【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 政補(bǔ)償?shù)臉?gòu)成要件所包括的方面也是見(jiàn)仁見(jiàn)智。 有些學(xué)者認(rèn)為，行政補(bǔ)償?shù)臉?gòu)成要件有三個(gè)：“行政行為合法、無(wú)過(guò)錯(cuò)；該行政行為造成公民、法人及其他組織合法權(quán)益的一定的損害；法律、法規(guī)已對(duì)合法行 政行為造成損害后果做出規(guī)定并必須承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任 .。” [8] 有些學(xué)者認(rèn)為，行政補(bǔ)償構(gòu)成要件包括“合法行為導(dǎo)致的損失、用于公共目的、特別損失”三個(gè) 方面 。 [9] 筆者認(rèn)為我國(guó)行政補(bǔ)償?shù)臉?gòu)成要件應(yīng)當(dāng)包括以下幾個(gè)方面： 第一，引起行政補(bǔ)償行為的主體是行政主體及其工作人員?！靶袨橹黧w即引起行政補(bǔ)償行為的主體，它是構(gòu)成行政補(bǔ)償責(zé)任的必要條件之一。在行政補(bǔ)償中，行為主體是有嚴(yán)格限制的，只有行政主體及其工作人員以及他組織、個(gè)人在法律授權(quán)或接受行政機(jī)關(guān)委托的情況下才能成為行為的主體，一般公民、法人不能成為行政補(bǔ)償?shù)男?為主體。 第二，行政補(bǔ)償?shù)脑蛐袨楸仨毷浅鲇诠怖嬷康摹Ｒ鹦姓a(bǔ)償?shù)男袨楸仨毷浅鲇诰S護(hù)和增強(qiáng)公共利益的目的。這里的公共利益是指由私人利益所組成的全社會(huì)共同的利益，是為社會(huì)全體成員或多數(shù)人所享有的利益，它關(guān)注的是社會(huì)整體的穩(wěn)定和發(fā)展，并代表著共同的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的私人利益。 第三，引起行政補(bǔ)償?shù)脑蛐袨楸仨毢戏?。這一構(gòu)成要件要求行政補(bǔ)償必須為公務(wù)員行政上之合法行為，若為公務(wù)員違法之行為，則發(fā)生損害賠償問(wèn)題。該要件實(shí)際上包含兩項(xiàng)內(nèi)容：一是致害行為必須是執(zhí)行公務(wù)的行為，二是執(zhí)行公務(wù)的行為必須合法。對(duì)于執(zhí)行公務(wù)行為的 范圍大小和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)外有兩種認(rèn)識(shí)：一是主觀標(biāo)準(zhǔn)，盛行于英美等國(guó)，即以雇用人的意思為判斷標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)行公務(wù)的范圍也僅限于雇傭人命令受雇人辦理 4 的事項(xiàng)范圍。二是客觀標(biāo)準(zhǔn)，德國(guó)、日本等國(guó)家均采用此標(biāo)準(zhǔn)，即以行為人之外觀為準(zhǔn)，只要行為從外觀上可認(rèn)為屬于社會(huì)觀念上執(zhí)行公務(wù)的范疇即可。目前學(xué)術(shù)界大都傾向于采用客觀標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定執(zhí)行公務(wù)行為的范圍，因?yàn)榭陀^標(biāo)準(zhǔn)與主觀標(biāo)準(zhǔn)相比，強(qiáng)調(diào)外觀形式與執(zhí)行公務(wù)的聯(lián)系，從而拓寬了執(zhí)行公務(wù)行為的范圍，有利于行政相對(duì)人的合法權(quán)益的保護(hù)與救濟(jì) 第四，引起補(bǔ)償?shù)膿p失必須是行為主體合法執(zhí)行公務(wù)的行 為所造成，即行政主體行為與特別損失之間存在因果關(guān)系，其中合法行為是原因，損失是結(jié)果。因果關(guān)系的存在與否及寬嚴(yán)程度，直接影響受害人合法權(quán)益的救濟(jì)范圍。理論上對(duì)因果關(guān)系的認(rèn)定，存在著如條件說(shuō)、原因說(shuō)、因果關(guān)系說(shuō)、必然因果關(guān)系說(shuō)、直接因果關(guān)系說(shuō)等不同學(xué)說(shuō)，但直接因果關(guān)系說(shuō)逐漸成為最具代表性的學(xué)說(shuō)。即行政主體的合法行為與行政相對(duì)人所受特別損失存在直接因果關(guān)系時(shí)，行政主體才進(jìn)行行政補(bǔ)償。 二、我國(guó)行政補(bǔ)償制度的缺陷及其完善的必要性 我國(guó)行政補(bǔ)償制度產(chǎn)生時(shí)間雖然較晚，但較之于其他行政法制度而言卻有著較長(zhǎng)的歷史，是一門建 立較早的行政法律制度，而且半個(gè)多世紀(jì)以來(lái)的實(shí)踐 ,取得了不少成就，也積累了大量豐富的經(jīng)驗(yàn)。但從另一方面看，我國(guó)行政補(bǔ)償制度的狀況并不樂(lè)觀，由于指導(dǎo)思想上重視不夠，相關(guān)的理論研究長(zhǎng)期停滯不前，使得我國(guó)行政補(bǔ)償制度存在很多缺陷，理清我國(guó)行政補(bǔ)償制度中存在的缺陷并且有針對(duì)性的不斷完善勢(shì)在必行。 （一）我國(guó)行政補(bǔ)償制度的缺陷 1． 我國(guó)行政補(bǔ)償制度的立法缺陷 （ 1）憲法中行政補(bǔ)償?shù)脑瓌t不明確 “法律的基本原則，對(duì)于每一項(xiàng)法律制度來(lái)說(shuō)，都是必不可少的，它有助于該法律制度的統(tǒng)一，有助于準(zhǔn)確地適用和理解法律條文，更重要的是它 可以克服具體法律條文的局限性?！?[10]行政補(bǔ)償?shù)脑瓌t是行政補(bǔ)償制度中一個(gè)非常重要的問(wèn)題，它不僅明確回答了相對(duì)人合法權(quán)益遭受公權(quán)力侵害時(shí)要不要補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題，而且還直接決定著國(guó)家對(duì)行政相對(duì)人的損失彌補(bǔ)的程度。因此許多國(guó)家均在憲法層面上對(duì)行政補(bǔ)償?shù)脑瓌t做出規(guī)定。但在我國(guó)，直至年 2020年《憲法》修正前，《憲法》中一直都沒(méi)有關(guān)于行政補(bǔ)償制度的規(guī)定。雖然 2020年修正的《憲法》對(duì)行政補(bǔ)償做出了規(guī)定，但仍未對(duì)行政補(bǔ)償?shù)脑瓌t予以明確的規(guī)定。 （ 2）統(tǒng)一的行政補(bǔ)償法的缺位。我國(guó)有關(guān)行政補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)定一般都散見(jiàn)于各種單行法律 、法規(guī)之中。這種做法雖具有較強(qiáng)的適用性和針對(duì)性，并已在實(shí)踐中發(fā)揮了作用，但這種立法方式過(guò)于局限，不可能窮盡行政補(bǔ)償?shù)乃惺马?xiàng)。如因合法行政行為對(duì)人身權(quán)的損害賠償，現(xiàn)行立法就未涉及。因缺乏統(tǒng)一的行政補(bǔ)償法，再加上政策調(diào)整的傾向很明顯，造成了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不穩(wěn)定性、補(bǔ)償方式的差異性、補(bǔ)償?shù)碾S意性和不公正性等問(wèn)題，引起了一系列行政補(bǔ)償糾紛。 2．我國(guó)行政補(bǔ)償制度的執(zhí)法缺陷 （ 1）對(duì)行政補(bǔ)償缺乏有效的監(jiān)督。我國(guó)的行政權(quán)歷來(lái)異常強(qiáng)大，在行政補(bǔ)償中，行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人處于極不平等的地位。行政機(jī)關(guān)在行政補(bǔ)償中具有雙重身份，既是行政補(bǔ)償規(guī)范的制定者，也是行政補(bǔ)償?shù)闹黧w。在行政補(bǔ)償立法還很不完善的情況下，行政補(bǔ)償行為多數(shù)情況下只能通過(guò)行政機(jī)關(guān)自主制定的法律規(guī)范來(lái)調(diào)整。這樣，行政機(jī)關(guān)在行政補(bǔ)償當(dāng)中居于絕對(duì)的主導(dǎo)地位，行政相對(duì)人處于絕對(duì)的弱勢(shì)地位。為了保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益，必須對(duì)行政機(jī)關(guān)行政權(quán)的行使進(jìn)行有效的監(jiān)督。 （ 2）行政補(bǔ)償執(zhí)法程序混亂。在當(dāng)今社會(huì)，程序控制是保障行政權(quán)合法、正確 行使，防止其濫用和侵犯公民權(quán)利自由所必不可少的條件。沒(méi)有正當(dāng)程序，政府權(quán)力的濫用就不會(huì)遇到任何障礙，一切法定權(quán)利都將因其不可操作性而變得毫無(wú)意義。我國(guó)在法 5 制建設(shè)中存在著“重實(shí)體、輕程序”的問(wèn)題，在執(zhí)法時(shí)行政執(zhí)法人員不表明其合法身份，不告知行政行為的事由、原因和依據(jù)，不告知行政相對(duì)人的申告權(quán)利和救濟(jì)渠道，不提供所需的信息資料和陳述申辯的機(jī)會(huì)，不遵守時(shí)間、步驟和順序等方面的要求，這都會(huì)損害行政相對(duì)人的合法權(quán)益。 3．我國(guó)行政補(bǔ)償制度的司法缺陷 （ 1）對(duì)行政補(bǔ)償司法救濟(jì)不力?！坝袡?quán)利必有救濟(jì)”是法治主義的起碼要求 。當(dāng)受害人與行政主體就行政補(bǔ)償而產(chǎn)生糾紛時(shí)，若無(wú)相應(yīng)的救濟(jì)途徑予以保障，受害人的合法權(quán)益就得不到切實(shí)有效的保障。因此，現(xiàn)代各國(guó)大都對(duì)行政補(bǔ)償規(guī)定了相應(yīng)的救濟(jì)途徑，尤其是司法救濟(jì)途徑。在我國(guó)，獲得行政補(bǔ)償是公民、法人以及其他組織的一項(xiàng)權(quán)利，但在現(xiàn)實(shí)生活中這項(xiàng)權(quán)利卻常常救濟(jì)無(wú)門。從現(xiàn)行法律來(lái)看，行政補(bǔ)償救濟(jì)途徑的規(guī)定極少?，F(xiàn)行的《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》也沒(méi)有明確規(guī)定行政補(bǔ)償糾紛是否可以提起行政復(fù)議或者行政訴訟。 （ 2）在審判實(shí)踐中混淆行政補(bǔ)償與行政賠償。行政補(bǔ)償與行政賠償理論上的區(qū)別標(biāo)準(zhǔn)在于行政機(jī)關(guān)的行為 是否合法，行為人是否有過(guò)錯(cuò)。如果行政機(jī)關(guān)的行為違法，行為人主觀上為故意或過(guò)失，那么將導(dǎo)致行政賠償，如果行政機(jī)關(guān)的行為合法，行為人主觀上并無(wú)過(guò)錯(cuò)，同時(shí)遭受損害的對(duì)象是特定的，那么將導(dǎo)致行政補(bǔ)償。但在法律適用的過(guò)程中，仍然存在二者的交叉與混淆，在合法行為與違法行為共同作用使行政相對(duì)人的合法權(quán)益受到損害的情況下，此時(shí)行政補(bǔ)償與行政賠償?shù)慕缦薏⒉皇呛芮宄?。在審判?shí)踐中，法官往往容易忽略對(duì)行政補(bǔ)償法律關(guān)系的分析，而直接考慮行政賠償。 （二）我國(guó)完善行政補(bǔ)償制度的必要性 行政補(bǔ)償制度是現(xiàn)代法治國(guó)家行政法制建設(shè)中的一項(xiàng)重 要內(nèi)容，