【文章內(nèi)容簡介】 “政府失敗論”開始占主導(dǎo)地位。新公共管理就是帶著“如何從傳統(tǒng)的官僚體制中去解脫出來，再造一個更具有代表性、回應(yīng)性和責(zé)任感的政府”這個問題從外部進行審視以選擇改革路徑。二、我國政府績效審計現(xiàn)狀考察（一）我國政府績效審計發(fā)展現(xiàn)狀我國政府績效審計是在社會主義市場經(jīng)濟條件下，基于我國特定的政治、經(jīng)濟制度和政府管理水平而開展的。20世紀(jì)80年代中期至90年代初是我國政府績效審計的萌芽時明，在國有企業(yè)每況愈下的客觀壓力下，審計機關(guān)積極開展了績效審計理論與試點的工作，提出了“從財務(wù)審計入手，加以分析，落實到經(jīng)濟效益”，這也決定了當(dāng)時對效益審計一股側(cè)重于對企業(yè)的效益審計。20世紀(jì)90年代以來，在一定程度上，發(fā)揮了國家審計在改善宏觀經(jīng)濟管理的積極作用，促進了被審計單位經(jīng)濟效益和管理水平的提高，但總的來說，這階段還是初步的，不全面的。進入21世紀(jì)以來，績效審計不僅受到了學(xué)術(shù)界的關(guān)注和重視，也為國家和政府重視。審計署在《20032007年五年審計工作規(guī)劃》中明確指出:實行財政財務(wù)收支的真實合法審計與效益審計并重，逐年加大效益審計的分量，爭取到2007年，投入效益審計力量占整個審計力量的一半左右。審計署在《20082012年審計工作發(fā)展規(guī)劃》中明確提出要“全面推進績效審計”。同時，《審計法》第1條也明確提出“提高財政資金使用效益”。同時，政府績效審計在全國很多審計機關(guān)進行了嘗試。單獨立項的國家績效審計項目涵蓋了財政審計、企業(yè)審計和經(jīng)濟責(zé)任審計的各個方面。而地方機關(guān)也組織開展了一些績效審計的項目，2002年深圳市審計局率先對12家市屬醫(yī)院的醫(yī)療設(shè)備采購、大型醫(yī)療設(shè)備使用和管理情況進行績效審計。如青島市開展的“麥島污水處理廠”績效審計。上海市審計局開展的政府利用外資環(huán)境保護項目績效審計等。從2003年到2008年，中國審計機關(guān)共開展了16萬多個績效審計調(diào)查項目，為國家增收節(jié)支459億元人民幣、挽回或避免損失405億元。提出審計建議20萬多條，被采納15萬多條，為促進提高項目和資金效益發(fā)揮了積極作用。（二）案例分析—我國浙江省政府績效審計情況1．浙江省財政廳2009年度財政資金安全與績效審計報告(1)背景資料 根據(jù)《中華人民共和國審計法》第二十七條規(guī)定，對浙江省財政廳2009年度財政資金安全與績效進行專項審計調(diào)查，為全面真實地了解掌握與審計調(diào)查事項有關(guān)的財政財務(wù)管理情況，并接受廣大干部群眾的監(jiān)督。省財政廳核算管理的預(yù)算資金、預(yù)算外資金、專項資金、社保資金、財政周轉(zhuǎn)金出借、管理情況及財政資金存款情況。對有關(guān)問題和單位將作必要的追溯和延伸。(2)實施審計審計人員在審計過程中采用詳細審計與抽樣審計相結(jié)合，就地審計與送達審計相結(jié)合的方法，采取實地觀察、聽取匯報等多種形式，查閱了被審計單位的報表、賬冊、會計憑證及其環(huán)保專項資金使用的有關(guān)條例、管理規(guī)定、實施辦法和實施細則。審計工作中得到了市、區(qū)財政、環(huán)保有關(guān)的單位的配合和支持，審計實施結(jié)果比較順利。(3)審計結(jié)果審計廳表示，2009年，海關(guān)未及時批復(fù)所屬單位預(yù)算三點二億元人民幣，將收費業(yè)務(wù)費項目支出預(yù)算用于基本支出一億多元，自行用行政管理費和緝私警察經(jīng)費預(yù)算安排住房改革支出一點八多億元。審計發(fā)現(xiàn)，海關(guān)部分基本建設(shè)支出預(yù)算編制不細化。2009年，海關(guān)在上報財政廳基本建設(shè)項目支出預(yù)算時，將一千三百九十萬元作為機動，未明細上報具體單位和項目名稱，財政廳也未明細批復(fù)。預(yù)算執(zhí)行中，海關(guān)總署將上述一千三百九十萬元實際用于購建交流干部住房及宿舍等生活設(shè)施等。審計還發(fā)現(xiàn)，海關(guān)自行調(diào)整使用基建項目資金八百萬元，未經(jīng)財政廳批準(zhǔn)動用以前年度本級政府機關(guān)經(jīng)費經(jīng)常性結(jié)存兩千五百多萬元。 同時今年，該省八十七個縣(市、區(qū))審計機關(guān)，對一百零一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部進行了規(guī)范化試點審計，共查出各類違紀(jì)金額二點二五億元人民幣。(4)審計意見。對違規(guī)使用收費業(yè)務(wù)費項目支出預(yù)算的問題，應(yīng)該總結(jié)分析原因，盡快制定整改措施，確保今后使用收費業(yè)務(wù)費項目支出預(yù)算合法規(guī)范。對沒有抽查到的其他區(qū)及有關(guān)單位，建議市環(huán)保和財政部門及時檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時通報和要求整改。建議市、區(qū)環(huán)保和財政部門進一步加強和規(guī)范對基本建設(shè)支出預(yù)算編制不細化的管理，提高審批效率，加大投入力度，明確基本建設(shè)支出預(yù)算的使用。建議加強完善專項資金使用的規(guī)范細則。對己建各項資金的資助項目加強跟蹤監(jiān)管，監(jiān)管內(nèi)容包括項目進展、監(jiān)管銀行是否履行責(zé)任，項目單位是否定期報告以及是否真實以及項目完工后的驗收和績效評價等環(huán)節(jié)。一是根據(jù)免疫系統(tǒng)論的要求，把“同步審”目標(biāo)放到規(guī)范書記縣長權(quán)力運行，保證權(quán)力正確使用上。二是以發(fā)揮對權(quán)力的免疫為切入點，確立了以決策為龍頭，按照決策、執(zhí)行、結(jié)果績效自上而下式的審計工作思路。三是突出權(quán)力免疫的核心環(huán)節(jié)，確立了以“書記”審計為核心的“同步審”審計原則。四是以發(fā)揮國家審計免疫系統(tǒng)功能為目的，突出“民主、民生、民意”的審計方法。五是夯實國家審計發(fā)揮免疫系統(tǒng)功能的基礎(chǔ)，嘗試把“全部政府性資產(chǎn)”作為實現(xiàn)免疫系統(tǒng)功能的有效載體。2．浙江省政府績效審計的存在問題分析(1)選擇項目有限從以上案例來看，浙江省績效審計的項目選擇項目有限的問題。作為所選的項目來看過于狹窄，過于注重項目的代表性，影響力，從而也導(dǎo)致對于所選項目的計劃性和經(jīng)常性，屬于被動的反應(yīng)型審計。雖然浙江省績效審計的重點從國有企業(yè)已經(jīng)轉(zhuǎn)移到了公共工程和專項使用資金上，績效審計也越來越注重向單一目標(biāo)的經(jīng)濟效益、環(huán)境效益等的延伸。但是，審計部門畢竟仍是與政策的決策者有著先天的聯(lián)系，注定了政府決策活動本身對監(jiān)督難免有些“虎頭蛇尾”之嫌。依照浙江省現(xiàn)行的體制來看，浙江省開展的績效審計難免面對自己審計自己的尷尬，審計機關(guān)若是將產(chǎn)生的審計結(jié)果若向人大進行匯報，但是再此之前，仍然是需要得到當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)的過濾之后的審計結(jié)果。在這樣的機制背景下，政府績效審計的項目選擇上必然存在一定的局限性，從而導(dǎo)致不可能出現(xiàn)本屆政府審計本屆政府的可能，即便有，也最終因為這樣那樣不方便的原因?qū)е鲁霈F(xiàn)走過場或者程序化傾向。(2)績效審計目標(biāo)多項，操作性差從所選的每個項目來看，多數(shù)的審計目標(biāo)都比較抽象也比較多，既有財務(wù)收支審計的目標(biāo)也有效益性的目標(biāo)，而效益性目標(biāo)有包括了經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益等方面，多重綜合不利于操作。（三）我國政府績效審計存在問題原因分析1．績效審計的法律制度建設(shè)滯后立法保障是確立績效審計的權(quán)威性與獨立性的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是推進績效審計執(zhí)法工作的前提和基礎(chǔ)。從我國對績效審計的立法角度看，我國雖然從1983年成立之初就規(guī)定了國家的財政、財務(wù)收支的真實性、合法性和效益性進行審計，在1994年頒布的《審計法》中又做了進一步的說明，但是其中關(guān)于效益審計的規(guī)定相當(dāng)籠統(tǒng)和粗略，不具有操作性，實際審計中的很多問題無法得到遵循。在2006年新修訂的《審計法》中開始對績效審計的有所涉及，一處是第一條中增加了“提高財政資金使用效益”，這意味著，效益審計作為一個概念被放到了一個重要的位置。另一處是第二十五條規(guī)定:“審計機關(guān)按照國家有關(guān)規(guī)定，對國家機關(guān)和依法屬于審計機關(guān)審計監(jiān)督對象的其他單位的主要負(fù)責(zé)人，在任職期間對本地區(qū)、本部門或者本單位的財政收支、財務(wù)收支以及經(jīng)濟管理活動應(yīng)該負(fù)有經(jīng)濟責(zé)任的履行情況，進行審計督察”。這條其實是對經(jīng)濟責(zé)任審計的一個詳細的明確規(guī)定，是否納入績效審計的范圍還有待商榷。因此，從立法角度來看，績效審計在審計監(jiān)督中的重要性還沒有得到完全的體現(xiàn)。2．我國政府績效審計體制不完善針對政府績效審計過程中由于缺乏法律法規(guī)的約束導(dǎo)致被審計單位變相不配合、審計機關(guān)履行職責(zé)所必須的經(jīng)費無法保證、審計機關(guān)所選擇的審計項目的范圍上的局限性以及審計公告成為自由裁量以后所形成的報告等等這些存在的問題產(chǎn)生的根本原因，這些問題歸根結(jié)底都歸屬于我國政府績效審計的獨立性受到了干擾，而這個問題的根本原因是我國政府績效審計的審計體制上所決定的。如前所述，法律的本質(zhì)是“合約”，“合約”得到有效履行的前提是理性合約主體之間的約束。審計組織與政府不是公共資源的所有者，并沒有維護公共利益的內(nèi)在動力，要實現(xiàn)“合約”的有效履行需要公眾依法對審計組織與政府予以有效的約束(許百軍，2008)。而“合約”有效實行的是績效審計發(fā)展較好的國家多數(shù)是立法型審計模式，該審計模式產(chǎn)生于三權(quán)分立的政治體制，審計機關(guān)隸屬于立法部門，依據(jù)國家法律賦予的權(quán)利對政府行政部門實施有效的監(jiān)督，以英美兩國作為典型的代表。在我們國家，人民代表大會是全國的權(quán)利機關(guān)和立法機關(guān)，審計機關(guān)是屬于行政部門，是典型的行政型審計模式。國家審計署隸屬于國務(wù)院，地方審計機關(guān)實行業(yè)務(wù)管理以上級審計機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)為主、組織管理以同級地方政府的領(lǐng)導(dǎo)為主的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。這種行政型管理體制下的審計組織領(lǐng)域是由政府首長、政府的所屬部門和單位以及審計組織所組成的。其中，審計機關(guān)直接受本級政府行政首長領(lǐng)導(dǎo)。履行職責(zé)所必需的經(jīng)費列入財政預(yù)算，由本級人民政府予以保證。審計機關(guān)正職領(lǐng)導(dǎo)人由本級政府行政首長提名，本級人大常委員會決定任免，報上一級人民政府備案，副職領(lǐng)導(dǎo)人由本級人民政府任免，地方各級審計機關(guān)正職和副職領(lǐng)導(dǎo)人的任免，應(yīng)當(dāng)事先征求上一級審計機關(guān)的意見。因此，在這樣的民主法制還不夠健全的時候，公眾沒有辦法通過一些剛性的“合約”來約束政府職責(zé)的履行，倒是政府首長和審計組織之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系的剛性結(jié)合，使得更多的時候都是按照首長意識從而使得獨立性受到一定的影響，因而績效審計的資源也就相應(yīng)的得不到解決，從而制約了我國政府績效審計的發(fā)展。3．審計機關(guān)的職能定位不明確審計機關(guān)是政府績效審計的角色和定位的執(zhí)行者，政府的審計機關(guān)就是政府“內(nèi)部審計”，它行使的是政府內(nèi)部監(jiān)督職能。政府治理結(jié)構(gòu)決定政府審計地位及作用政府審計局限性較強，一是“無權(quán)過問”。二是“無力去做”，因此，政府審計機關(guān)的職能定位和風(fēng)險意識以及政府審計機關(guān)的風(fēng)險管理的不明確或者缺失都有可能使得政府績效審計陷入發(fā)展緩慢的原因。同時，審計機關(guān)是政府的一個部門，與其他履行行政管理職能的部門處于同等地位，共同接受公眾的委托履行公共管理職責(zé)。傳統(tǒng)意義上的、將審計職能定位于對其他政府部門、公用事業(yè)部門和國有資產(chǎn)經(jīng)營單位的問責(zé)查處是植根于審計監(jiān)督觀基礎(chǔ)上的。因此，一長期以來，審計機關(guān)里就出現(xiàn)這樣的意識就是認(rèn)為審計是在國家法律和單位領(lǐng)導(dǎo)指派 “奉命行事”，從而在我國現(xiàn)有的審計體制下，績效審計過分強調(diào)“問責(zé)查處”。因此，在我們的政府績效審計所確定的角色更多的扮演的是“受托責(zé)任關(guān)系的解除”，而這種受托責(zé)任的解除恰好就是反映在了審計監(jiān)督基礎(chǔ)之上，沒有達到“決策有用性”。4．人力資源機制原因分析(1)政府績效審計人才稀缺由于我國政府績效審計是從19821年開始，且由于經(jīng)濟水平的原因，我國的政府績效審計教育體制也才剛剛恢復(fù)，因此，總的來說，人才的培養(yǎng)還才剛剛起步，因此，對于政府績效審計的人才也就相應(yīng)的比較奇缺。我國作為績效審計是屬于難度較高的審計，它是一種以信息為基礎(chǔ)的活動，專業(yè)性和綜合性比較強，審計技術(shù)與方法更加復(fù)雜。因此每個從事績效審計的人員，必須綜合運用各種能力。(2)人才培養(yǎng)機制不健全人力資本的可變性以及多樣性與專用性，決定了其增值主要取決于后天的教育和培訓(xùn)。而我國政府審計尚未實現(xiàn)職業(yè)化，或者說是類似職業(yè)化的運作，不論是從管理還是政府審計人員的工作上看，政府審計更多的是一種機械的監(jiān)督而已。所以，審計人才的培養(yǎng)機制的尚不健全，導(dǎo)致了審計人員的素質(zhì)一直提升不上去。反觀發(fā)達國家審計關(guān)則非常重視人才的培養(yǎng)，都有一套培訓(xùn)制度，不斷提高人員素質(zhì)。因此，總的來說，我國政府績效審計人力資源由于上述原因成為我國政府績效審計的瓶頸之一，從而阻礙