【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 堅(jiān)持中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，另一方面，必須充分發(fā)揚(yáng)民主，使多方面參與立法，特別是要正確處理中央與地方的關(guān)系。第四，從歷史經(jīng)驗(yàn)來看，1954年憲法改變了建國(guó)初期各大行政區(qū)和各省甚至市、縣有權(quán)制定有關(guān)法令、條例的體制，實(shí)行立法的集權(quán)原則。這在當(dāng)時(shí)對(duì)實(shí)現(xiàn)和鞏固國(guó)家的統(tǒng)一、反對(duì)分散主義是必要的。但由于將立法權(quán)過分集中，既不利于地方發(fā)展，也分散了中央的精力，還容易助長(zhǎng)上級(jí)機(jī)關(guān)的官僚主義。歷史經(jīng)驗(yàn)表明：有必要在立法上實(shí)行一定程度的分權(quán)制度。另一方面，這些年來國(guó)家、社會(huì)和公民生活的發(fā)展特別是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，提出了大量的立法要求，緊迫而又繁重的立法工作單靠行使國(guó)家立法權(quán)的機(jī)關(guān)不可能完成。近年來，正由于在立法體制上采取改革措施，實(shí)行現(xiàn)行立法體制，才解決了許多實(shí)際問題，推動(dòng)了國(guó)家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和民主、法制建設(shè)。最后，也是特別重要的是，中國(guó)國(guó)情中的歷史沉淀物也要求實(shí)行相當(dāng)程度分權(quán)的立法體制。三、現(xiàn)行立法體制的特征實(shí)行中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和一定程度分權(quán)，一方面是指最重要的立法權(quán)亦即國(guó)家立法權(quán)——立憲權(quán)和立法權(quán)，屬于中央，并在整個(gè)立法體制中處于領(lǐng)導(dǎo)地位。國(guó)家立法權(quán)只能由最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)及其常設(shè)機(jī)關(guān)行使，其他任何機(jī)關(guān)都沒有這個(gè)權(quán)力。行政法規(guī)、地方性法規(guī)都不得與憲法、法律相抵觸。雖然自治法規(guī)可以有同 憲法、法律不完全一致的例外規(guī)定，但制定自治法規(guī)作為一種自治權(quán)必須依照憲法、民族區(qū)域自治法和立法法所規(guī)定的權(quán)限行使，并須報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)或備案。這些制度實(shí)質(zhì)上確保了國(guó)家立法權(quán)對(duì)自治法規(guī)制定權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)地位。另一方面，是指國(guó)家的整個(gè)立法權(quán)力，由中央和地方多方面的主體行使。這是中國(guó)現(xiàn)行立法體制最深刻的進(jìn)步或變化。這種相當(dāng)程度上的分權(quán)，通過多級(jí)并存和多類結(jié)合兩個(gè)特征進(jìn)一步表現(xiàn)出來。多級(jí)（多層次）并存，即全國(guó)人大及其常委會(huì)制定國(guó)家法律，國(guó)務(wù)院及其所屬部門分別制定行政法規(guī)和部門規(guī)章，一般地方的有關(guān)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和政府制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。全國(guó)人大及其常委會(huì)、國(guó)務(wù)院及其所屬部門、一般地方的有關(guān)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和政府，在立法上以及在它們所立的規(guī)范性法律文件的效力上有著級(jí)別之差，但這些不同級(jí)別的立法和規(guī)范性法律文件并存于現(xiàn)行中國(guó)立法體制中。多類結(jié)合，即上述立法及其所制定的規(guī)范性法律文件，同民族自治地方的立法及其所制定的自治法規(guī)，以及經(jīng)濟(jì)特區(qū)和港澳特別行政區(qū)的立法及其所制定的規(guī)范性法律文件，在類別上有差別。之所以要在“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”、“分權(quán)”和“多級(jí)（多層次）”的提法之外，又使用“多類”的提法，是因?yàn)閮H用“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”、“多級(jí)（多層次）”的提法不能概括現(xiàn)行中國(guó)立法體制的全部主要特征。這是因?yàn)椋旱谝?，自治法?guī)（自治條例、單行條例）和港澳特區(qū)的法律既屬地方規(guī)范性法律文件范疇，又不同于地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，在立法上把它們劃入同等級(jí)別未必妥善。第二，在法的效力上，行政法規(guī)一般能在全國(guó)有效，而自治立法和特區(qū)立法產(chǎn)生的規(guī)范性文件不能在全國(guó)有效，因此行政法規(guī)比 后兩者高一級(jí)；但自治立法和特區(qū)立法產(chǎn)生的規(guī)范性文件并不需要像一般地方性法規(guī)那樣必須以行政法規(guī)為依據(jù)，在這一點(diǎn)上又不能說它們比行政法規(guī)低一級(jí)；但如果把它們看成與行政法規(guī)平級(jí)或在級(jí)別上高于地方性法規(guī)，顯然也不妥。鑒于這些原因，有必要使用“類”的概念。這種分層次的立法體制又是怎樣體現(xiàn)和保證法制統(tǒng)一的呢？主要是兩方面：一方面，明確不同層次法律規(guī)范的效力。憲法具有最高的法律效力，一切法律、法規(guī)都不得同憲法相抵觸。法律的效力高于行政法規(guī)，行政法規(guī)不得同法律相抵觸。法律、行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)和規(guī)章，地方性法規(guī)和規(guī)章不得同法律、行政法規(guī)相抵觸。地方性法規(guī)的效力高于地方政府規(guī)章，地方政府規(guī)章不得同地方性法規(guī)相抵觸。另一方面，實(shí)行立法監(jiān)督制度。行政法規(guī)要向全國(guó)人大常委會(huì)備案，地方性法規(guī)要向全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案，規(guī)章要向國(guó)務(wù)院備案。全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)和地方性法規(guī)，國(guó)務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷不適當(dāng)?shù)囊?guī)章。第三章 我國(guó)立法體制的不足及完善一、我國(guó)現(xiàn)行立法體制的不足《立法法》的頒布實(shí)施有助于規(guī)范立法行為，有助于維護(hù)國(guó)家法制的統(tǒng)一。但是在我國(guó)的現(xiàn)行立法體體制下仍然存在一些不完善之處：1 全國(guó)人民代表大會(huì)與全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的立法權(quán)限劃分在一些情況下不明確，不靈活這在一定程度上影響了政治和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展； 關(guān)于法的位階和效力問題的規(guī)定也有不完善之處； 3 一般法與特別法、新法與舊法的效力關(guān)系方面仍有不完善之處； 立法監(jiān)督中的備案和審查問題在實(shí)踐中仍然存在很多不足之處； 立法聽證制度有待進(jìn)一步完善。二、完善我國(guó)立法體制的思考結(jié)合《立法法》及立法實(shí)踐我認(rèn)為完善我國(guó)的立法體制可以從以下幾個(gè)方面著手：根據(jù)《憲法》和《立法法》第7條的規(guī)定，全國(guó)人大制定和修改刑事、民事、國(guó)家機(jī)構(gòu)和其他的基本法律，全國(guó)人大常委會(huì)制定和修改基本法律以外的法律。但是，哪些法律屬于基本法律，哪些法律屬于基本法律以外的法律，《立法法》并未詳細(xì)規(guī)定。也就是說，在立法實(shí)踐中，基本法律和法律的界限并不是完全清晰的，需要根據(jù)情況和按照法理劃分清楚。我認(rèn)為，現(xiàn)在這方面的問題是需要根據(jù)憲法和《立法法》的有關(guān)規(guī)定，逐步理順過去在這方面存在的某些不合理現(xiàn)象例如，1979年7月1日第五屆全國(guó)人大第二次會(huì)議通過、并于1990年4月4日第七屆全國(guó)人大第三次會(huì)議和2001年3月15日第九屆全國(guó)人大第四次會(huì)議修正的《中 8 外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》屬于基本法律，其調(diào)整的法律關(guān)系涉及某一類企業(yè)。而同樣是調(diào)整某一類企業(yè)法律關(guān)系的《合伙企業(yè)法》、《個(gè)人獨(dú)資企業(yè)法》等，卻屬于基本法律以外的法律。特別是《公司法》，按照現(xiàn)在全國(guó)人大與全國(guó)人大常委會(huì)立法權(quán)限劃分的結(jié)果，因?yàn)槭侨珖?guó)人大常委會(huì)制定的，屬于基本法律以外的法律。《公司法》在法律實(shí)踐中涉及現(xiàn)代企業(yè)制度，其重要性遠(yuǎn)超過《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》。所以，對(duì)于全國(guó)人大與全國(guó)人大常委會(huì)立法權(quán)限的劃分，需要從理論和實(shí)際結(jié)合的方面加以研究。從政治體制和立法理論的角度來看，這絕不是誰(shuí)有時(shí)間誰(shuí)制定，時(shí)間要求緊，就由全國(guó)人大常委會(huì)制定，否則就由全國(guó)人大制定的問題。從我國(guó)的政治體制講，全國(guó)人大是全國(guó)的最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，全國(guó)人大常委會(huì)是全國(guó)人大的常設(shè)機(jī)關(guān)，在我國(guó)全國(guó)人大每年只召開一次、而會(huì)期又比較短的情況下，它的立法應(yīng)集中于國(guó)家最重要的基本法律，即相當(dāng)于國(guó)外大陸法系國(guó)家的法典。從我國(guó)的立法理論講，既然有基本法律和基本法律以外的法律之分，那么，前者顯然理應(yīng)對(duì)后者有原則上體制上的指導(dǎo)性意義；而后者則應(yīng)當(dāng)是對(duì)前者的具體化，使前者成為可執(zhí)行的、可操作的。否則，區(qū)分作為法典性質(zhì)的基本法律和其他普通法律就是沒有意義的。所以正確的劃分全國(guó)人大與人大常委會(huì)的權(quán)限使其更具有可操作性應(yīng)成為立法重點(diǎn)考慮的問題?！读⒎ǚā吠怀龅奶攸c(diǎn)之一，就是詳細(xì)規(guī)定了屬于不同位階的上位法與下位法和屬于同一位階的法律規(guī)范之間的效力關(guān)系。對(duì)于過去在法的效力上存在問題較多的規(guī)章問題，《立法法》第82條明確規(guī)定：“部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與省、自治區(qū)、直轄 市人民政規(guī)章之間具有同等效力，在各自的權(quán)限范圍內(nèi)施行。也就是說，部門規(guī)章與地方政府規(guī)章是屬于同一位階的法，所以效力是同等的。但是在司法實(shí)踐中，對(duì)同一位階的各種規(guī)章之間的效力關(guān)系，還需要通過具體的案例逐步探索解決?！读⒎ǚā逢P(guān)于法的位階和效力問題的規(guī)定也有不完善之處。例如，《立法法》第79條規(guī)定了法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章之間的效力關(guān)系，但是卻未將自治條例和單行條例包括在內(nèi)，在規(guī)定上顯然不嚴(yán)密，邏輯上也不順。又如，在我國(guó)，地方性法規(guī)分為省、自治區(qū)和直轄市的地方性法規(guī)和省、自治區(qū)行政區(qū)域內(nèi)較大的市的地方性法規(guī)；地方政府規(guī)章也分為省、自治區(qū)和直轄市的地方政府規(guī)章和省、自治區(qū)行政區(qū)域內(nèi)較大的市的地方政府規(guī)章。但是，《立法法》第80條卻沒有規(guī)定省、自治區(qū)的地方政府規(guī)章和較大的市的地方性法規(guī)之間的效力關(guān)系，在關(guān)于法的效力裁決的有關(guān)規(guī)定中對(duì)此也沒有涉及。但是在立法實(shí)踐中，省、自治區(qū)的地方政府規(guī)章和較大的市的地方性法規(guī)之間規(guī)定不一致的情況卻是有可能出現(xiàn)的，對(duì)此我們應(yīng)正確性處理好法的位階和效力問題使其促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展與社會(huì)的和諧。這也要求我們進(jìn)一步研究。、新法與舊法的效力關(guān)系《立法法》第83條規(guī)定：“同一機(jī)關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定；新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定?！痹摋l規(guī)定確立了我們過去在法理上承認(rèn)，但是在法律上無依據(jù)的“特別法優(yōu)于一般法”、“新法優(yōu)于舊法”的原則。同時(shí)，該條規(guī)定也糾正了過去一些法理學(xué)著述籠統(tǒng)含糊的 提法，不僅將“特別法優(yōu)于一般法”、“新法優(yōu)于舊法”的原則建立在必須是同位法的基礎(chǔ)上，而且明確了要以同一機(jī)關(guān)制定為條件。這些在立法上都是重要的進(jìn)步，對(duì)司法實(shí)踐也有重要作用。對(duì)于由同一機(jī)關(guān)制定的各種規(guī)范性法律文件，要優(yōu)先適用特別規(guī)定而不是一般規(guī)定，是因?yàn)椋阂话阋?guī)定是對(duì)普遍的、通常的問題進(jìn)行規(guī)定的，而特別規(guī)定是對(duì)具體的特定的問題進(jìn)行規(guī)定，有明確的針對(duì)性，所以當(dāng)它處于同一位階上時(shí)，當(dāng)然應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用特別法。對(duì)于由同一機(jī)關(guān)制定的各種規(guī)范性法律文件，優(yōu)先適用新的規(guī)定而不是舊的規(guī)定，是因?yàn)椋寒?dāng)同一機(jī)關(guān)就同一問題進(jìn)行了新的規(guī)定，也就意味著對(duì)舊的規(guī)定進(jìn)行了修改和補(bǔ)充，當(dāng)然應(yīng)當(dāng)適用新法。當(dāng)然，從立法的角度講，在理想的立法狀態(tài)中，特別法與一般法、新法與舊法的規(guī)定不應(yīng)當(dāng)有不一致之處。因?yàn)閷?duì)這種不一致的現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)清除在立法過程中，即：制定特別法時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮與一般法的一致；反之，在制定一般法時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮與特別法的一致。如果不能保持一致，則必須以明示的方式在立法中體現(xiàn)。同樣，在制定新法時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意與原有的法律保持一致。如果不能保持一致，也應(yīng)以明示的方式對(duì)舊法進(jìn)行修改、補(bǔ)充或廢止?？傊⒎ㄕ卟粦?yīng)當(dāng)將此類是否一致的問題，交由執(zhí)法、司法和守法者去判斷。雖然這種不一致的現(xiàn)象在立法過程中是難以完全避免的，但畢竟應(yīng)當(dāng)在立法中盡量予以消除。所以，《立法法》的規(guī)定，決不意味著可以降低立法質(zhì)量。同時(shí)，要徹底解決這種不一致的現(xiàn)象，還需要加強(qiáng)立法監(jiān)督中的備案與審查問題。同時(shí)，《立法法》第886條還對(duì)各種法律規(guī)范之間出現(xiàn)不一致，不能確定如何適用時(shí)，規(guī)定了裁決程序。一是法律、行政法規(guī)對(duì)同一 事項(xiàng)的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致時(shí)；或者同一機(jī)關(guān)制定的地方性法規(guī)、規(guī)章的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致時(shí)。這時(shí)不能簡(jiǎn)單地適用“特別法優(yōu)于一般法”或“新法優(yōu)于舊法”的原則。因?yàn)樵谶@些情況下，上述兩個(gè)原則是互相矛盾的，所以要由制定機(jī)關(guān)根據(jù)具體情況作出適用的裁決。二是地方性法規(guī)與部門規(guī)章對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致，不能確定如何適用時(shí)；部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致，不能確定如何適用時(shí)；根據(jù)授權(quán)制定的法規(guī)與法律規(guī)定不一致，不能確定如何適用時(shí)，都需要由有關(guān)機(jī)關(guān)進(jìn)行裁決。這是因?yàn)椋胤叫苑ㄒ?guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章分別是由同一級(jí)別的不同類型的機(jī)關(guān)或根據(jù)授權(quán)的機(jī)關(guān)制定的，所以要由這些機(jī)關(guān)的上級(jí)即中央的最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)來決定。《立法法》第886條關(guān)于裁決程序的規(guī)定無疑是十分重要的，也是符合實(shí)際情況的。但是，由誰(shuí)提起裁決？如何提起裁決?如何裁決？允許不允許對(duì)裁決結(jié)果提出異議?我認(rèn)為這些問題都需要在立法和司法實(shí)踐中研究并加以制度化?！读⒎ǚā逢P(guān)于立法的改變或撤銷的規(guī)定主要是兩方面：一是第07條規(guī)定了哪些是應(yīng)當(dāng)予以改變或撤銷的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章；二是第88條規(guī)定了哪些機(jī)關(guān)有權(quán)進(jìn)行改變或者撤銷。但是，這里也有一個(gè)前提條件，就是只有通過立法備案后的審查，上級(jí)機(jī)關(guān)才可能及時(shí)發(fā)現(xiàn)立法中的越權(quán)、違反上位法、規(guī)章的規(guī)定被認(rèn)為不適當(dāng)、違背法定程序等問題，也才可能及時(shí)作出改變或者撤銷的決定。為此，《立法法》規(guī)定了行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章 的備案期限和程序。但是，過去我們?cè)诹⒎▽?shí)踐中的做法多是“備而不審”，或者是只進(jìn)行形式的審查而不進(jìn)行實(shí)質(zhì)的審查。這樣，不僅立法的改變或撤銷實(shí)際上不可能進(jìn)行，而且也難以發(fā)現(xiàn)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定、新的規(guī)定與舊的規(guī)定、新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定等不一致。所以，我認(rèn)為有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)立法監(jiān)督和審查的力度，并將此作為工作的一個(gè)重點(diǎn)。同時(shí)，將人民群眾也吸收進(jìn)要求提出立法審查的主體的范圍中，也需要繼續(xù)進(jìn)行研究。因?yàn)?，人民群眾廣泛地參與立法，不僅符合民主立法原則，而且也是加強(qiáng)立法監(jiān)督的有效措施。立法聽證是指立法機(jī)關(guān)采取會(huì)議形式，就某項(xiàng)社會(huì)問題是否需要立法解決，或者在立法過程中就草案內(nèi)容是否合理、可行，公開地、直接地聽取公眾意見的程序制度2000年3月，九屆全國(guó)人大三次會(huì)議通過的《中華人民共和國(guó)立法法》首次將立法聽證引入立法程序。立法聽證是人民群眾直接參與立法的有效途徑，和其他聽取意見的形式相比，立法聽證具有透明度高、程序性強(qiáng)、所獲取的信息相對(duì)客觀的優(yōu)點(diǎn)。毋庸置疑，擴(kuò)大立法聽證的范圍，使立法聽證常態(tài)化的建議符合民主立法的要求，是開門立法的必然趨勢(shì)，必定為廣大社會(huì)公眾所肯定和認(rèn)可。但是，我們更應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到立法聽證常態(tài)化應(yīng)當(dāng)建立在聽證規(guī)則化、制度化的基礎(chǔ)上，即“立法聽證”應(yīng)當(dāng)以“聽證立法”為前提。從現(xiàn)實(shí)的情況來看，“立法聽證”不再是鮮為人知的“舶來品”。1999年9月，廣東省人大環(huán)境資源委員會(huì)就《工程招標(biāo)投標(biāo)管理?xiàng)l例（修訂草案）》的審議舉行聽證會(huì)。隨后，立法聽證 在全國(guó)各地的地方人大立法過程普遍開展起來。今年，全國(guó)人大及其常委會(huì)又歷史性就個(gè)稅起征點(diǎn)舉行了立法聽證會(huì)，這標(biāo)志著民主立法跨入一個(gè)全新階段。但是，不論是地方各級(jí)人大舉行的立法聽證會(huì)，還是全國(guó)人大舉行的個(gè)稅聽證會(huì)，都面臨著一系列制度上的不足和尷尬。比如，地方人大舉行的立法聽證會(huì)缺乏有效的法律依據(jù)。這是因?yàn)椤读⒎ǚā返?4條、第58條有關(guān)可以舉行立法聽證會(huì)來聽取意見的規(guī)定是針對(duì)全國(guó)人大和國(guó)務(wù)院的立法行為而言的，并沒有針對(duì)各級(jí)地方人大的立法行為。此外，各地的立法聽證規(guī)則的規(guī)定不一，相關(guān)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)不明