(jīng)濟基礎[47]。有不少學者認為，耕地沒有實行私有、產(chǎn)權不清是限制土地流轉的根本因素。但從日本和臺灣的經(jīng)驗看并非如此。日本自60年代以后一直鼓勵通過土地的買賣促進規(guī)模經(jīng)營，但效果極為不理想。根本原因是農民不愿意賣地。因為地價上漲很快，農民更愿意把土地當作資產(chǎn)保留，而不愿意出售[48]。在東亞人多地少的地區(qū)，這是一個共同規(guī)律。在臺灣，從1962年起搞了兩次土地改革，都以擴大經(jīng)營規(guī)模為目標，但成效不大，%的農戶放棄了土地所有權[49]。原因是買賣雙方都不愿意。賣方認為：“土地為祖遺財產(chǎn)，不可輕易處分；目前沒有使用大筆資金之需要，賣了土地所得價款不知如何處理；土地不賣，留著只會漲價；萬一子女在都市失業(yè)，回來有地可種，耕地等于保險金”。買方認為：“農業(yè)收益不高，買地無利可圖；地價昂貴，不堪負擔，借款買地，得不償失[50]”。所以，如果大陸也實行土地私有決不會促進耕地所有權的轉移，還會成為耕地集中的障礙[51]。四、公司制企業(yè)已經(jīng)成為規(guī)模經(jīng)營的主體規(guī)模經(jīng)營發(fā)展的三種形式。2006年農業(yè)普查與1996年農業(yè)普查對比[52]，%，%。按此計算，10年來戶均耕地規(guī)模不但沒有擴大還有所減少，而勞均耕地規(guī)模有所擴大。如果按農業(yè)普查的速度，農業(yè)勞動力每10年減少20%計算，再過20年，全國農業(yè)勞動力也還會在2億人以上，假設耕地面積不減少，勞均也不過9畝（），還是世界上規(guī)模最小的經(jīng)營單位。有人據(jù)此提出中國沒有搞規(guī)模經(jīng)營的條件。確實，按照平均規(guī)模，中國確實沒有條件搞規(guī)模經(jīng)營，但本來各地區(qū)人地比例就不同，另外，各地區(qū)農業(yè)人口轉移的速度也不同，所以不能排除在少數(shù)地區(qū)有條件推進規(guī)模經(jīng)營。筆者認為，我們關鍵是要創(chuàng)造一種機制，使得離農人口的耕地能夠不斷向繼續(xù)務農者集中，形成一種能夠使經(jīng)營規(guī)模不斷擴大的制度。這樣，即使我國的耕地經(jīng)營規(guī)模無法與美國等國相比，但隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，我國耕地經(jīng)營規(guī)?？梢圆粩鄶U大，勞動生產(chǎn)率雖然不會有質的飛躍，但總會有量的增長。有此基礎，加上國家對農業(yè)的補貼，就會形成一批自立經(jīng)營農戶（自立經(jīng)營農戶是指那些依靠農業(yè)可以達到與城市居民一樣生活水平的農戶）。目前，我國對耕地規(guī)模經(jīng)營既無定義，也沒有全國性統(tǒng)計。我們只能從幾種經(jīng)營方式中做一些分析。耕地規(guī)模經(jīng)營的經(jīng)營方式有如下幾種：公司型種植農場（日本叫私法人經(jīng)營的農業(yè)企業(yè)），這其中應該包括以雇工經(jīng)營為主的種植大戶；集體農場，由集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一經(jīng)營的農場；家庭農場，在集體經(jīng)濟組織的幫助下，農戶家庭形成大規(guī)模連片經(jīng)營，并且以自己家庭的勞動力為主進行機械化耕作。第一種、公司型種植農場。%，按此推算，%。%2%。第二種、集體經(jīng)營的農場。就全國講，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)集體經(jīng)濟實力較強的村存在這種經(jīng)營形式。另外，近幾年在黑龍江地區(qū)也發(fā)展了一批集體統(tǒng)一經(jīng)營的規(guī)模經(jīng)營農場，當?shù)胤Q為農機合作社。估計全國集體農場的經(jīng)營面積不到耕地的1%。集體農場的形成，關鍵因素是該村集體經(jīng)濟實力強，而且絕大部分勞動力都轉移出去了。但是如果把地集中給幾戶種植，有兩個問題，一是農機是集體的，農戶還無法擁有全套農機具；二是如果只讓幾戶去種，這幾戶收入可能會大大高于其他戶，造成分配不公。所以在這種村一般都選擇了集體農場的經(jīng)營形式。黑龍江的農機合作社是以國家財政的農機補貼危機遇發(fā)展起來的。第三種、以自己家庭勞動為主的家庭農場。目前，除了在東北地區(qū)，尤其是黑龍江有一定數(shù)量外，其他地方很少。筆者只看到上海郊區(qū)在推行家庭農場，據(jù)報道該市松江區(qū)2007年開始在全區(qū)推進規(guī)模100300畝的家庭農場。2008年初全區(qū)已有597家“家庭農場”簽約，共涉及9萬畝水稻，占松江區(qū)水稻生產(chǎn)面積的60%。為鼓勵“家庭農場”這一新事物，松江區(qū)、鎮(zhèn)共給予“家庭農場”每畝200元的補貼[53]，加上國家給的每畝150補貼，合計每畝350元財政補貼[54]。而農業(yè)部表彰的種糧大戶中大部分是以雇工經(jīng)營的公司型企業(yè)，而非真正的家庭農場。筆者估計，家庭農場的占地面積達不到1%。按以上三種規(guī)模經(jīng)營形式算，在全國，超過戶營規(guī)模的種植農場面積應該不到3%。不過有一個十分值得注意的問題，就是在中國的土地規(guī)模經(jīng)營中已經(jīng)形成了以公司制企業(yè)經(jīng)營為主的局面。這是一個重大的原則問題。在世界上大多數(shù)國家的農業(yè)都實行家庭經(jīng)營制度，在中國農地規(guī)模經(jīng)營難道要走公司化經(jīng)營的道路嗎？世界上其他國家的經(jīng)驗。日本是東亞地區(qū)人多地少的國家，在第二次世界大戰(zhàn)所進行的土改以后，日本形成了自耕農體制。此后日本一直限制私人公司進入農業(yè)領域。日本在土地改革后的相當時期內不允許法人從事農業(yè)生產(chǎn)，只允許個人或家庭為農業(yè)生產(chǎn)單位，并取得土地[55]。1962年《農地法》修改中首次允許農業(yè)生產(chǎn)法人的存在。以后在歷次《農地法》修改時對農業(yè)生產(chǎn)法人的條件不斷放寬，但直到2000年《農地法》修改，農業(yè)生產(chǎn)法人的主體依然是農協(xié)等合作社法人，股份公司可以入股農業(yè)生產(chǎn)法人，但所占股份不能超過四分之一[56]。所以在日本，直到目前為止，依然是不允許私人所有的法人企業(yè)直接進入農業(yè)生產(chǎn)領域。其主要原因在于：第一、“在日本農業(yè)生產(chǎn)條件下，即使公司管理和資本運用的很好，也很難獲得利潤，除非不考慮環(huán)境因素，進行破壞性經(jīng)營”。第二、“股份公司參與農業(yè)的真正目的是為了獲得土地，然后想方設法將農業(yè)用地轉化為非農使用，如開發(fā)房地產(chǎn)、建廠房和其它休閑設施，以獲取利潤。他們通常的做法是購買農地耕種幾年，由于不盈利而休耕，再過幾年將荒地轉為非農用地[57]”。臺灣也是人多地少的地區(qū)。自1947至1953年完成土地改革之后，臺灣省確立了耕者有其田的自耕農制度。據(jù)1973年統(tǒng)計，自耕農達到80%，還有10%農戶為半自耕農[58]。到臺灣后的《中華民國憲法》規(guī)定：“國家對于土地之分配和整理，應以扶持自耕農及自行使用土地為原則，并規(guī)定其適當經(jīng)營之面積[59]。”上世紀50年代出臺的《土地法》第30條也規(guī)定：“私有農地所有權之轉移，其承受人以能自耕者為限”。[60]這種法律制度保證了自有自種的自耕農制度的施行。這個制度一直堅持了50年。在2000年修改《農業(yè)發(fā)展條例》時修改了《土地法》第30條，耕地轉賣必須由自己耕作的條件被取消，規(guī)定除私法人不得購買土地外，都可以購買土地[61]。就是說，私人為了出租土地而購買耕地也是允許的。但是還是不允許私法人（即私人公司）直接進入農業(yè)、經(jīng)營耕作土地。美國是人均耕地較多的國家。美國農場多年來一直維持以家庭農場為主的格局。“根據(jù)美國農業(yè)部經(jīng)濟研究局2007年出版的《Family Farm Report》，2004年美國農場有