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論我國現(xiàn)有農(nóng)地使用制度重構的思路(編輯修改稿)

2025-05-10 01:48 本頁面
 

【文章內容簡介】 圍。[5]實踐證明,國家征用的土地實際上只有一部分用于“公共利益”的需要,而其他部分則用于商業(yè)目的。一些地方政府將低價征用來的土地,高價出讓給商家、企業(yè)使用,或者用地人給政府某些好處后低價使用。這樣做所造成的后果一是容易助長多征、亂征集體土地之風。二是嚴重侵犯了農(nóng)民集體的利益。國家征用土地,雖然也給土地所有人一定的價款補償,但只是少量的地力、地上損失補償和失去土地人口的安置費,不包括土地本身的價格,且補償價款的數(shù)額遠遠低于土地的市場交易價格。這一方面不僅使集體土地所有者失去了土地出讓權,同時也使本應屬于集體的土地收益流入了國庫。另一方面等于實際上只承認集體土地使用權的存在,而否認了集體土地所有權的存在。  ?! τ谖覈恋爻邪?jīng)營權的性質,目前主要有兩種觀點,即物權說和債權說,兩種學說雖然各自都有一定的立論根據(jù),但對于對方提出的問題又不能給予圓滿地解釋,造成這一爭論的原因,主要是我們現(xiàn)有制度上的自身矛盾所造成的。雖然民法通則的本意是把承包經(jīng)營權作為一種物權來對待,但在實際生活中土地承包經(jīng)營權在很多方面體現(xiàn)出的卻是債權的性質,這一立法上的模糊造成了現(xiàn)實生活中的諸多問題。主要體現(xiàn)在以下幾個方面:  第一,土地承包經(jīng)營權呈現(xiàn)的債權性質,不利于對農(nóng)戶土地使用制度的切實保護。眾所周知,債權保護與物權保護相比,后者的效力明顯優(yōu)于前者。在承包經(jīng)營關系中,發(fā)包人實際擁有很大的干預生產(chǎn)經(jīng)營的權利,并且這種權利往往與行政權力混為一體。不少基層人民政府常常以調整產(chǎn)業(yè)結構為名,用行政命令的方式,把國家保護農(nóng)民利益為基本出發(fā)點的指導性計劃,變成損害農(nóng)民利益的指令性計劃,不顧客觀情況和農(nóng)民意愿強行推行規(guī)模經(jīng)營,強行要求或者禁止農(nóng)民從事某些屬于自主經(jīng)營權范圍內的生產(chǎn)經(jīng)營活動?! 〉诙?,不利于充分調動農(nóng)民的生產(chǎn)積極性和提高農(nóng)業(yè)效率?!艾F(xiàn)行的農(nóng)地制度卻給農(nóng)地流轉設置了重重障礙,限制了土地使用權利的自由流轉,為從行政或準行政手段配置土地資源留下了太多的余地,并在相當程度上犧牲了效率。”[6]在一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū),隨著非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展,許多農(nóng)民意欲轉讓土地,但由于土地承包經(jīng)營權在流轉上的諸多限制,引致大量農(nóng)民拋荒撂耕地。土地的流轉機制不暢,一方面使土地資源不能向土地經(jīng)營能手集中,形不成高效益所必要的經(jīng)營規(guī)模,這勢必阻礙農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化經(jīng)營。一方面又出現(xiàn)大量的拋荒現(xiàn)象,導致“有地者不種,欲種者無地”的格局,同時也加重了粗放經(jīng)營。土地的平均分配與規(guī)?;?jīng)營矛盾突出。經(jīng)營規(guī)模小,又導致生產(chǎn)經(jīng)營的成本增高。尤其是我國已經(jīng)加入WTO,這一問題會顯得越來越突出,使我國的農(nóng)產(chǎn)品價格偏高而缺乏國際競爭力,并且也不利于農(nóng)業(yè)科技、機械的使用,不符合土地資源合理配置和農(nóng)業(yè)走向規(guī)?;⒓s化、市場化經(jīng)營的要求?! 〉谌?,土地承包期限較短,不利于農(nóng)地使用制度的穩(wěn)定?!稗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的長周期性,要求農(nóng)用土地使用制度的穩(wěn)定性。農(nóng)村土地制度的完善,也需要農(nóng)用土地制度穩(wěn)定的基礎。”[7]調查顯示:1978年以來,有95%的村對土地進行過調整。%,%,%,%,%,最高的8次。[8]土地承包經(jīng)營權的頻繁變動,使農(nóng)民辛辛苦苦地對土地進行的投資,一而再、再而三地被調整給別人耕作,積極性無疑遭受重大打擊,影響對土地進行長期投資的熱情。受農(nóng)民出于對土地承包經(jīng)營權的不確定性影響,會誘發(fā)其行為短期化,對土地進行粗放式、掠奪式經(jīng)營現(xiàn)象普遍。這樣造成的后果是,土地細碎化加劇,基本農(nóng)田水利建設、病蟲害統(tǒng)一防治、機械耕作、品種搭配和輪作等現(xiàn)代化集約經(jīng)營技術措施難以利用,農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境惡化,土地肥力下降,并且不利于整個社會的穩(wěn)定。  。  如上所述,由于農(nóng)地所有權主體的缺位,所有人的職能往往由基層行政機構或村委組織在代為行使,即發(fā)包人,但是由于這些機構職能的重疊,發(fā)包人往往站在與社區(qū)成員集體利益的對立面上,不能有效的維護甚至會有意侵害其所有權,個體集體組織的成員又沒有足夠的能力與這些外部的行政力量相抗衡,事實上,整個農(nóng)村土地所有權的主體的權能已經(jīng)被國家和地方行政機構所架空,遠不能體現(xiàn)出民法意義上的所有者的權利?! ∵@種主體缺位的狀態(tài)往往會導致發(fā)包方對土地承包方的承包經(jīng)營權利的侵害,名義上擁有所有權的基層社員集體其所有權的權能在很大程度上被弱化或取消了,比如從處分權方面看,國家禁止集體土地所有權的買賣,必須的時候只有通過國家征用轉為國有之后才能出讓、轉讓,這樣集體土地所有者完全喪失了土地的出讓權。從收益權來看,當國家隊集體所有的土地進行征用時,給予農(nóng)民集體的補償既不是地租也不是土地價格,而僅僅是一點補貼而已,這實際上是對所有人收益權的一種侵害。從使用權來看,集體所有的土地只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或農(nóng)民宅基地等與集體密切相關的建設,而對房地產(chǎn)開發(fā)等有巨大經(jīng)濟效益的用途則遭到嚴格禁止。社員們的實際利益受到侵害由于其所收的行政管轄關系往往也無法得到有效的救濟?! ≈劣谕恋爻邪鼨?,現(xiàn)有的農(nóng)村土地承包制度下,承包權的實際內容也遭到嚴重的侵蝕,變得殘缺不全。在承包人的生產(chǎn)經(jīng)營自主權上,農(nóng)民幾乎沒有多大的選擇余地,農(nóng)民種什么、如何種以及產(chǎn)品銷售處于政府完成國家糧食定購任務或平衡本地糧食供應的行政管制之中。因為種植權和產(chǎn)品銷售權直接關系到農(nóng)民
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