【文章內容簡介】 ........................................................................................................................................13一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變背景和意義概述鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的地位是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會的執(zhí)行機關，是最基層行政機關。在經歷了數(shù)次鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構主要是黨政綜合辦公室、經濟發(fā)展辦公室、社會事務辦公室、農業(yè)服務中心、文化服務中心、村鎮(zhèn)建設發(fā)展中心、計劃生育技術服務中心和財稅所、勞動保障所。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在國家和轄區(qū)事務中所起的作用和功能。它是整個國家職能的一個組成部分，是整個國家政府職能的延伸和具體化。我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的建立，可以追溯到建國時期。發(fā)展至今，大致有三個發(fā)展階段。形成和發(fā)展時期是建國時期到人民公社運動前；1958年到1983年為人民公社的政社合一制時期；1978年到現(xiàn)在，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革和完善的時期。改革開放以來，我國進行了三次大規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革，每次改革都是以精簡機構和分流人員為主，但始終沒有觸及改革最核心的內容，沒有最終實現(xiàn)改革的初衷徹底實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉變。為此，不僅要精簡機構和人員，加快事業(yè)單位整合與改革，更重要的是要切實轉變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，按照建設“生產發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主” 的社會主義新農村的要求，全面推進農村的經濟、政治、文化、社會和黨的建設朝著良好的態(tài)勢發(fā)展。2006年全國范圍內取消農業(yè)稅，標志著我國進入了后稅費時代，取消農業(yè)稅，是繼土地改革和實行家庭聯(lián)產承包責任制之后農村又一次重大變革，帶動了鄉(xiāng)村社會上層建筑的變革。稅費改革以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能調整的目標應當是有利于科學發(fā)展觀的貫徹落實，有利于調動各方積極性，促進農村經濟發(fā)展，有利于社會主義新農村的建設。黨的十七大報告中提出了“深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革，加強基層政權建設，完善政務公開、村務公開等制度，實現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動。發(fā)揮社會組織在擴大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強社會自治功能”。當前，我國正處在全面建設小康社會、加快新農村建設，推進社會主義現(xiàn)代化進程的重要時期，已經進入以城帶鄉(xiāng)的新的發(fā)展階段。就基層政府來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府原有的管制職能必然弱化，而服務職能必然加強。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將從包攬一切轉變?yōu)橛兴鶠椋兴粸?，將職能的重心轉移到為廣大農民服務上來。因此對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變進行研究，具有重大的現(xiàn)實意義。溫家寶總理曾指出，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革的核心是轉變政府職能?，F(xiàn)在，我們對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變的認識和實踐都還沒有跟上形勢的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在著職能越位、錯位和缺位的情況。各地在試點中普遍感到減人、減支都比較難，深層次的原因是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能界定不清，事減不下來。在市場經濟條件下，按照公共行政原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應該履行哪些職責，如何有效地發(fā)揮作用，已經成為一個重大課題。”二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變的重要性與緊迫性鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家政府機構在農村的基層組織，其工作對象是我國社會的基層群眾，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家和政府聯(lián)系廣大人民群眾的重要橋梁和紐帶，起著承上啟下的作用，在中國行政體系中占據(jù)著極其重要的地位。所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的運作狀況關系到農村社會生活的穩(wěn)定。因而推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革，轉變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能顯得十分重要和緊迫。（一）推進基層民主，加強農村民主政治建設要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉變職能 民主政治是社會主義民主的本質要求，也是新農村建設的重要內容，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要積極地推動農村民主建設。充分尊重農民的經營自主權。要求農民自己說話，建立農民自己表達意見的機制。要求農民廣泛參與農村管理，積極參與社會經濟、政治、文化活動等，切實保障農民的利益，從而推進農村民主建設的發(fā)展，促進農民的組織化程度的提高，引導村民自治。（二）加強社會管理，維護農村社會的穩(wěn)定要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉變職能 農村的和諧是建設社會主義和諧社會的一個重要組成部分，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為跟農民直接接觸的基層政府，具有執(zhí)行國家意志的義務和保一方平安的責任，有責任維護好農村社會的穩(wěn)定，妥善處理突發(fā)性、群體性事件，調解和處理好各種利益矛盾和糾紛，抓好農村社會治安工作，穩(wěn)定基層社會秩序，貫徹落實黨中央國務院的各項惠民政策，把中央的精神不走樣地落實到位，為農民創(chuàng)造和諧的生活環(huán)境。（三）促進經濟發(fā)展，提高農民收入要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉變職能農村的經濟相對落后，農民生活水平不高，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在發(fā)展經濟中職能中越位，干涉企業(yè)的自主經營權，不切實際地強制農民進行所謂經濟結構的調整，漠視群眾的需求不向農民提供服務，在一定程度上對整個社會經濟發(fā)展帶來負面作用。諸多不和諧的因素在一定程度上影響了農村社會穩(wěn)定，已經成為影響社會和諧的突出問題，如何解決這些問題，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟的繁榮發(fā)展，改善農民生活，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經濟職能有待加強。（四）強化公共服務，著力改善民生要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉變職能農業(yè)稅的取消標志著“以農養(yǎng)政”時代的結束，“農不養(yǎng)政”變?yōu)楝F(xiàn)實，這意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)將面臨更大的財政缺口，從而更加依賴于上級財政的轉移支付。農民的生活改善需要基層政府提供基本的公共產品，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權依靠中央財政統(tǒng)籌，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠轉變職能為農村社會提供公共產品，真正做到為人民服務。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要承擔起由市場、企業(yè)和個人無法有效提供的農村公共服務與公共產品的供給，從而促進農村經濟和社會的持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調發(fā)展。這就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把有限的財力用在最需要的地方，做政府最該做的事情。三、我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能發(fā)揮的制約因素近年來新農村建設中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的運行實踐來看，在上級政府的強力推動下，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變取得了階段性成果，然而，受各種因素的影響，現(xiàn)階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能作用的發(fā)揮受到了一定的限制，其職能轉變尚未完全到位，還存在著諸多問題。盡管我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農村社會經濟發(fā)展管理中發(fā)揮了重要而又有效的作用，但是依然存在許多因素制約了政府職能的更加充分的發(fā)揮。主要有以下幾個方面：（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政人員綜合素質不高鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使職能的主體，其素質的高低，理論修養(yǎng)水平，思想認識的深刻程度直接影響著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變的效果。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活工作條件相對與城市來說較為艱苦，往往導致高素質的人才的流失。一些人員的政治覺悟、政策執(zhí)行能力以及業(yè)務素質等無法很好的承擔起鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作責任?？偨Y根源，主要是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人員來源復雜，綜合素質不夠硬。有些人是依靠各種關系進入政府，有的人是上級下派，帶有情緒工作，有些人是不科學的招聘隨意招進來的，這些往往造成了政府人員素質不符合工作需要。作為黨和國家在農村各項方針政策的執(zhí)行者，公務員的素質的高低在一定程度上制約了農村經濟社會的發(fā)展。長期的工作習慣，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一些公務員在履行職責的過程當中，存在許多如理論修養(yǎng)不足，思想觀念落后，民主政治意識等不強問題。從而降低了政府工作效率，制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的發(fā)揮。（二）傳統(tǒng)行政管理思想根深蒂固隨著經濟的迅速發(fā)展以及社會改革的深入，人們的思想觀念在各個方面也發(fā)生了重大變化，在計劃經濟體制下產生的思想觀念也隨著市場經濟的推進而發(fā)生了深刻變化。然而，在原有體制下形成的思想觀念和行為方法也有不少在新的歷史條件下沒有根本轉變過來，尤其是涉及到政府職能轉變特別是基層政府職能轉變的一些重大問題，傳統(tǒng)的觀念影響還很深遠。主要表現(xiàn)在新農村建設背景下對職能轉變的意義認識不足，針對新農村建設的科學管理意識淡薄。并且存在新農村建設中強調“領導”而非“服務”的錯誤理念。（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構復雜，職能定位不明確一方面人員過多，造成冗員冗官，管人和治事相互脫節(jié)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中，除了有編制的干部、職員、工人，還有招聘進來的干部，工人，也有臨時雇請來的臨時人員。由于人事結構復雜，不僅僅使得管人和治事相脫節(jié)，也加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政負擔。由于目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在實際上成為縣政府的派出機構，就導致了人員使用、工資福利、招聘去留、業(yè)務檢查等權利集中在縣里，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通常只負責正常的行政事務管理。給鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導們加強統(tǒng)一管理，協(xié)調內外事務造成了障礙。另一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構臃腫，職能定位不明確。目前，縣級政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機構涉及到各個方面，包括財政、稅務、工商、信用社、林業(yè)、水電、農機、農技、公安、司法供銷、糧食等等，從經濟部門、生產部門、安全部門、流通部門等各方面削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的整體職能。從而不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門統(tǒng)一指揮當?shù)匦姓芾恚焕卩l(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一協(xié)調各個職能部門，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于有名無實的地位，基本職能實際上被縣政府的各個派出機構所架空。（四）不合理的財政體制系統(tǒng)制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的發(fā)揮首先是財政的各種權利受到制約，無法正常發(fā)揮作用。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有權利處理財政和行政經費，包括信用社的資產，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政只負責催收而不是獲利。事權與財權的不對稱，在財權層層向上集中的同時，縣鄉(xiāng)政府需要負擔的開支并沒有減少，上級政府甚至還利用在政治上對下級政府的絕對權威，又普遍將原有事權下放下一級政府，這就造成了上級政府將財權上收，將事權下移，使縣鄉(xiāng)兩級財政收入明顯下降。而農村稅費改革又使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財權與事權的矛盾更加突出:一方面，農民負擔減輕了，基層政府的辦公經費僅維持低水平運轉，根本無力履行職能，另一方面，農村稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政雖然減少了，但是承擔的事權并沒有減少，從而使收支矛盾加劇。從而削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農村經濟的發(fā)展管理的作用。再有因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門缺乏嚴格明確的管理制度。上級撥付資金的向下轉移對促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟和各項事業(yè)的發(fā)展起到了重要作用，但其在運行中也呈現(xiàn)出許多不完善的地方。一是轉移支付中鄉(xiāng)鎮(zhèn)常常發(fā)生挪用擠占專項轉移支付資金的現(xiàn)象。二是轉移支付制度缺乏法律上的支持，補助量的多少沒有明確嚴格的事權界限和合理規(guī)范的測算標準，沒有專門的法律對轉移支付資金的使用進行有效監(jiān)督。三是轉移支付的隨意性。由于轉移支付資金的爭取和撥付上較大的隨意性，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉移支付資金大部分都是通過向上級政府跑關系爭取而來的，或者說是“跑”出來的。在資金分配上顯失公平，而且由于缺乏相應的監(jiān)督制約機制，也給一些“錢權交易”等腐敗現(xiàn)象的產生和泛濫提供了溫床。導致有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府花錢如流水，貪污腐敗現(xiàn)象嚴重。還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政危機取消農業(yè)稅在減輕農民負擔方面的成效是不容質疑的，但由此導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政拮據(jù)。由于稅改前農村稅費制度不規(guī)范，還可以通過稅外收費，通過各方面的借債，可以勉強維持。稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要依靠上級政府的財政轉移支付填補基層財政缺口，輔以“一事一議”的村民集資，農村公共產品供給開始轉向制度內供給為主。在這樣的供給模式下，由于轉移支付體系以及預算體制本身存在的制度缺陷，上級政府的轉移支付對基層政府來說總是存在較大缺口，鄉(xiāng)鎮(zhèn)原有債務無法化解，新債務又不斷出現(xiàn)。取消農業(yè)稅后，財政收入渠道變窄，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支矛盾加劇。財政危機使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在為村民提供公共產品和公共服務時心有余而力不足，甚至喪失了其提供公共服務的本來職能。可見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政危機不僅致使其供給公共產品的能力大大削弱，而且導致其對公共服務職責的淡漠而無心于公共服務，從而使鄉(xiāng)村社會公共產品供給嚴重匾乏。四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變的基本理念與定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變的方向應當是要適應建立社會主義市場經濟體制和農村綜合改革新形勢，按照精簡、效能、統(tǒng)一的原則，深化行政體制改革，改善工作運行機制，建立科學的考核評估體系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員應當樹立民為本的意識，為農村經濟和社會發(fā)展提供必要的服務，完善財政體制，依法行使職能。面臨的行政生態(tài)環(huán)境的變化，應當采取各種手段、創(chuàng)造各種條件使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職責和功能做出相應調整和轉變，包括管理理念的轉變，政府職能內容的轉變，還包括政府行政職能方式的轉變。（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應樹立理念我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉變，不僅僅要與我國目前行政管理體制改革的大方向相一致，也要符合我國目前農村的發(fā)展現(xiàn)狀，與農村經濟發(fā)展的現(xiàn)狀相一致。因此，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須要樹立兩個基本理念。一是農村需要國家統(tǒng)一治理而不能自治，目前就我國現(xiàn)狀而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治并不適合我國農村。因為農村生活多事自給自足，因此村民自治組織是集體經濟組織而不是政治組織，在政治方面，這種組織是無法代替鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的。其次，由于地區(qū)上的分散性，農民之間缺乏交往，只存在著地域條件上的聯(lián)系。因此無法形成全國性的聯(lián)系，進而形成不了政治組織，所以只能通過執(zhí)政黨和政府來保證他們的權利不受侵犯。二是村民自治和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的作用不能相互替代，在今天的中華大地上，這兩種組織在農村社會中發(fā)揮著各自不同而又重要的作用，一方面，村民自治組織的存在，能夠最大限度的抑制中國農村傳統(tǒng)的族姓和家族劃分的勢力，同樣可以保證村民的民主權得到最大的保障。另一方面，就鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的存在來說，主要是加強了國家與農村的聯(lián)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的存在，可以保證國家政策和地方性政策可以傳達到村級組織，從而加強國家和農民之間的親合力。若取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，那么國家和農民之間的聯(lián)系紐帶就沒了。（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變的定位從新公共管理理論的視角來分析我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能定位，主要側重于社會管理。其中以提供公共服務為首要內容。在經濟體制轉型時期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能主要定位與以下幾個方面：上級指示執(zhí)行職能，主要包括：貫徹落實黨和國家的路線方針政策，以及國家法律法規(guī)，上級行政機關下達的命令和決定，本級人民代表大會的決議，本地區(qū)各項發(fā)展規(guī)劃的等等。推動經濟發(fā)展，經濟建設依舊是我國當前發(fā)展的一個重要核心內容，要根據(jù)自身發(fā)展的實際情況，制定經濟政策，要為經濟發(fā)展創(chuàng)造有利的外部環(huán)境，加大環(huán)境建設、教育建設等，要積極培育有本地特色的經濟市場。提供公共服務，首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一個基層的管理組織，應該保證公共服務到位，向農民和經濟組織提供產前、產中、產后服務和其他服務。此外，基礎設施建設也是公共服務一個重要方面。最后，政府服務也是提供公共服務的一個重要方面。要從社會管理轉變到提供服務上來。要一切以人民根