【正文】 從2006年下半年開始一直持續(xù)到現(xiàn)在及將來的一段時(shí)間內(nèi)，國家開始從土地利用規(guī)劃和計(jì)劃、土地出讓、土地審批、土地征用、土地收益分配、土地監(jiān)管、耕地保護(hù)、土地管理責(zé)任制度等方面來全方位構(gòu)建土地調(diào)控網(wǎng)，土地市場走向進(jìn)一步成熟和規(guī)范，明確建立網(wǎng)格化垂直管理的土地督察制度，推動地方上落實(shí)國家出臺的一系列土地政策調(diào)控措施。在此期間由于住房價(jià)格的整體飆升，人們普遍關(guān)注政府控制土地供給、嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策以及拆遷難度增大所引起的土地供應(yīng)不足。由于我國土地資源匱乏的剛性約束，再加上經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)的擴(kuò)張需求，“十五”期間全國耕地面積凈減少9240萬畝，耕地資源保護(hù)形勢十分嚴(yán)峻。我國工業(yè)化、城市化的快速發(fā)展對土地的需求越來越大，推動了土地市場的快速發(fā)展，同時(shí)國家對土地的調(diào)控和規(guī)范的力度越來越大。隨著中國城鎮(zhèn)化步伐加快，中小城市對住房用地需求會持續(xù)增大，而土地資源的有限性和住房用地的剛性需求，使得以自住性消費(fèi)市場為主的二三線城市地價(jià)仍然存在上漲空間。總體來說，2009年中國居住用地價(jià)格將與2008年持平或低于2008年水平。目前在北京、上海、廣州等一線城市，近兩年內(nèi)居住用地供應(yīng)量較大，城市房價(jià)基本達(dá)到最高并呈下行趨勢，開始進(jìn)入觸底階段，房地產(chǎn)建設(shè)規(guī)模將放慢腳步。報(bào)告同時(shí)指出，由于新增投資多為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，劃撥用地大量增加可能擠壓有形土地市場。中國土地市場受其影響，預(yù)計(jì)2009年土地需求仍將低迷，地價(jià)不會有大的漲幅。二、需求情況預(yù)測受全球金融危機(jī)沖擊和中國拉動內(nèi)需經(jīng)濟(jì)政策的綜合影響，預(yù)計(jì)2009年土地需求仍將低迷，但中國城市地價(jià)有望在持續(xù)低迷后趨于平穩(wěn)。國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示：2008年112月全國房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)購置土地面積36785萬平方米，%，；完成開發(fā)土地面積26033萬平方米，%，隨著行業(yè)景氣度的回落，房地產(chǎn)企業(yè)購置和拓展土地儲備的速度正在放緩。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)，近十年房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)年度購置土地面積情況如下圖所示：數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計(jì)局圖3 1998—2008年全國房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)購置土地面積和增速1998—2004年，我國房地產(chǎn)企業(yè)土地購置面積一直保持增長，但增長率趨于下降，2002006年土地購置面積出現(xiàn)負(fù)增長，2007年又強(qiáng)勁增長，達(dá)到近十年來的峰值。但是，相對于最低水平的征用土地面積，2007年建成區(qū)面積的增長速度比2006年有較大幅度的提升（圖10），這顯示出土地利用效率的提高。因此，下一個(gè)五年規(guī)劃里，我國耕地保護(hù)工作形勢依然嚴(yán)峻，在此情況下，如何適當(dāng)控制土地閘門，既要支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又要實(shí)現(xiàn)保護(hù)耕地目標(biāo)，正在考驗(yàn)各級政府的智慧。新的形勢下土地管理工作更加嚴(yán)峻，地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的動力下，保護(hù)耕地的壓力更大。（三）嚴(yán)守耕地紅線土地利用計(jì)劃檢查包括新增建設(shè)用地指標(biāo)、耕地保守情況、土地計(jì)劃考核等內(nèi)容。國土資源部很可能由此來形成新一輪土地調(diào)控的定調(diào)。目前，各地政府已經(jīng)陸續(xù)出臺了允許開發(fā)商分期付款等土地優(yōu)惠政策，這已然在沖擊國土資源部此前制定的“招拍掛”規(guī)定。而減少住宅供地比例更受爭議。但是，如果真的要這樣調(diào)整，也存在很多隱患。如果綜合調(diào)研的情況來看，2009年土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)應(yīng)該作出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，但是前提是保證土地得到科學(xué)、有效利用，保護(hù)耕地，避免地方政府借發(fā)展經(jīng)濟(jì)之名，無效、低效圈占土地。2009年土地市場可能會繼續(xù)冷清，如果不調(diào)整供地計(jì)劃，則各地政府在迫于賣地壓力和財(cái)政壓力的情況下，很可能采取協(xié)議轉(zhuǎn)讓等以前的方式出讓土地，會對剛剛建立的土地出讓一律“招拍掛”制度形成沖擊，也會釀成新的土地腐敗。（二）土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)失衡當(dāng)前市場情況和政府行為的目的是互相矛盾的。對納入新增中央投資計(jì)劃的城鎮(zhèn)廉租住房、棚戶區(qū)改造等保障性住房，要加快供地，盡快落實(shí)到具體地塊。對于2009年土地供應(yīng)情況，國土資源部的指示是：要求各地加快保障性住房土地供應(yīng)。據(jù)悉，國土資源部對地方政府囤地、捂地不供應(yīng)的情況明確表示反對，發(fā)現(xiàn)一例，就予以地方政府警告。事實(shí)上，據(jù)國土資源部規(guī)劃司、國家發(fā)改委等部門組成的調(diào)研組先后去到湖南、湖北、江蘇等地進(jìn)行的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，供地計(jì)劃沒有完成的城市，多數(shù)都屬于上述兩種情況。例如：%。二、供給情況預(yù)測土地儲備的供應(yīng)在未來2009—2010年的時(shí)間里還是有保障的，但國土資源總量十分有限，關(guān)鍵是要提高土地儲備機(jī)構(gòu)的土地處理效率和下游行業(yè)的土地利用效率，同時(shí)規(guī)范土地征收的制度和執(zhí)行過程。──土地管理在宏觀調(diào)控中的作用明顯增強(qiáng)。──土地生態(tài)保護(hù)和建設(shè)取得積極成效。田水路林村綜合整治和建設(shè)用地整理取得明顯成效，新增工礦廢棄地實(shí)現(xiàn)全面復(fù)墾，后備耕地資源得到適度開發(fā)。到２０１０年和２０２０年，農(nóng)用地穩(wěn)定在６６１７７．０９萬公頃（９９２６５６萬畝）和６６８８３．５５萬公頃（１００３２５３萬畝），建設(shè)用地總面積分別控制在３３７４萬公頃（５０６１０萬畝）和３７２４萬公頃（５５８６０萬畝）以內(nèi)；城鎮(zhèn)工礦用地在城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量中的比例由２００５年的３０％調(diào)整到２０２０年的４０％左右，但要從嚴(yán)控制城鎮(zhèn)工礦用地中工業(yè)用地的比例。──土地利用結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化。到２０１０年和２０２０年，全國新增建設(shè)用地分別為１９５萬公頃（２９２５萬畝）和５８５萬公頃（８７７５萬畝）。新增建設(shè)用地規(guī)模得到有效控制，閑置和低效建設(shè)用地得到充分利用，建設(shè)用地空間不斷擴(kuò)展，節(jié)約集約用地水平不斷提高，有效保障科學(xué)發(fā)展的用地需求。規(guī)劃期內(nèi)，確保１０４００萬公頃（１５．６億畝）基本農(nóng)田數(shù)量不減少、質(zhì)量有提高。表4 全國部分城市2009年供地計(jì)劃城市計(jì)劃供應(yīng)土地面積（單位：公頃）北京市5700福建省廈門市湖南省武岡市新疆烏魯木齊市820甘肅省天水市337湖南省岳陽市廣西南寧市廣東省普寧市浙江省寧波市1042貴州省六盤水市遼寧省鐵嶺市826數(shù)據(jù)來源：中國土地網(wǎng)根據(jù)全面建設(shè)小康社會的總體要求和“十一五”經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的目標(biāo)任務(wù)，國家在到2020年的規(guī)劃期內(nèi)努力實(shí)現(xiàn)以下土地利用目標(biāo)：──守?。保竷|畝耕地紅線。局部地區(qū)土地退化和破壞嚴(yán)重。優(yōu)質(zhì)耕地減少和工業(yè)用地增長過快。土地利用總體規(guī)劃的有效實(shí)施，促進(jìn)了國家糧食安全和國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展，緩解了生態(tài)環(huán)境破壞加劇的趨勢。土地整理復(fù)墾開發(fā)力度加大，總體上實(shí)現(xiàn)了建設(shè)占用耕地的占補(bǔ)平衡。表3 2007年各地區(qū)土地利用情況單位：萬公頃地區(qū)土地調(diào)查農(nóng)用地　　建設(shè)用地　　　面積園地牧草地居民點(diǎn)及交通運(yùn)輸水利設(shè)施　工礦用地用地用地全國　　北京天津河北山西內(nèi)蒙古　　遼寧吉林黑龍江　　上海江蘇浙江安徽福建江西山東　　河南湖北湖南廣東廣西海南　　重慶四川貴州云南西藏　　陜西甘肅青海寧夏新疆?dāng)?shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計(jì)局 自《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（１９９７－２０１０年）》批準(zhǔn)實(shí)施以來，通過制定和實(shí)施一系列加強(qiáng)土地宏觀調(diào)控和管理的政策措施，土地用途管制制度逐步得到落實(shí)，控制和引導(dǎo)土地利用的成效有：農(nóng)用地特別是耕地保護(hù)得到強(qiáng)化，非農(nóng)建設(shè)占用耕地規(guī)模逐步下降。2002年，《征用土地公告辦法》、《閑置土地處置辦法》相繼出臺，2004年有《土地開發(fā)整理若干意見》，2005年財(cái)政部、國土資源部、中國人民銀行聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)征收使用管理的通知》，2006年底《土地利用年度計(jì)劃管理辦法》出臺，2007年具有重大意義的《土地儲備管理辦法》頒布，2008年底又有《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》出臺。1999年3月13日，在中央人口、資源、環(huán)境工作座談會上，中共總書記高屋建瓴地指出：我們對國土資源的保護(hù)和管理必須嚴(yán)而又嚴(yán)。1998年1月9日，國務(wù)院第65次常務(wù)會議原則通過《土地管理法（修訂草案）》，同年8月29日，九屆人大常委會第四次會議修訂通過《中華人民共和國土地管理法》，自1999年1月1日起施行。1997年3月通過的修改后的《刑法》中增設(shè)了“破壞耕地罪”、“非法批地罪”和“非法轉(zhuǎn)讓土地罪”。針對土地這一關(guān)系到國計(jì)民生的根本問題，黨中央、國務(wù)院作出了一系列重要指示和批示，先后召開了全國土地使用制度改革和耕地保護(hù)會議。土地能否高效合理利用，耕地能否得到嚴(yán)格的保護(hù)，不僅關(guān)系到農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位能否鞏固和經(jīng)濟(jì)能否協(xié)調(diào)健康發(fā)展，更關(guān)系到中華民族的生存和發(fā)展。有的地方甚至提出“保護(hù)耕地就是保護(hù)落后”的錯(cuò)誤口號。但是，舊體制和舊觀念的巨大慣性，使得新體制和新觀念的建立成為一個(gè)較長的過程；即使在新的體制和觀念確立后，具體工作中也還會出現(xiàn)新的問題，甚至錯(cuò)誤。1986年，中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)土地管理，制止亂占濫用耕地的通知》，全國人大頒布了《中華人民共和國土地管理法》，成立了實(shí)行城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一管理的各級土地管理機(jī)構(gòu)。1985年全國出現(xiàn)耕地減少1500萬畝的高峰，敲響了中國耕地危機(jī)的警鐘。土地的合理利用和優(yōu)化配置還遠(yuǎn)未達(dá)到先進(jìn)水平。人們高漲的生產(chǎn)積極性，使大面積被撂荒的耕地被重新耕種起來，使新中國的經(jīng)濟(jì)在較短的時(shí)間里迅速得到恢復(fù)與發(fā)展。建國五十年來，我國的國土資源得到了極大的開發(fā)、利用和治理、保護(hù)。由于土地儲備機(jī)構(gòu)性質(zhì)的特殊性，其決定了整個(gè)社會土地的經(jīng)濟(jì)供給。（四）我國土地經(jīng)濟(jì)供給情況我國土地的經(jīng)濟(jì)供給主要由土地供給者——國家來決定。%為山地，開發(fā)利用難度大、成本高。這一地區(qū)也屬于臨界地區(qū)和越載區(qū)。中國西北部為干旱和半干旱地區(qū)，%%，年降水量在400毫米以下，干燥度在13以上。從雨水條件看：中國東南部受季風(fēng)影響強(qiáng)烈，氣候溫暖濕潤。%的寒溫帶，%的青藏高寒氣候帶外，其余70%以上的地區(qū)農(nóng)作物生長期的熱量條件都較好。（三）我國土地自然供給情況我國土地的人口承載力使中國土地的自然供給極其有限。土地經(jīng)濟(jì)供給的影響因素有：各類土地的自然供給；利用土地的知識和技能；社會需求；產(chǎn)品價(jià)格；土地利用計(jì)劃；土地供給者的行為。土地的經(jīng)濟(jì)供給是變化的，有彈性的，并且不同用途土地的供給彈性是不同的。（二）經(jīng)濟(jì)供給概念土地的經(jīng)濟(jì)供給，是指在土地自然供給的基礎(chǔ)上，投入勞動進(jìn)行開發(fā)以后，成為人類可直接用于生產(chǎn)、生活各種用途土地的供給。土地的自然供給是相對穩(wěn)定的,不受任何人為因素或社會經(jīng)濟(jì)因素的影響,因此它是無彈性的。土地的供給通常分為自然供給和經(jīng)濟(jì)供給。將來很可能會成立一個(gè)由專家、政府官員、企事業(yè)單位代表等組成的咨詢決策機(jī)構(gòu)，對土地儲備的中長期目標(biāo)進(jìn)行規(guī)劃，對近期目標(biāo)進(jìn)行監(jiān)控，對重大事項(xiàng)舉行聽證，建立一套以目標(biāo)考核為基礎(chǔ)的，集社會效益、公共利益、經(jīng)濟(jì)效益等為一體的多元化評價(jià)體系，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督考核標(biāo)準(zhǔn)的多元化和管理的制度化，既讓土地儲備機(jī)構(gòu)按照市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作規(guī)律進(jìn)行，又能保證其按照公共利益的要求進(jìn)行科學(xué)運(yùn)作。為了增強(qiáng)獲取信息、研究分析和參與宏觀調(diào)控能力，未來很可能會盡快運(yùn)行土地市場動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)，建立快速反應(yīng)機(jī)制，根據(jù)土地市場需求狀況的預(yù)測，考慮城市規(guī)劃、國家產(chǎn)業(yè)政策、土地利用集約性，制定土地供應(yīng)計(jì)劃。要達(dá)到上述目的，必須進(jìn)行土地市場需求預(yù)測，不僅要了解土地市場的總量需求，而且要重視不同用地結(jié)構(gòu)之間的平衡。還有，對土地儲備機(jī)構(gòu)的監(jiān)督制約機(jī)制尚待研究制定。因此，存在著優(yōu)先購買權(quán)行使范圍如何界定的問題?！钡?，從實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置和高效利用角度看，僅局限于轉(zhuǎn)讓價(jià)明顯低于市場價(jià)時(shí)才擁有優(yōu)先購買權(quán)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。（二）進(jìn)一步細(xì)化和明確有關(guān)文件內(nèi)容，增強(qiáng)土地儲備政策的可操作性比如在《土地儲備管理辦法》中提到的“土地優(yōu)先購買權(quán)”的實(shí)現(xiàn)條件和適用條件問題。目前，土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃等每一項(xiàng)規(guī)劃，在規(guī)劃的要求、程度、程序上都有法律規(guī)定，但尚缺乏一個(gè)能將以上各類規(guī)劃主管部門的職責(zé)、權(quán)利、之間的關(guān)系，各類規(guī)定制定、審批的先后順序，各類規(guī)劃之間的銜接方法等加以明確化的法律?！锻恋貎涔芾磙k法》的出臺，在政府規(guī)章層面上對我國土地儲備制度進(jìn)行了規(guī)定，有力地促進(jìn)了我國土地制度的發(fā)展。三、政策未來發(fā)展趨勢（一）進(jìn)一步完善和健全土地儲備制度的法律法規(guī)體系土地儲備制度作為土地管理中的一項(xiàng)重要創(chuàng)新制度，它對于培育和規(guī)范土地市場盤活存量土地資產(chǎn)，優(yōu)化土地資源配置，有效控制土地供給以及加強(qiáng)政府對土地市場的宏觀調(diào)控具有積極作用。（四）財(cái)政部、國家稅務(wù)總局10月22日宣布，自2008年11月1日起，決定對個(gè)人住房交易環(huán)節(jié)的稅收政策作出調(diào)整，降低住房交易稅費(fèi)。對土地儲備機(jī)構(gòu)儲備符合規(guī)劃（計(jì)劃）且空閑、廢棄、閑置和低效利用的國有存量建設(shè)用地的，要積極予以貸款支持。在強(qiáng)化政策要求，嚴(yán)格建設(shè)用地項(xiàng)目貸款管理的同時(shí)，《通知》要求加強(qiáng)金融支持，切實(shí)促進(jìn)節(jié)約集約用地。該政策出