【正文】 排他性的）。 原始社會的管理是以氏族部落管理為代表，主要靠血緣、傳統(tǒng)、習(xí)俗和原始崇拜來維系的?！? 中國古代封建主義社會的發(fā)展歷史久遠(yuǎn)，發(fā)育充分和完善。 中的重要觀點： 行政獨立于政治之外 民選政治家負(fù)責(zé)制定政策，職業(yè)行政部門執(zhí)行政策。 2．建立有序的等級職位系統(tǒng)，并以制度形式鞏固下來。 2．為了提高勞動生產(chǎn)率，需要挑選和培訓(xùn)第一流的工人。 20年代以來西方政府行政管理確立的基本框架： 古典主義的經(jīng)濟(jì)理論 —— 自由經(jīng)濟(jì)理論 三權(quán)分立的政治權(quán)力制衡結(jié)構(gòu) 行政與政治分離的行政中立 官僚制行政組織（規(guī)制型行政組織） 三、對傳統(tǒng)行政管理理論的批評與新公共行政運動 從 40年代到 60年代期間一直沒有停止過對傳統(tǒng)行政學(xué)的批判 對政治與行政兩分法的批判 對社會價值觀念的反思 公平優(yōu)先原則 在實踐中實現(xiàn)不了的兩分法神話 回歸政治學(xué)的口號 對忽視人的行為特點的批判 人際關(guān)系理論以及行為科學(xué)與泰勒管理理論之間的爭論 對脫離社會環(huán)境背景的批判 市場失效問題 凱恩斯主義的興起 對僵化的官僚體制的批判 官僚制與民主制的沖突 對公務(wù)員的非人性化要求 官僚制并沒有預(yù)想的高效率 關(guān)注投入和操作程序忽視產(chǎn)出與效果 在對傳統(tǒng)行政管理理論批判的基礎(chǔ)上逐步出現(xiàn)的新公共行政運動 在 60年代前后，隨著世界范圍的政治潮流向左轉(zhuǎn)，在行政管理領(lǐng)域形成的新公共行政理論運動 新公共行政運動的主要觀點： 政府必須用看得見的手去干預(yù)經(jīng)濟(jì) 政府必須解決市場所不能自發(fā)調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)調(diào)控問題 行政與政治不能分離 社會不平等現(xiàn)象本身就是政治問題，行政要以社會公平為目標(biāo)，公平優(yōu)先原則，扶助弱者，關(guān)注窮人的愿望和福利主義。 這種改革實踐主要體現(xiàn)在以下幾個方面： 縮小政府規(guī)模和縮減財政規(guī)模。 由福利主義造成的社會負(fù)擔(dān)過重和社會生產(chǎn)率下降。行政組織也要有長期目標(biāo)、長期戰(zhàn)略，組織和個人都要承擔(dān)責(zé)任。 ◆重視人際關(guān)系。 ◆借鑒企業(yè)管理的理論、技術(shù)和方法。 ◆有效的監(jiān)督機(jī)制。 受到的束縛更多。 從傳統(tǒng)行政管理理論到新公共行政運動再到新公共管理理論并不是截然分開的、相互取代的階段，而是不斷改進(jìn)、承前啟后的過程。 第四次改革 82— 85 三年體制改革任務(wù)，撤并機(jī)構(gòu)裁減人員，解決副職過多問題。全國精簡 200萬人。 用經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法分析政治問題。兩只豬跑動的速度一樣，但大豬吃食快（ 7： 3）。同時由于信息的不完全導(dǎo)致交易雙方所得到的信息是不對稱的，這種不對稱可能使合同難以成立，最終喪失市場有效運作的基礎(chǔ)。 尋找解決公共管理問題的激勵兼容方案 四、交易成本理論 交易成本可以被定義為進(jìn)行交易活動所投入的資源的價值度量。 建立良好的社會誠信系統(tǒng)能有效的降低社會經(jīng)濟(jì)活動的交易成本。 A 社會資本是有別于貨幣資本、人力資本，存在于社會結(jié)構(gòu)之中，它為社會結(jié)構(gòu)之間的行為者進(jìn)行交易與協(xié)作等特定活動提供便利的資源，它包括規(guī)范、信任、關(guān)系、網(wǎng)絡(luò)和慣例等形式。 民眾在自組織過程中逐步建立民眾自治規(guī)則系統(tǒng) —— 社會規(guī)范。行政組織是行政管理的主體與載體，其與行政環(huán)境之間也存在同樣的辯證關(guān)系。 中東產(chǎn)油國家的行政管理的體現(xiàn)了高成本高消費的特點。 經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和科技發(fā)展水平還間接的影響人們的觀念。 ④ 逆來順受和對權(quán)威的迷信。 規(guī)制型組織在西方發(fā)達(dá)國家行政管理歷史中的地位和現(xiàn)狀。 實質(zhì)就是相關(guān)各部分（各職位、各部門、各組織）間的相互聯(lián)系的方式、渠道和程序的有序化，或稱這些聯(lián)系在時間和空間上的規(guī)范性。任何成員沒有違反規(guī)則與程序的權(quán)力。 ◆下級直線部門對職能部門能左右行政首長的決策而感到畏懼。在一個運作質(zhì)量高的規(guī)制型組織中，正當(dāng)?shù)慕M織行為應(yīng)該遠(yuǎn)高于不正當(dāng)?shù)慕M織行為。 我國政務(wù)公開的具體實踐： ◎ 中央機(jī)關(guān)返還借調(diào)人員。 按照經(jīng)濟(jì)人假設(shè)的觀點，可觀測性與偷懶行為之間存在著必然的聯(lián)系。 ★這種付出與成果之間關(guān)系的不確定性，造成公共組織或行政組織的成果比企業(yè)組織的成果更難以確定其取決于組織成員付出的程度。 主管可以通過設(shè)計有效的規(guī)則制度來取得好的組織績效。 幾種此特征類型的舉例 容易產(chǎn)生的與格雷莎姆定律相類似的現(xiàn)象 可以采用的“軟方法” （ 3）對于四種分類討論之后需要強(qiáng)調(diào)的幾點問題 A、任何一個行政組織與公共組織都很難是單純的某一種類型機(jī)構(gòu)，綜合型是最常見的。 一、營造組織內(nèi)的家族氣氛 實踐中發(fā)現(xiàn)在組織內(nèi)部具有一定的情感成分有時會促進(jìn)組織績效的提高，如何增進(jìn)組織內(nèi)的有效情感成分，人們想到了家族組織。 公平理論介紹。 營造組織內(nèi)的家族氣氛 營造家族氣氛是組織情感管理的方式之一。 日裔美籍學(xué)者，加州大學(xué)管理學(xué)教授， 《 等級制、家族制和 Z理論 》 摘自 （世界管理經(jīng)典著作精選） 企業(yè)管理出版社 94年 建立在 X理論上的 X型組織 建立在 Y理論上的 Y型組織 Z理論的觀點 組織內(nèi)存在可以對組織進(jìn)行管理和控制的三種機(jī)制 市場制 最基本的控制機(jī)制就是價格，如果價格設(shè)置得當(dāng)，就可以利用組織成員追求個人利益最大化的動機(jī)，促成有效的協(xié)作機(jī)制。只不過是在不同的組織中各種機(jī)制所占的地位或比重不同而已。 ◆個人承擔(dān)責(zé)任。其中主要的批評集中在以下幾方面。 帕金森描述的人員增加過程： ①當(dāng) A感到工作負(fù)擔(dān)過重時，他可以作出三種選擇： 向上司 W辭職；或要求上司 W增派一人與其分擔(dān)工作；或者要求增加兩名下級助手。 于是一個職位變成了七個職位，而且大家的工作負(fù)擔(dān)恐怕都不輕松。 帕金森機(jī)構(gòu)效率遞減律 機(jī)構(gòu)部門與人員越多，工作效率越低。即只有晉升到明顯的力不勝任，力所不及的職位時為止。 ▲辦事程序極易出現(xiàn)混亂。 程式化的協(xié)作、交流渠道導(dǎo)致組織的彈性和有機(jī)協(xié)調(diào)能力低下。 第三章 有效的公共管理者 公共管理者是受國家和公民的委托，行使公共權(quán)力，負(fù)責(zé)運用公共資源及指揮從事公務(wù)的其他人員，達(dá)成政府施政目標(biāo)的人。 隨著組織規(guī)模的不同以及管理者在組織內(nèi)部的層次等級不同，其所承擔(dān)各種角色的情況有所不同。） 二、奎恩的“卓越管理者”理論 奎恩等人在 80年代出版了 《 成為一位卓越的管理者 》 一書，提出一種新的管理者角色理論。但如過分，則會導(dǎo)致缺乏想象力、墨守成規(guī)和吹毛求疵。 革新者 Innovator 革新者的角色應(yīng)該是一位有創(chuàng)造力，敢于突破，能預(yù)見變革和善于帶領(lǐng)組織成員投入到變革之中的管理者。但是如果過分則會淪為抱殘守缺、固執(zhí)己見、剛愎自用的人。但是如果太過分強(qiáng)調(diào)導(dǎo)師的角色，則會成為心慈手軟、放縱部下的管理者。） 決策制定方面 7 .企業(yè)家 （制定戰(zhàn)略、檢查計劃執(zhí)行情 況，開發(fā)新項目。 本章主要以常任公務(wù)員為主要研究分析對象，就提高公共管理者的素質(zhì)和效能展開討論。 科學(xué)技術(shù)的快速發(fā)展帶給行政組織的壓力。 ▲權(quán)力之爭更為激烈。 ▲帕金森定律。于是，武大郎開店成為必然。一份公文很可能要在每個人手里都轉(zhuǎn)上一圈，最終還要送到 A手里最后定奪。 W也升格。 規(guī)模 → 職位 → 權(quán)力 → 利益 職能擴(kuò)大凸現(xiàn)單位重要性 職能與規(guī)模的互為因果關(guān)系 滿足本部門人員安置與晉升的需要 。 必須明確正式組織與非正式組織的區(qū)別，明確組織的正式側(cè)面與非正式側(cè)面的區(qū)別，盲目的在正式組織中套用非正式組織的方式方法并非明智之舉。 ◆考評少，升遷慢。 家族制 一種擁有共同文化的組織。換言之，以這種眼光觀察，則可超越從管理學(xué)的角度來觀察圖表、流程的缺陷，使我們明白，我們正面臨的問題，正要處理的是活生生的人，而不是流程圖。 信息溝通 有效溝通是協(xié)作組織的重要方面 現(xiàn)代組織對溝通的重視 管理者在信息溝通方面所要做的工作主要是： ◆明確每個成員在組織中的位置 ◆建立正式的溝通渠道 ◆為非正式的信息溝通創(chuàng)造條件 ◆采用新的信息技術(shù) 巴納德對管理的定義：維持組織延續(xù)發(fā)展的協(xié)調(diào)行為。 *組織有強(qiáng)大的凝聚力。 （ 代理理論是一種研究管理制度設(shè)計的有效的輔助方法） E、由于公職人員和政府官員普遍得到社會的承認(rèn)和公眾一定程度的信任，以及他們總體的素質(zhì)普遍高于社會平均水平，所以我們引用威爾遜先生的一句話作為本節(jié)的結(jié)束語是恰當(dāng)?shù)?，“如果就此認(rèn)為政府官員和公職人員都是徹頭徹尾的利己主義者，只謀求最大的私利，那就錯了。 以稅務(wù)部門舉例，會出現(xiàn)什么問題？ 在我國的行政組織中，重有形政績、輕無形政績的現(xiàn)象。 造成付出不易觀測的原因： *成員的工作不在主管的視線之內(nèi) *成員的工作缺乏明顯外在形式 *成員在工作中需要采用比較深奧的專業(yè)技術(shù) 對行政機(jī)構(gòu)與公共機(jī)構(gòu)成員工作成果（成果）的觀測 同樣，對不同機(jī)構(gòu)來說，其成員成果的可觀測性是不同的；對同一機(jī)構(gòu)中不同工作崗位上的成員的成果可觀測性也是不同的。 A、 為什么管理政府機(jī)構(gòu)和其他公共組織遠(yuǎn)比管理私人企業(yè)復(fù)雜得多？ ★通常情況下，企業(yè)機(jī)構(gòu)比公共機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)的可觀測性大得多，所以管理也容易得多。 ◎ 文示化的公開制度。 規(guī)制型組織是在與無規(guī)則和不遵守規(guī)則的斗爭中發(fā)展起來的，規(guī)則度必然是規(guī)制型組織追求的目標(biāo)之一。” 造成這種現(xiàn)象的原因 “如果授予下級做決策的自主權(quán)限得當(dāng)，上級就必須抵制住由自己來做決策的誘惑。 直線部門與職能部門 （ 1）直線部門及其特點 直線部門的形成 直線部門的特點 （ 2）職能部門及其特點 職能部門的形成 職能部門的特點 （ 3）直線制與職能制的沖突 基本矛盾 （ 4）直線部門與職能部門的錯位 導(dǎo)致這種現(xiàn)象的原因 ◆行政首長知識有限，只能更多的依賴職能部門。 （ 2）、標(biāo)準(zhǔn)化的職位設(shè)計和工作程序。 (2)工作指標(biāo)化 按照每個職位的工作類型，在工作分析的基礎(chǔ)上確定其應(yīng)該完成的工作數(shù)量、質(zhì)量、程序和時間。 五、國際環(huán)境的影響 指一個國家與世界各國之間的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、外交等各方面的相互關(guān)系。 世界上多元化的文化傳統(tǒng)之間，存在的只是五彩繽紛的各具特色，而沒有明顯的優(yōu)劣之分。 計劃經(jīng)濟(jì) 一切經(jīng)濟(jì)活動都由政府部門控制。 行政組織對行政環(huán)境也有很明顯的能動作用。 第二章 行政組織管理 行政管理在現(xiàn)代社會公共管理領(lǐng)域起著主導(dǎo)作用，討論公共管理問題時任何人都不能回避行政管理問題。大致可包括：合作性企業(yè)和自愿性社團(tuán)組織、暢通和諧的橫向交往網(wǎng)絡(luò)、民主自治的社會契約、互相信任的心理認(rèn)同、互學(xué)共進(jìn)的競爭合作心態(tài)。 政府有責(zé)任在社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中建立與維護(hù)降低交易成本的機(jī)制。 利用交易成本的概念，我們可以從企業(yè)、市場或政府等多種提供公共產(chǎn)品的交易方式中選擇單位交易成本最低者。 委托人與代理人各自掌握的信息不對稱。 靜態(tài)，動態(tài)博弈，和不完全信息下的博弈 前面的例子是參與博奕的雙方同時決策，沒有先后的反應(yīng)時間，這是靜態(tài)博弈，而實際當(dāng)中常常是根據(jù)對方的行動來決定自己的行動，先行動者也要考慮自己的行動會對后者有什么影響，后者將會如何行動，這屬于動態(tài)博弈。屬于常用的數(shù)學(xué)分析方法 簡單舉例： 囚徒博弈 B囚徒 坦白 抵賴 A囚徒 坦白 8， 8 0， 10 抵賴 10， 0 1， 1 對于 A， B任一囚徒其最優(yōu)策略是坦白。 ▲社會主義民主的思想基礎(chǔ) ▲制度與機(jī)制是解決問題的根本 幾個突出的問題 ▲干部選拔制度 ▲真實反映民眾意愿的渠道 ▲公共管理決策的規(guī)則問題 ▲中國的利益集團(tuán) ▲政府職能轉(zhuǎn)換與政企分開 ▲機(jī)構(gòu)臃腫與吃飯財政 第四節(jié)、與公共管理理論相關(guān)的幾個新理論 一、公共選擇理論 公共選擇理論的前提 丹