【正文】 排他性的）。 原始社會(huì)的管理是以氏族部落管理為代表，主要靠血緣、傳統(tǒng)、習(xí)俗和原始崇拜來維系的?！? 中國(guó)古代封建主義社會(huì)的發(fā)展歷史久遠(yuǎn)，發(fā)育充分和完善。 中的重要觀點(diǎn)： 行政獨(dú)立于政治之外 民選政治家負(fù)責(zé)制定政策，職業(yè)行政部門執(zhí)行政策。 2．建立有序的等級(jí)職位系統(tǒng)，并以制度形式鞏固下來。 2．為了提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，需要挑選和培訓(xùn)第一流的工人。 20年代以來西方政府行政管理確立的基本框架： 古典主義的經(jīng)濟(jì)理論 —— 自由經(jīng)濟(jì)理論 三權(quán)分立的政治權(quán)力制衡結(jié)構(gòu) 行政與政治分離的行政中立 官僚制行政組織（規(guī)制型行政組織） 三、對(duì)傳統(tǒng)行政管理理論的批評(píng)與新公共行政運(yùn)動(dòng) 從 40年代到 60年代期間一直沒有停止過對(duì)傳統(tǒng)行政學(xué)的批判 對(duì)政治與行政兩分法的批判 對(duì)社會(huì)價(jià)值觀念的反思 公平優(yōu)先原則 在實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)不了的兩分法神話 回歸政治學(xué)的口號(hào) 對(duì)忽視人的行為特點(diǎn)的批判 人際關(guān)系理論以及行為科學(xué)與泰勒管理理論之間的爭(zhēng)論 對(duì)脫離社會(huì)環(huán)境背景的批判 市場(chǎng)失效問題 凱恩斯主義的興起 對(duì)僵化的官僚體制的批判 官僚制與民主制的沖突 對(duì)公務(wù)員的非人性化要求 官僚制并沒有預(yù)想的高效率 關(guān)注投入和操作程序忽視產(chǎn)出與效果 在對(duì)傳統(tǒng)行政管理理論批判的基礎(chǔ)上逐步出現(xiàn)的新公共行政運(yùn)動(dòng) 在 60年代前后，隨著世界范圍的政治潮流向左轉(zhuǎn)，在行政管理領(lǐng)域形成的新公共行政理論運(yùn)動(dòng) 新公共行政運(yùn)動(dòng)的主要觀點(diǎn)： 政府必須用看得見的手去干預(yù)經(jīng)濟(jì) 政府必須解決市場(chǎng)所不能自發(fā)調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)調(diào)控問題 行政與政治不能分離 社會(huì)不平等現(xiàn)象本身就是政治問題，行政要以社會(huì)公平為目標(biāo)，公平優(yōu)先原則，扶助弱者，關(guān)注窮人的愿望和福利主義。 這種改革實(shí)踐主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面： 縮小政府規(guī)模和縮減財(cái)政規(guī)模。 由福利主義造成的社會(huì)負(fù)擔(dān)過重和社會(huì)生產(chǎn)率下降。行政組織也要有長(zhǎng)期目標(biāo)、長(zhǎng)期戰(zhàn)略，組織和個(gè)人都要承擔(dān)責(zé)任。 ◆重視人際關(guān)系。 ◆借鑒企業(yè)管理的理論、技術(shù)和方法。 ◆有效的監(jiān)督機(jī)制。 受到的束縛更多。 從傳統(tǒng)行政管理理論到新公共行政運(yùn)動(dòng)再到新公共管理理論并不是截然分開的、相互取代的階段，而是不斷改進(jìn)、承前啟后的過程。 第四次改革 82— 85 三年體制改革任務(wù)，撤并機(jī)構(gòu)裁減人員，解決副職過多問題。全國(guó)精簡(jiǎn) 200萬(wàn)人。 用經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法分析政治問題。兩只豬跑動(dòng)的速度一樣，但大豬吃食快（ 7： 3）。同時(shí)由于信息的不完全導(dǎo)致交易雙方所得到的信息是不對(duì)稱的，這種不對(duì)稱可能使合同難以成立，最終喪失市場(chǎng)有效運(yùn)作的基礎(chǔ)。 尋找解決公共管理問題的激勵(lì)兼容方案 四、交易成本理論 交易成本可以被定義為進(jìn)行交易活動(dòng)所投入的資源的價(jià)值度量。 建立良好的社會(huì)誠(chéng)信系統(tǒng)能有效的降低社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的交易成本。 A 社會(huì)資本是有別于貨幣資本、人力資本，存在于社會(huì)結(jié)構(gòu)之中，它為社會(huì)結(jié)構(gòu)之間的行為者進(jìn)行交易與協(xié)作等特定活動(dòng)提供便利的資源，它包括規(guī)范、信任、關(guān)系、網(wǎng)絡(luò)和慣例等形式。 民眾在自組織過程中逐步建立民眾自治規(guī)則系統(tǒng) —— 社會(huì)規(guī)范。行政組織是行政管理的主體與載體，其與行政環(huán)境之間也存在同樣的辯證關(guān)系。 中東產(chǎn)油國(guó)家的行政管理的體現(xiàn)了高成本高消費(fèi)的特點(diǎn)。 經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和科技發(fā)展水平還間接的影響人們的觀念。 ④ 逆來順受和對(duì)權(quán)威的迷信。 規(guī)制型組織在西方發(fā)達(dá)國(guó)家行政管理歷史中的地位和現(xiàn)狀。 實(shí)質(zhì)就是相關(guān)各部分（各職位、各部門、各組織）間的相互聯(lián)系的方式、渠道和程序的有序化，或稱這些聯(lián)系在時(shí)間和空間上的規(guī)范性。任何成員沒有違反規(guī)則與程序的權(quán)力。 ◆下級(jí)直線部門對(duì)職能部門能左右行政首長(zhǎng)的決策而感到畏懼。在一個(gè)運(yùn)作質(zhì)量高的規(guī)制型組織中，正當(dāng)?shù)慕M織行為應(yīng)該遠(yuǎn)高于不正當(dāng)?shù)慕M織行為。 我國(guó)政務(wù)公開的具體實(shí)踐： ◎ 中央機(jī)關(guān)返還借調(diào)人員。 按照經(jīng)濟(jì)人假設(shè)的觀點(diǎn)，可觀測(cè)性與偷懶行為之間存在著必然的聯(lián)系。 ★這種付出與成果之間關(guān)系的不確定性，造成公共組織或行政組織的成果比企業(yè)組織的成果更難以確定其取決于組織成員付出的程度。 主管可以通過設(shè)計(jì)有效的規(guī)則制度來取得好的組織績(jī)效。 幾種此特征類型的舉例 容易產(chǎn)生的與格雷莎姆定律相類似的現(xiàn)象 可以采用的“軟方法” （ 3）對(duì)于四種分類討論之后需要強(qiáng)調(diào)的幾點(diǎn)問題 A、任何一個(gè)行政組織與公共組織都很難是單純的某一種類型機(jī)構(gòu)，綜合型是最常見的。 一、營(yíng)造組織內(nèi)的家族氣氛 實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)在組織內(nèi)部具有一定的情感成分有時(shí)會(huì)促進(jìn)組織績(jī)效的提高，如何增進(jìn)組織內(nèi)的有效情感成分，人們想到了家族組織。 公平理論介紹。 營(yíng)造組織內(nèi)的家族氣氛 營(yíng)造家族氣氛是組織情感管理的方式之一。 日裔美籍學(xué)者，加州大學(xué)管理學(xué)教授， 《 等級(jí)制、家族制和 Z理論 》 摘自 （世界管理經(jīng)典著作精選） 企業(yè)管理出版社 94年 建立在 X理論上的 X型組織 建立在 Y理論上的 Y型組織 Z理論的觀點(diǎn) 組織內(nèi)存在可以對(duì)組織進(jìn)行管理和控制的三種機(jī)制 市場(chǎng)制 最基本的控制機(jī)制就是價(jià)格，如果價(jià)格設(shè)置得當(dāng)，就可以利用組織成員追求個(gè)人利益最大化的動(dòng)機(jī)，促成有效的協(xié)作機(jī)制。只不過是在不同的組織中各種機(jī)制所占的地位或比重不同而已。 ◆個(gè)人承擔(dān)責(zé)任。其中主要的批評(píng)集中在以下幾方面。 帕金森描述的人員增加過程： ①當(dāng) A感到工作負(fù)擔(dān)過重時(shí)，他可以作出三種選擇： 向上司 W辭職；或要求上司 W增派一人與其分擔(dān)工作；或者要求增加兩名下級(jí)助手。 于是一個(gè)職位變成了七個(gè)職位，而且大家的工作負(fù)擔(dān)恐怕都不輕松。 帕金森機(jī)構(gòu)效率遞減律 機(jī)構(gòu)部門與人員越多，工作效率越低。即只有晉升到明顯的力不勝任，力所不及的職位時(shí)為止。 ▲辦事程序極易出現(xiàn)混亂。 程式化的協(xié)作、交流渠道導(dǎo)致組織的彈性和有機(jī)協(xié)調(diào)能力低下。 第三章 有效的公共管理者 公共管理者是受國(guó)家和公民的委托，行使公共權(quán)力，負(fù)責(zé)運(yùn)用公共資源及指揮從事公務(wù)的其他人員，達(dá)成政府施政目標(biāo)的人。 隨著組織規(guī)模的不同以及管理者在組織內(nèi)部的層次等級(jí)不同，其所承擔(dān)各種角色的情況有所不同。） 二、奎恩的“卓越管理者”理論 奎恩等人在 80年代出版了 《 成為一位卓越的管理者 》 一書，提出一種新的管理者角色理論。但如過分，則會(huì)導(dǎo)致缺乏想象力、墨守成規(guī)和吹毛求疵。 革新者 Innovator 革新者的角色應(yīng)該是一位有創(chuàng)造力，敢于突破，能預(yù)見變革和善于帶領(lǐng)組織成員投入到變革之中的管理者。但是如果過分則會(huì)淪為抱殘守缺、固執(zhí)己見、剛愎自用的人。但是如果太過分強(qiáng)調(diào)導(dǎo)師的角色，則會(huì)成為心慈手軟、放縱部下的管理者。） 決策制定方面 7 .企業(yè)家 （制定戰(zhàn)略、檢查計(jì)劃執(zhí)行情 況，開發(fā)新項(xiàng)目。 本章主要以常任公務(wù)員為主要研究分析對(duì)象，就提高公共管理者的素質(zhì)和效能展開討論。 科學(xué)技術(shù)的快速發(fā)展帶給行政組織的壓力。 ▲權(quán)力之爭(zhēng)更為激烈。 ▲帕金森定律。于是，武大郎開店成為必然。一份公文很可能要在每個(gè)人手里都轉(zhuǎn)上一圈，最終還要送到 A手里最后定奪。 W也升格。 規(guī)模 → 職位 → 權(quán)力 → 利益 職能擴(kuò)大凸現(xiàn)單位重要性 職能與規(guī)模的互為因果關(guān)系 滿足本部門人員安置與晉升的需要 。 必須明確正式組織與非正式組織的區(qū)別，明確組織的正式側(cè)面與非正式側(cè)面的區(qū)別，盲目的在正式組織中套用非正式組織的方式方法并非明智之舉。 ◆考評(píng)少，升遷慢。 家族制 一種擁有共同文化的組織。換言之，以這種眼光觀察，則可超越從管理學(xué)的角度來觀察圖表、流程的缺陷，使我們明白，我們正面臨的問題，正要處理的是活生生的人，而不是流程圖。 信息溝通 有效溝通是協(xié)作組織的重要方面 現(xiàn)代組織對(duì)溝通的重視 管理者在信息溝通方面所要做的工作主要是： ◆明確每個(gè)成員在組織中的位置 ◆建立正式的溝通渠道 ◆為非正式的信息溝通創(chuàng)造條件 ◆采用新的信息技術(shù) 巴納德對(duì)管理的定義：維持組織延續(xù)發(fā)展的協(xié)調(diào)行為。 *組織有強(qiáng)大的凝聚力。 （ 代理理論是一種研究管理制度設(shè)計(jì)的有效的輔助方法） E、由于公職人員和政府官員普遍得到社會(huì)的承認(rèn)和公眾一定程度的信任，以及他們總體的素質(zhì)普遍高于社會(huì)平均水平，所以我們引用威爾遜先生的一句話作為本節(jié)的結(jié)束語(yǔ)是恰當(dāng)?shù)?，“如果就此認(rèn)為政府官員和公職人員都是徹頭徹尾的利己主義者，只謀求最大的私利，那就錯(cuò)了。 以稅務(wù)部門舉例，會(huì)出現(xiàn)什么問題？ 在我國(guó)的行政組織中，重有形政績(jī)、輕無形政績(jī)的現(xiàn)象。 造成付出不易觀測(cè)的原因： *成員的工作不在主管的視線之內(nèi) *成員的工作缺乏明顯外在形式 *成員在工作中需要采用比較深?yuàn)W的專業(yè)技術(shù) 對(duì)行政機(jī)構(gòu)與公共機(jī)構(gòu)成員工作成果（成果）的觀測(cè) 同樣，對(duì)不同機(jī)構(gòu)來說，其成員成果的可觀測(cè)性是不同的；對(duì)同一機(jī)構(gòu)中不同工作崗位上的成員的成果可觀測(cè)性也是不同的。 A、 為什么管理政府機(jī)構(gòu)和其他公共組織遠(yuǎn)比管理私人企業(yè)復(fù)雜得多？ ★通常情況下，企業(yè)機(jī)構(gòu)比公共機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)的可觀測(cè)性大得多，所以管理也容易得多。 ◎ 文示化的公開制度。 規(guī)制型組織是在與無規(guī)則和不遵守規(guī)則的斗爭(zhēng)中發(fā)展起來的，規(guī)則度必然是規(guī)制型組織追求的目標(biāo)之一。” 造成這種現(xiàn)象的原因 “如果授予下級(jí)做決策的自主權(quán)限得當(dāng)，上級(jí)就必須抵制住由自己來做決策的誘惑。 直線部門與職能部門 （ 1）直線部門及其特點(diǎn) 直線部門的形成 直線部門的特點(diǎn) （ 2）職能部門及其特點(diǎn) 職能部門的形成 職能部門的特點(diǎn) （ 3）直線制與職能制的沖突 基本矛盾 （ 4）直線部門與職能部門的錯(cuò)位 導(dǎo)致這種現(xiàn)象的原因 ◆行政首長(zhǎng)知識(shí)有限，只能更多的依賴職能部門。 （ 2）、標(biāo)準(zhǔn)化的職位設(shè)計(jì)和工作程序。 (2)工作指標(biāo)化 按照每個(gè)職位的工作類型，在工作分析的基礎(chǔ)上確定其應(yīng)該完成的工作數(shù)量、質(zhì)量、程序和時(shí)間。 五、國(guó)際環(huán)境的影響 指一個(gè)國(guó)家與世界各國(guó)之間的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、外交等各方面的相互關(guān)系。 世界上多元化的文化傳統(tǒng)之間，存在的只是五彩繽紛的各具特色，而沒有明顯的優(yōu)劣之分。 計(jì)劃經(jīng)濟(jì) 一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都由政府部門控制。 行政組織對(duì)行政環(huán)境也有很明顯的能動(dòng)作用。 第二章 行政組織管理 行政管理在現(xiàn)代社會(huì)公共管理領(lǐng)域起著主導(dǎo)作用，討論公共管理問題時(shí)任何人都不能回避行政管理問題。大致可包括：合作性企業(yè)和自愿性社團(tuán)組織、暢通和諧的橫向交往網(wǎng)絡(luò)、民主自治的社會(huì)契約、互相信任的心理認(rèn)同、互學(xué)共進(jìn)的競(jìng)爭(zhēng)合作心態(tài)。 政府有責(zé)任在社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中建立與維護(hù)降低交易成本的機(jī)制。 利用交易成本的概念，我們可以從企業(yè)、市場(chǎng)或政府等多種提供公共產(chǎn)品的交易方式中選擇單位交易成本最低者。 委托人與代理人各自掌握的信息不對(duì)稱。 靜態(tài)，動(dòng)態(tài)博弈，和不完全信息下的博弈 前面的例子是參與博奕的雙方同時(shí)決策，沒有先后的反應(yīng)時(shí)間，這是靜態(tài)博弈，而實(shí)際當(dāng)中常常是根據(jù)對(duì)方的行動(dòng)來決定自己的行動(dòng)，先行動(dòng)者也要考慮自己的行動(dòng)會(huì)對(duì)后者有什么影響，后者將會(huì)如何行動(dòng)，這屬于動(dòng)態(tài)博弈。屬于常用的數(shù)學(xué)分析方法 簡(jiǎn)單舉例： 囚徒博弈 B囚徒 坦白 抵賴 A囚徒 坦白 8， 8 0， 10 抵賴 10， 0 1， 1 對(duì)于 A， B任一囚徒其最優(yōu)策略是坦白。 ▲社會(huì)主義民主的思想基礎(chǔ) ▲制度與機(jī)制是解決問題的根本 幾個(gè)突出的問題 ▲干部選拔制度 ▲真實(shí)反映民眾意愿的渠道 ▲公共管理決策的規(guī)則問題 ▲中國(guó)的利益集團(tuán) ▲政府職能轉(zhuǎn)換與政企分開 ▲機(jī)構(gòu)臃腫與吃飯財(cái)政 第四節(jié)、與公共管理理論相關(guān)的幾個(gè)新理論 一、公共選擇理論 公共選擇理論的前提 丹