【正文】 。根據(jù) RW Archer的觀點(diǎn)，成功的土地政策應(yīng)該包括一下幾點(diǎn)： 1 放 松土地權(quán)證發(fā)放； 2 經(jīng)常評(píng)估物業(yè)稅，加強(qiáng)征收力度； 3 加強(qiáng)各種稅種的征收力度，包括土地增值 稅、開發(fā)費(fèi)、土地隱性升值、閑置和未充分利用土地稅及使用費(fèi)； 中國(guó)最大的管理資源中心 第 20 頁 共 20 頁 4 規(guī)范交通（路線、管理、維護(hù)和污染控制）； 5 簡(jiǎn)潔而透明的土地利用管制方法（土地用途、密度和分區(qū)規(guī)范、地塊細(xì)分規(guī)范、建筑規(guī)范、土地保護(hù)規(guī)范、環(huán)?？刂频?。一般認(rèn)為，應(yīng)該以最大化的密度利用城市土地；政府應(yīng)該提供足夠的配套基礎(chǔ)設(shè)施的土地，以合理的價(jià)格提供給公共部門和個(gè)人；政策應(yīng)該鼓勵(lì)土地開發(fā)領(lǐng)域中的社區(qū)合作，防止土地集中到少數(shù)私人手中，保障社會(huì)弱勢(shì)群體的利益。 23. 最后，有關(guān)城市發(fā)展的演變的最前沿研究得出以下結(jié)論：我們應(yīng)采取全面的土地政策。土地公有保證了市政府可以通過提供公共服務(wù)控制開發(fā)進(jìn)度，控制土地用途結(jié)構(gòu)。如果資金不足，不能征購(gòu)需要開發(fā)的大部分土地，可以征購(gòu)有限規(guī)模的土地用于最密集的開發(fā)。 即便有些條件不充分，土地儲(chǔ)備計(jì)劃的某些收益也是可以實(shí)現(xiàn)的。瑞典的衛(wèi)星城、英國(guó)的新城鎮(zhèn)和城市開發(fā)公司、荷蘭的城市擴(kuò)張都有一個(gè)共同點(diǎn)，就是在開發(fā)之前政府征用土地。在瑞典，整個(gè)土地利用管制制度才制約了投機(jī)行為。 20. 確實(shí)，通過對(duì)瑞典這種條件比較良好的國(guó)家和條件比較受限制的國(guó)家所實(shí)施的土地儲(chǔ)備制度的比較發(fā)現(xiàn)，即便受到諸如資金不足、社 會(huì)態(tài)度不一等限制，土地儲(chǔ)備制度在實(shí)現(xiàn)土地利用政策上還是取得一定成果的。誠(chéng)然，如果沒有土地儲(chǔ)備計(jì)劃，情況可能更糟。實(shí)際上，經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)表明大部分土地儲(chǔ)備項(xiàng)目未能保持低地價(jià)，抑制投機(jī)。另外，政府開發(fā)和出售土地的過程也很緩慢。通常情況下征用程序費(fèi)時(shí)費(fèi)力，在有些國(guó)家，從通知土地所有者征用事宜到實(shí)際購(gòu)買時(shí)間長(zhǎng)達(dá) 20年之久。 18. 聯(lián)合國(guó)亞太經(jīng)濟(jì)社會(huì)理事會(huì)認(rèn)為因?yàn)樾枰谫?gòu)置土地、提供基礎(chǔ)設(shè)施以及出售（出租）土地等方面花費(fèi)很長(zhǎng)時(shí)間，因而土地儲(chǔ)備效果不好。世界 上不存在一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的模式。同樣地，對(duì)土地補(bǔ)貼可以在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)提供可支付得起的住房的目標(biāo)，但是，除非確定的價(jià)格水平可以回收開發(fā)成本，否則不可能持續(xù)。通過出租可以讓政府獲取長(zhǎng)期收益，但是，出租條款必須與市場(chǎng)實(shí)際情況相關(guān)聯(lián)。因此，有必要精心設(shè)計(jì)土地流轉(zhuǎn)政策，建立合理的監(jiān)控機(jī)制，保證各個(gè)層面上透明操作。完全依靠市場(chǎng)作用，比如高價(jià)競(jìng)拍，就會(huì)對(duì)高收入階層有利。這是一個(gè)需要精心研究的政策問題。這是個(gè)很敏感的問題，覺得受到不公平待遇的土地所有者可能會(huì)影響民意，使大眾反對(duì)整個(gè)制度。難題在于賠償時(shí)，是否應(yīng)該考慮其它土地用途產(chǎn)生的增值？在瑞典的個(gè)案研究中，賠償并不考慮事實(shí)上或者潛在的開發(fā)方案，征地部門通常按農(nóng)業(yè)用地價(jià)格支付賠償金。然而，一般認(rèn)為通常情況下沒有必要使用這種權(quán)力，它的存在僅僅作為一個(gè)威脅就足以讓土地所有者通過協(xié)商解決問題。 13. 至于征用，一般認(rèn)為對(duì)于一個(gè)有效的土地儲(chǔ)備項(xiàng) 目來說，土地強(qiáng)制征用權(quán)，或強(qiáng)制性購(gòu)買是必要的。出租房更容易些，可以推廣。 12. 住房相關(guān)的目標(biāo)也應(yīng)該靈活，把出租作為一個(gè)長(zhǎng)期選擇來考慮。吉隆坡的例子表明只要有激勵(lì)措施，大型物業(yè)（其中30％強(qiáng)制性面向低收入人群）的私人開發(fā)商可以成功地提供租房。問題的關(guān)鍵在于要認(rèn)識(shí)到能力的有限性，有選擇性地實(shí)施土地儲(chǔ)備方案，在多種方案之 間尋求平衡。在德里，盡管累積的滾動(dòng)資金數(shù)額相對(duì)較高，儲(chǔ)備的土地也很多，但是，考慮不周的政策、高昂的征用（和持有）成本以及落后的轉(zhuǎn)讓機(jī)制限制了 德里發(fā)展局的工作。然而，由于私人部門的參與，這個(gè)后果是可以承擔(dān)得起的。房產(chǎn)的衰落并非對(duì)公共部門沒有影響。這一點(diǎn)非常重要。第二，更有利于理解市場(chǎng)需求，提供合適產(chǎn)品。 9. 許多人 認(rèn)為私營(yíng)部門參與越多越好。 8. 選擇性使用 土地儲(chǔ)備也是整合開發(fā)場(chǎng)地的一個(gè)更靈活的方式。倫敦道克蘭區(qū)的改造就顯示一個(gè)小型專注的開發(fā)公司是怎樣完成大規(guī)模城市改造的宏偉目標(biāo)。很多人得出結(jié)論：大規(guī)模的政府干預(yù)的土地開發(fā)一般都不成功，尤其是在發(fā)展中國(guó)家。這樣的政策很可能不持久，導(dǎo)致難以預(yù)測(cè)和不盡人意的后果。 中國(guó)最大的管理資源中心 第 17 頁 共 20 頁 6. 土地儲(chǔ)備中的大部分問題出在儲(chǔ)備規(guī)模上。這個(gè)經(jīng)驗(yàn)顯示了抓住機(jī)遇的重要性。在 皇家碼頭區(qū) ，該公司極不情愿地接納商業(yè)物業(yè)，這為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┝擞欣木蜆I(yè)機(jī)會(huì)。 5. 我們需要平衡明確的目標(biāo)和靈活性。誠(chéng)然，我們不可能料事如神，把每個(gè)問題都預(yù)料到，也沒有一個(gè)放之四海而皆準(zhǔn)的方法。 4. 前期規(guī)劃固然重要，也要注意到情況是動(dòng)態(tài)的，隨著時(shí)間的推移變化和發(fā)展。 3. 對(duì)于任何國(guó)家，都沒有固定不變的方式，比如什么樣的機(jī)構(gòu)參與，什么級(jí)別的政府參與等。 因此，土地儲(chǔ)備政策應(yīng)是國(guó)家和市區(qū)總體規(guī)劃和政策框架中不可分割的一部分。 1. 任何一個(gè)廣泛實(shí)施的成功的土地儲(chǔ)備制度都必須有一個(gè)明確的讓其存在的目標(biāo)。無論如何，各國(guó)的需求和狀況不一，需求和狀況也隨著時(shí)間的推進(jìn)而產(chǎn)生變化，因此，在解釋本論文所作的總結(jié)時(shí)，應(yīng)該持謹(jǐn)慎的態(tài)度 。 五、 經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)與總結(jié) 最后一節(jié)分析本報(bào)告所研究的個(gè)案中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，總結(jié)它們的成與敗。在瑞典，人口和社會(huì)經(jīng)濟(jì)模式上發(fā)生了人們未預(yù)見到的變化，使得對(duì)不同類型房產(chǎn)的需求發(fā)生了巨大的變化。 中國(guó)最大的管理資源中心 第 16 頁 共 20 頁 不管采取何種融資安排和流轉(zhuǎn)政策，土地投資要獨(dú)立核算，這樣才能確定真正的成本和公眾從土地儲(chǔ)備中獲取的收益。因而，人們以另眼審視完全由政府投資實(shí)施大規(guī)模土地儲(chǔ)備的做法。低租金造成對(duì)社會(huì)群體的補(bǔ)貼不均勻，而且沒有合理的依據(jù)。 無論是出售還是出租，另一個(gè)政策問題是流轉(zhuǎn)的價(jià)格和條件。這種方法可能受到中央政府的影響。后來改成短期租約，租金 評(píng)估也更加頻繁。理論上這樣可以保證公眾可以長(zhǎng)期地從投資升值中獲益。過于依賴銷售土地的做法的缺點(diǎn)就是這種收益是短期的、一次性的，政府不能夠從將來土地增值中分得一瓢羹。其他的金融風(fēng)險(xiǎn)包括房地產(chǎn)市場(chǎng)的 周期性，當(dāng)市場(chǎng)對(duì)新開發(fā)地塊的需求疲軟時(shí)，土地儲(chǔ)備部門卻還必須繼續(xù)償付債務(wù) 。一開始中央政府劃撥的 “ 種子 ” 資金可以支撐到中期，這是把地塊賣給私人開發(fā)商，資金循環(huán)使用。 事實(shí)上，所有土地儲(chǔ)備制度的支持者都認(rèn)為中央政府財(cái)政撥款是保證土地部門多快好省地完成任務(wù)的最有效手段 。在早期，需要資金用于土地購(gòu)買、土地改善、管理費(fèi)用以及償還貸款利息。 資金 在所有國(guó)家，資金也許是決定土地儲(chǔ)備成功與否的最重要因素 。 在瑞典，自上而下的管理和規(guī)劃傳統(tǒng)使政府忽視了普通人的角色，最終導(dǎo)致人們反對(duì)大規(guī)模的沒有靈魂的開發(fā)，同時(shí)環(huán)保問題凸現(xiàn)。過時(shí)的法律并不適合土地儲(chǔ)備的具體要求。 城市規(guī)劃與法律框架： 無論土地儲(chǔ)備制度是當(dāng)作 “ 城市規(guī)劃者的工具之一 ” 還是作為 “ 實(shí)施規(guī)劃的中堅(jiān)力量，支持其他控制措施 ” ，有一點(diǎn)很明顯， 那就是如果規(guī)劃工具和土地利用控制的機(jī)制效率低下的話，土地儲(chǔ)備 將很難實(shí)施 。 （聯(lián)合國(guó)亞太經(jīng)濟(jì)社會(huì)理事會(huì)） 還有一個(gè)稅收的問題就是物業(yè)稅。從理論上來說，如果對(duì)因土地開發(fā)而產(chǎn)生的資產(chǎn)收益征收土地增 值稅和意外收益稅的話，就不會(huì)有預(yù)期增長(zhǎng)。 隨著城市的擴(kuò)張，周邊農(nóng)業(yè)用地的價(jià)格開始上漲，而且往往提前好幾年，這是因?yàn)槿藗冾A(yù)期土地用途會(huì)變更，從而價(jià)值上升。 可以對(duì)土地主征收土地增值稅，一般用作基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本。 征稅 如果土地儲(chǔ)備規(guī)模有限，就可以考慮采取一些附屬性政策和開發(fā)控制措施，比如，對(duì)私人開 發(fā)的收益征稅 。瑞典人還引進(jìn)了優(yōu)先購(gòu)買權(quán)這一概念，設(shè)計(jì)了最全面的土地政策。土地所 有者很清楚，如果他們不同意政府的出價(jià)，政府就會(huì)動(dòng)用強(qiáng)制征地權(quán)。（聯(lián)合國(guó)亞太經(jīng)濟(jì)社會(huì)理事會(huì)，《亞洲的城市土地管理》， 1995） 在瑞典，通常市政府確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)農(nóng)業(yè)用途計(jì)算的。 但是，如果不拍賣，采用其它方式的話，有時(shí)候程序可能會(huì)出問題，從而有利于強(qiáng)勢(shì)群體。征用價(jià)格按照征用通知下發(fā)時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格計(jì)算，但是土地的實(shí)際交割卻有可能是 20 年后的事情了。 土地征用與處置： 在德里，德里發(fā)展局（ DDA）有權(quán)掌控所有用于城市開發(fā) 的土地。然而，也必須實(shí)事求是地說，無論是土地儲(chǔ)備項(xiàng)目還是其他的政府行為，都既沒有控制住土地投機(jī)，也沒有廣泛實(shí)現(xiàn)土地利用的規(guī)劃目標(biāo)。土地儲(chǔ)備得到廣泛引用，但是規(guī)模沒有瑞典的那么大。 斯特朗引用了法國(guó)的土地儲(chǔ)備項(xiàng)目。如果也可以在私人土地上進(jìn)行新的開發(fā)，私人土地所有者也被允許從中盈利的話，那么這些私人土地所有者獲得的盈利與土地被征用作為儲(chǔ)備的所有者獲得的補(bǔ)償金相比就會(huì)有很大差異。史蒂文 內(nèi)基市的例子就表明 6 個(gè)社區(qū)，每個(gè)社區(qū)容納一萬到一萬兩千人口，就可以組成一個(gè)目標(biāo)規(guī)模為七萬人口的開發(fā)項(xiàng)目。 可以鎖定具體改造項(xiàng)目，像倫敦的道克蘭區(qū)，或甚至某一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)或社區(qū)的開發(fā)。即便如此，在征收與處置之間通常也有好幾年時(shí)間，因此債務(wù)償還和成本回收成了主要問題。比如在瑞典 ，盡管一般認(rèn)為其土地儲(chǔ)備實(shí)現(xiàn)了主要的目標(biāo)，最后卻民怨沸騰，大眾從城市擴(kuò)張的現(xiàn)實(shí)狀況出發(fā)反對(duì)該儲(chǔ)備制度。大范圍的土地儲(chǔ)備實(shí)際上會(huì)破壞土地市場(chǎng)機(jī)制，私營(yíng)部門在土地開發(fā)中的角色會(huì)相對(duì)較小。 （聯(lián)合國(guó)亞太經(jīng)濟(jì)與社會(huì)理事會(huì)（ ESCAP）和《城市開發(fā)控制下的土地儲(chǔ)備》， 哈維?L?佛萊切內(nèi)爾） 規(guī)模 ： 土地儲(chǔ)備中的大部分問題出在儲(chǔ)備規(guī)模上。 也必須明確界定大都市土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)與大都市規(guī)劃局之間的關(guān)系、各自的權(quán)力與責(zé)任 。從務(wù)實(shí)的角度出發(fā)，很多人認(rèn)為唯一合理的土地儲(chǔ)備部門應(yīng)該是一家公共企業(yè) ，也就是有特別職能的機(jī)構(gòu)，經(jīng)過立法授權(quán)在常 中國(guó)最大的管理資源中心 第 13 頁 共 20 頁 規(guī)的政府結(jié)構(gòu)之外進(jìn)行運(yùn)作。但是，大都市政府也不可能完全獨(dú)立于中央政府操作，它們也可能需要州政府的授權(quán)，特別是它們?cè)谳^大程度上依賴中央政府的資金的時(shí)候。然而，類似的影 響會(huì)導(dǎo)致開發(fā)并