論我國憲法監(jiān)督制度的健全和完善(編輯修改稿)
2024-12-13 22:47 本頁面
【文章內(nèi)容簡介】 其常委會(huì)實(shí)行憲法監(jiān)督。 [5][6]筆者認(rèn)為，這種做法是不可行的。憲法監(jiān)督制度，就其形式意義而言，是要通過對(duì)立法、行政和是否符合憲法進(jìn)行監(jiān)督和審查，對(duì)違憲行為予以糾正和制裁，以保證憲法的實(shí)施，維護(hù)憲法的尊嚴(yán)；就其所追求的價(jià)值目標(biāo)而言，是通過對(duì)違憲行為的審查和處理，以保障公民權(quán)利和自由的實(shí)現(xiàn)，保證國家權(quán)力的運(yùn)行符合憲法和人民的利益，維護(hù)憲法確定的國家政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活等方面的基本制度和基本活動(dòng)原則得到遵守。其核心 在于，要建立一套行之有效的、對(duì)違憲行為進(jìn)行審查和糾正的憲法監(jiān)督機(jī)制。不對(duì)現(xiàn)行的最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)憲法監(jiān)督體制實(shí)施改革，而單純地采取增設(shè)專門委員會(huì)性質(zhì)的憲法監(jiān)督委員會(huì)的措施，這至多是一種變通的權(quán)宜之計(jì)，它不能從根本上解決憲法監(jiān)督的有效性，以達(dá)到健全和完善我國憲法監(jiān)督制度的目的和要求。 首先，設(shè)立憲法監(jiān)督的專門委員會(huì)在憲法監(jiān)督中的作用是相當(dāng)有限的。在我國的人民代表大會(huì)體制下，專門委員會(huì)只是全國人大內(nèi)部的輔助性工作機(jī)構(gòu)，不是獨(dú)立行使職權(quán)的國家機(jī)關(guān)，它只能在有限的范圍內(nèi)對(duì)憲法的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督，不具有獨(dú)立的裁決權(quán)。尤其是 當(dāng)法律本身的合憲性發(fā)生爭議時(shí)，要憲法監(jiān)督專門委員會(huì)直接進(jìn)行審查和糾正，幾乎是不可能的。 其次，立法機(jī)關(guān)進(jìn)行憲法監(jiān)督的制度實(shí)質(zhì)上是排除了法律的違憲及其審查，因而是一種不完全的憲法監(jiān)督制度。在立法機(jī)關(guān)審查制下，法律的合憲性，主要是通過立法機(jī)關(guān)對(duì)法律的立、改、廢來保證的。在英國， “ 議會(huì)在通常的立法和修改法律的過程中，忠實(shí)地保護(hù)了憲法的各項(xiàng)基本原則免受普通法律的侵犯。 ” 法律的違憲性似乎是難以成立的。對(duì)立法機(jī)關(guān)來說，只要是依據(jù)立法程序通過的法律，必然是合理的、符合憲法的，不存在違憲的判斷。因而有學(xué)者斷言：實(shí)行 “ 議會(huì) 至上 ” ， “ 議行合一 ” 的國家，一般不存在法律違憲的問題。[7]()在我國國家權(quán)力機(jī)關(guān)的立法和監(jiān)督中，實(shí)際上也是將法律違憲的可能性排除在外。全國人大及其常委會(huì)監(jiān)督憲法的實(shí)施，實(shí)際上只對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)等規(guī)范性文件進(jìn)行合憲性審查，并不包括全國人大及其常委會(huì)制定的法律。在當(dāng)今世界憲法監(jiān)督制度的發(fā)展與完善中，法律的合憲性已成為憲法監(jiān)督的一項(xiàng)重要內(nèi)容。我國現(xiàn)行憲法也明確規(guī)定：一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得與憲法相抵觸。因此，法律違憲的可能性及其補(bǔ)救措施，理當(dāng)在為完善我國法律監(jiān)督制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容。在 我國，大量的立法工作是由全國人大及其常委會(huì)承擔(dān)的，而由其來裁決自己通過的法律違反憲法，顯然是不可能的，也是不現(xiàn)實(shí)的。在現(xiàn)行的憲法監(jiān)督體制下，通過增設(shè)憲法監(jiān)督的專門委員會(huì)，可以在一定程度上促進(jìn)對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章的違憲性審查，卻難以解決法律的合憲性審查問題。 再次，增設(shè)憲法監(jiān)督的專門委員會(huì)，只能彌補(bǔ)憲法監(jiān)督在內(nèi)部的調(diào)查和審議程序上的不足，并不能從根本上克服我國憲法監(jiān)督在制度上的缺陷。憲法監(jiān)督委員會(huì)作為具體受理憲法爭議的專任機(jī)構(gòu)，只是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)，它既不能主動(dòng)受理憲法爭議，又不可能具有最終 的裁決權(quán)；而具有裁決權(quán)的全國人大及其常委會(huì)并不是以憲法監(jiān)督為專任的機(jī)關(guān)，這就從根本上限制了程序立法對(duì)保證憲法監(jiān)督的及時(shí)性與有效性的作用。 綜上所述，設(shè)立憲法監(jiān)督的專門委員會(huì)難以保證憲法監(jiān)督的有效性。 我國也有一些學(xué)者主張采取美國模式，賦予法院主要是最高法院以憲法監(jiān)督權(quán)，受理憲法訴訟。 [8]然而，任何一種憲法監(jiān)督模式必須與特定國家的政治、經(jīng)濟(jì)和文化的具體環(huán)境相適應(yīng)，才能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。普通法院監(jiān)督模式與我國的人民代表大會(huì)制度的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制不相符合，也不適合我國法律和文化的傳統(tǒng)。這一模式是建立在三權(quán)分立和制衡 原則的基礎(chǔ)上，實(shí)行這一模式的英美法國家適用的是判例法，而且法官具有造法的功能。這些均不適合我國的實(shí)際情況和需要，因此我國無法采用美國模式。 專門機(jī)構(gòu)監(jiān)督模式在許多國家的憲法實(shí)踐中發(fā)揮了相當(dāng)有效的作用，也因此為越來越多的國家所采納。在我國，也曾有學(xué)者提出過實(shí)行專門憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)想，包括設(shè)立憲法法院或獨(dú)立的憲法委員會(huì)。但均被認(rèn)為這種做法有弊端，諸如與我國的政治體制不一致，難以解決與國家權(quán)力機(jī)關(guān)的關(guān)系，打破了現(xiàn)行憲法形成的國家根本制度及其權(quán)力配置格局等等，從而被大多數(shù)人所否認(rèn)。筆者認(rèn)為，在憲法監(jiān)督模式方面，我國 應(yīng)當(dāng)客觀地總結(jié)和借鑒世界各國憲法監(jiān)督的經(jīng)驗(yàn)，專門機(jī)構(gòu)監(jiān)督模式在歐洲國家的成功實(shí)踐是值得我們思索的。在專門機(jī)構(gòu)監(jiān)督模式的兩種形式，即憲法法院和憲法委員會(huì)中，獨(dú)立的憲法委員會(huì)是適合我國國情和現(xiàn)實(shí)需要的一種最佳模式。憲法委員會(huì)一般被認(rèn)為是一種政治性機(jī)構(gòu)，而憲法法院在體制上則被歸入司法機(jī)關(guān)的范疇。作為一種政治性機(jī)構(gòu)，憲法委員會(huì)在組織形式上比較靈活、富有彈性、更易于為人們所接受。具體做法是：在全國人民代表大會(huì)下設(shè)立獨(dú)立的憲法委員會(huì)，由該委員會(huì)獨(dú)立行使憲法監(jiān)督（即違憲查看）的職權(quán)。根據(jù)我國國情和法制體系，新的憲法監(jiān)督機(jī) 構(gòu)首先應(yīng)當(dāng)是一個(gè)專門化的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，這已是世界各國憲法監(jiān)督發(fā)展趨勢。這個(gè)專門機(jī)構(gòu)即無立法職能，更不參與政府活動(dòng)，其職責(zé)就是對(duì)法律、規(guī)范性文件以及國家行為進(jìn)行合憲性的監(jiān)督、審查和裁決，糾正和處理違憲行為。該機(jī)構(gòu)依法獨(dú)立行使憲法監(jiān)督權(quán)，其監(jiān)督活動(dòng)不受其他國家機(jī)關(guān)、組織和個(gè)人的干涉，以保證憲法監(jiān)督活動(dòng)的真實(shí)和公正。其次，這個(gè)專門機(jī)構(gòu)不能違背我國現(xiàn)行政體，雖然它具有一定的獨(dú)立性，但是它仍然是國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)下的一個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)。 誠然，歐圳的專門機(jī)構(gòu)監(jiān)督模式是建立在西方資產(chǎn)階級(jí)的分權(quán)理論與價(jià)值觀基礎(chǔ)之上，維護(hù)的是資本主義 的憲政秩序。但就其具體內(nèi)容和形式而言，也具有與我國的政治體制和文化傳統(tǒng)相兼容的一面，可以為我們所借鑒。專門機(jī)構(gòu)監(jiān)督模式體現(xiàn)的理念并不必然與我國社會(huì)主義的政治制度相沖突。該模式體現(xiàn)了當(dāng)代憲政的 “ 憲法至上 ” 的理念在歐洲國家的確立，反映了通過建立和完善憲法監(jiān)督制度來維護(hù)憲政秩序、保障基本人權(quán)的客觀要求。歐洲的專門監(jiān)督模式可以給我們一種啟示，即設(shè)置專門機(jī)構(gòu)來監(jiān)督憲法的實(shí)施并不會(huì)改變?nèi)珖舜蟮淖罡邍覚?quán)力機(jī)關(guān)的地位。就專門機(jī)構(gòu)監(jiān)督模式所體現(xiàn)的憲法至上的法治觀念，憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)的專門化，監(jiān)督機(jī)構(gòu)的組織和監(jiān)督內(nèi)容的政治性與
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