【正文】 的非競(jìng)爭(zhēng)性。 公共產(chǎn)品提供的自然壟斷性。 原始社會(huì)的管理是以氏族部落管理為代表，主要靠血緣、傳統(tǒng)、習(xí)俗和原始崇拜來維系的。 原始氏族管理的三大特點(diǎn)： 氏族的管理權(quán)力由全體氏族成員共同擁有，一切重大事務(wù)由氏族大會(huì)決定。 氏族成員對(duì)氏族管理的服從是完全出自于自覺和自愿基礎(chǔ)之上?！? 在產(chǎn)生了私有制之后，就出現(xiàn)了國(guó)家和相應(yīng)的強(qiáng)力機(jī)構(gòu) 奴隸社會(huì)與封建社會(huì)的行政管理是建立在“王權(quán)神授”基礎(chǔ)之上，有著強(qiáng)烈的人身依附色彩?！? 中國(guó)古代封建主義社會(huì)的發(fā)展歷史久遠(yuǎn)，發(fā)育充分和完善。 十九世紀(jì)西方的行政管理現(xiàn)狀 黑暗時(shí)代與政黨分贓制 十九世紀(jì)美國(guó)的“城市機(jī)器”與“城市老板” 紐約州的特威德集團(tuán) 匹茨堡皇帝威廉芬 波士頓沙皇馬丁 .盧馬克 費(fèi)城國(guó)王詹姆斯 .麥柯瑪尼斯 傳統(tǒng)行政管理理論的三個(gè)階段性標(biāo)志 1852年英國(guó) 171。 伍德羅 .威爾遜的 171。 韋伯的理想官僚組織理論 171。 中的重要觀點(diǎn)： 行政獨(dú)立于政治之外 民選政治家負(fù)責(zé)制定政策，職業(yè)行政部門執(zhí)行政策。這條真理是行政管理置身于政治所特有的范圍之外?！? “政治是政治家的特殊活動(dòng)范圍，而行政管理則是技術(shù)性職員的事情。 韋伯的理想官僚組織理論主要觀點(diǎn) : 以理性的、正式規(guī)定的法律制度規(guī)范為權(quán)威中心實(shí)施管理。 2．建立有序的等級(jí)職位系統(tǒng)，并以制度形式鞏固下來。根據(jù)技術(shù)資格挑選組織成員。 5. 每個(gè)管理人員只負(fù)責(zé)特定的工作，擁有執(zhí)行自己職能所必要的權(quán)力，權(quán)力要受到嚴(yán)格的限制，服從有關(guān)章程和制度的規(guī)定。有固定報(bào)酬，謀求晉升的機(jī)會(huì)，忠于職守而不是忠于某人。 2．為了提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，需要挑選和培訓(xùn)第一流的工人。 4．采用刺激性的工資報(bào)酬制度激勵(lì)工人努力工作。 6．把計(jì)劃職能和執(zhí)行職能分開，以科學(xué)工作方法取代經(jīng)驗(yàn)工作方法。 8．管理控制中實(shí)行例外原則，管理人員只對(duì)例外事項(xiàng) (重大事項(xiàng) )保留處置權(quán)力。 20年代以來西方政府行政管理確立的基本框架： 古典主義的經(jīng)濟(jì)理論 —— 自由經(jīng)濟(jì)理論 三權(quán)分立的政治權(quán)力制衡結(jié)構(gòu) 行政與政治分離的行政中立 官僚制行政組織（規(guī)制型行政組織） 三、對(duì)傳統(tǒng)行政管理理論的批評(píng)與新公共行政運(yùn)動(dòng) 從 40年代到 60年代期間一直沒有停止過對(duì)傳統(tǒng)行政學(xué)的批判 對(duì)政治與行政兩分法的批判 對(duì)社會(huì)價(jià)值觀念的反思 公平優(yōu)先原則 在實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)不了的兩分法神話 回歸政治學(xué)的口號(hào) 對(duì)忽視人的行為特點(diǎn)的批判 人際關(guān)系理論以及行為科學(xué)與泰勒管理理論之間的爭(zhēng)論 對(duì)脫離社會(huì)環(huán)境背景的批判 市場(chǎng)失效問題 凱恩斯主義的興起 對(duì)僵化的官僚體制的批判 官僚制與民主制的沖突 對(duì)公務(wù)員的非人性化要求 官僚制并沒有預(yù)想的高效率 關(guān)注投入和操作程序忽視產(chǎn)出與效果 在對(duì)傳統(tǒng)行政管理理論批判的基礎(chǔ)上逐步出現(xiàn)的新公共行政運(yùn)動(dòng) 在 60年代前后，隨著世界范圍的政治潮流向左轉(zhuǎn)，在行政管理領(lǐng)域形成的新公共行政理論運(yùn)動(dòng) 新公共行政運(yùn)動(dòng)的主要觀點(diǎn)： 政府必須用看得見的手去干預(yù)經(jīng)濟(jì) 政府必須解決市場(chǎng)所不能自發(fā)調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)調(diào)控問題 行政與政治不能分離 社會(huì)不平等現(xiàn)象本身就是政治問題，行政要以社會(huì)公平為目標(biāo)，公平優(yōu)先原則，扶助弱者，關(guān)注窮人的愿望和福利主義。適應(yīng)快速變化比標(biāo)準(zhǔn)化更重要。 四、新公共管理理論 自 80年代以來，出現(xiàn)的一種新的公共管理理論改革潮流，開始取代傳統(tǒng)的行政管理理論成為主流。這種反傳統(tǒng)的潮流很快占據(jù)上風(fēng)，使持這種觀點(diǎn)的政治人物上臺(tái)執(zhí)政。 這種改革實(shí)踐主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面： 縮小政府規(guī)模和縮減財(cái)政規(guī)模。 改變行政組織的結(jié)構(gòu)。 國(guó)有資產(chǎn)私有化。 這種理論和改革產(chǎn)生的背景： 政府規(guī)模和財(cái)政規(guī)模多年來無休止的膨脹，社會(huì)不堪重負(fù)。 由福利主義造成的社會(huì)負(fù)擔(dān)過重和社會(huì)生產(chǎn)率下降。 西方國(guó)家進(jìn)入后工業(yè)時(shí)代和不斷出現(xiàn)的重大的科學(xué)技術(shù)發(fā)展。 國(guó)際社會(huì)主義運(yùn)動(dòng)進(jìn)入低潮。但其中比較一致的觀點(diǎn)也很明確， 主要包括： 強(qiáng)調(diào)變行政為管理。行政組織也要有長(zhǎng)期目標(biāo)、長(zhǎng)期戰(zhàn)略，組織和個(gè)人都要承擔(dān)責(zé)任。 ◆從行政體制本身支持和推進(jìn)社會(huì)民主進(jìn)程。 ◆鼓勵(lì)創(chuàng)新和變革。 ◆改變行政主體內(nèi)部上下級(jí)關(guān)系。 ◆重視人際關(guān)系。 ◆建立有效的內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制。 ◆目標(biāo)與責(zé)任的層層落實(shí)。 ◆注重對(duì)結(jié)果、效果、產(chǎn)出的控制。 ◆借鑒企業(yè)管理的理論、技術(shù)和方法。 ◆突破自然壟斷。 ◆公共組織內(nèi)部也要引入競(jìng)爭(zhēng)。 ◆公務(wù)員對(duì)政策、政治負(fù)責(zé)。 ◆有效的監(jiān)督機(jī)制。 理論上的論證和實(shí)踐中的效果不一致。 增加了社會(huì)的不平等。 對(duì)公共組織和公共行政的抨擊是不客觀的。 受到的束縛更多。 成績(jī)難以衡量，缺點(diǎn)顯而易見。 容易被監(jiān)督、被矚目。 五、小結(jié) 通過本小節(jié)的介紹，提出以下幾點(diǎn)請(qǐng)大家注意： 公共行政的變革及其理論的發(fā)展是與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、技術(shù)進(jìn)步密切聯(lián)系的。 從傳統(tǒng)行政管理理論到新公共行政運(yùn)動(dòng)再到新公共管理理論并不是截然分開的、相互取代的階段，而是不斷改進(jìn)、承前啟后的過程。 我們采用的“公共管理”的概念并非專指“新公共管理理論”。 第三次改革 61年至 65年 總結(jié)大躍進(jìn)的失誤，扭轉(zhuǎn)宏觀失控問題。 文革的沖擊與撥亂反正 66— 78 文革中的非正常變動(dòng)，國(guó)務(wù)院部門由 79個(gè)減為 32個(gè)。 第四次改革 82— 85 三年體制改革任務(wù)，撤并機(jī)構(gòu)裁減人員，解決副職過多問題。分灶吃飯、實(shí)行利改稅。向地方放權(quán)，向企業(yè)放權(quán)。 第六次改革 93年 進(jìn)一步解決政企不分，機(jī)構(gòu)臃腫、脫離群眾、效率低下等弊端。全國(guó)精簡(jiǎn) 200萬人。國(guó)務(wù)院組成部門減少 11個(gè)，大約精簡(jiǎn)一半的干部編制。 ▲社會(huì)主義民主的思想基礎(chǔ) ▲制度與機(jī)制是解決問題的根本 幾個(gè)突出的問題 ▲干部選拔制度 ▲真實(shí)反映民眾意愿的渠道 ▲公共管理決策的規(guī)則問題 ▲中國(guó)的利益集團(tuán) ▲政府職能轉(zhuǎn)換與政企分開 ▲機(jī)構(gòu)臃腫與吃飯財(cái)政 第四節(jié)、與公共管理理論相關(guān)的幾個(gè)新理論 一、公共選擇理論 公共選擇理論的前提 丹尼斯 . 繆勒的定義： 公共選擇理論可以定義為非市場(chǎng)決策的經(jīng)濟(jì)研究，或者簡(jiǎn)單的定義為把經(jīng)濟(jì)學(xué)應(yīng)用于政治科學(xué)。公共選擇理論研究的方法仍然是使用經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法。 用經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法分析政治問題。 從公共選擇理論中可以導(dǎo)出的結(jié)論 西方的民主是一種有缺陷與不合理的民主 政府干預(yù)只能起負(fù)面作用 公共選擇理論的缺陷 理性人假設(shè)的片面性 塔洛克的革命模型 完全寄希望于規(guī)則與制度 某些結(jié)論過于極端片面 二、博弈論 一種多人利益沖突、相互影響的決策理論。屬于常用的數(shù)學(xué)分析方法 簡(jiǎn)單舉例： 囚徒博弈 B囚徒 坦白 抵賴 A囚徒 坦白 8， 8 0， 10 抵賴 10， 0 1， 1 對(duì)于 A， B任一囚徒其最優(yōu)策略是坦白。 它反映的是個(gè)人理性與集體理性的問題，如石油輸出國(guó)組織、公共福利事業(yè)等。兩只豬跑動(dòng)的速度一樣，但大豬吃食快（ 7： 3）。 這是一種多勞不多得的問題，類似股份公司的大股東與小股東的關(guān)系問題，還有市場(chǎng)上的大企業(yè)與小企業(yè)的新產(chǎn)品研究開發(fā)問題。 靜態(tài)，動(dòng)態(tài)博弈，和不完全信息下的博弈 前面的例子是參與博奕的雙方同時(shí)決策，沒有先后的反應(yīng)時(shí)間，這是靜態(tài)博弈，而實(shí)際當(dāng)中常常是根據(jù)對(duì)方的行動(dòng)來決定自己的行動(dòng)，先行動(dòng)者也要考慮自己的行動(dòng)會(huì)對(duì)后者有什么影響，后者將會(huì)如何行動(dòng)，這屬于動(dòng)態(tài)博弈。 斗雞博弈的例子 乙 進(jìn) 退 甲 進(jìn) 3， 3 2， 0 退 0， 2 0， 0 博弈理論是分析多方?jīng)Q策之間關(guān)系的工具，通常在公共管理領(lǐng)域用作分析相關(guān)利益者之間的均衡，成為制定管理策略的方法。同時(shí)由于信息的不完全導(dǎo)致交易雙方所得到的信息是不對(duì)稱的，這種不對(duì)稱可能使合同難以成立，最終喪失市場(chǎng)有效運(yùn)作的基礎(chǔ)。所以代理理論是研究如何指導(dǎo)代理關(guān)系優(yōu)化設(shè)計(jì)的一種理論。 委托人與代理人各自掌握的信息不對(duì)稱。（獲得信息是要花成本的） 代理理論要解決的問題是： 設(shè)計(jì)和建立一種能夠有效保證代理人的行為符合委托人利益和愿望的激勵(lì)機(jī)制（通常是合同），明確代理人的責(zé)任和利益，從而實(shí)現(xiàn)委托人的利益最大化。 尋找解決公共管理問題的激勵(lì)兼容方案 四、交易成本理論 交易成本可以被定義為進(jìn)行交易活動(dòng)所投入的資源的價(jià)值度量。 邊際交易成本 —— 為多提供一次交易服務(wù)所支付的成本。 利用交易成本的概念，我們可以從企業(yè)、市場(chǎng)或政府等多種提供公共產(chǎn)品的交易方式中選擇單位交易成本最低者。 通過對(duì)交易效率的分析，可以判斷某些公共產(chǎn)品是由市場(chǎng)提供好還是政府自己組織生產(chǎn)好。 建立良好的社會(huì)誠(chéng)信系統(tǒng)能有效的降低社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的交易成本。 公共管理活動(dòng)能有效的影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的交易成本，從而也對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)效率產(chǎn)生重要影響。 政府有責(zé)任在社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中建立與維護(hù)降低交易成本的機(jī)制。 什么是社會(huì)資本？ 社會(huì)資本的概念非常復(fù)雜，各派學(xué)者意見不同。 A 社會(huì)資本是有別于貨幣資本、人力資本，存在于社會(huì)結(jié)構(gòu)之中，它為社會(huì)結(jié)構(gòu)之間的行為者進(jìn)行交易與協(xié)作等特定活動(dòng)提供便利的資源，它包括規(guī)范、信任、關(guān)系、網(wǎng)絡(luò)和慣例等形式。 C 社會(huì)資本的現(xiàn)代定義是能帶來共同收益的社會(huì)規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)。大致可包括：合作性企業(yè)和自愿性社團(tuán)組織、暢通和諧的橫向交往網(wǎng)絡(luò)、民主自治的社會(huì)契約、互相信任的心理認(rèn)同、互學(xué)共進(jìn)的競(jìng)爭(zhēng)合作心態(tài)。社會(huì)資本的有無、多少已經(jīng)成為一國(guó)能否迅速發(fā)展的必要條件。 民眾在自組織過程中逐步建立民眾自治規(guī)則系統(tǒng) —— 社會(huì)規(guī)范。 建立民眾互學(xué)共進(jìn)心理系統(tǒng)是中國(guó)社會(huì)資本積累的第四個(gè) 方面。 第二章 行政組織管理 行政管理在現(xiàn)代社會(huì)公共管理領(lǐng)域起著主導(dǎo)作用，討論公共管理問題時(shí)任何人都不能回避行政管理問題。所以作為公共管理學(xué)的主要內(nèi)容，本章圍繞行政組織的一些管理問題展開分析與討論。行政組織是行政管理的主體與載體，其與行政環(huán)境之間也存在同樣的辯證關(guān)系。 行政組織必須適應(yīng)行政環(huán)境。 行政組織對(duì)行政環(huán)境也有很明顯的能動(dòng)作用。也不可避免的影響行政組織。 中東產(chǎn)油國(guó)家的行政管理的體現(xiàn)了高成本高消費(fèi)的特點(diǎn)。 二、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)技術(shù)發(fā)展的影響 生產(chǎn)力的發(fā)展決定生產(chǎn)關(guān)系，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。 計(jì)劃經(jīng)濟(jì) 一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都由政府部門控制。 不同的經(jīng)濟(jì)體制行政組織的任務(wù)、職能、規(guī)模都不相同。 經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和科技發(fā)展水平還間接的影響人們的觀念。同一國(guó)家（地區(qū)）中不同的人們（不同階層、不同民族）觀念也不相同。 世界上多元化的文化傳統(tǒng)之間，存在的只是五彩繽紛的各具特色，而沒有明顯的優(yōu)劣之分。 ② 清官期待心理。 ④ 逆來順受和對(duì)權(quán)威的迷信。較大和較快的社會(huì)變遷將使原有的社會(huì)系統(tǒng)失去平衡，必然對(duì)行政組織形成沖擊。 五、國(guó)際環(huán)境的影響 指一個(gè)國(guó)家與世界各國(guó)之間的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、外交等各方面的相互關(guān)系。 第二節(jié) 規(guī)制型組織管理 世界各國(guó)的行政組織基本上都屬于規(guī)制型組織。 規(guī)制型組織在西方發(fā)達(dá)國(guó)家行政管理歷史中的地位和現(xiàn)狀。組織建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化的內(nèi)容主要是三個(gè)方面： 即專業(yè)化分工、工作指標(biāo)化和工作人員統(tǒng)一化。