【正文】 高速鐵路的復(fù)雜特性 對(duì)鐵路運(yùn)輸安全提出了許多新的課題 ，去年發(fā)生的“ 甬溫線 金煜 .環(huán)保部門因環(huán)境審判問(wèn)題叫停膠濟(jì)高鐵項(xiàng)目 [N].21 世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào) ， 20210425(6). ① 榮朝和 ， 武劍紅 .鐵路債務(wù)危機(jī)與改革思路 [EB/OL].： ///， 2021111. ② 張曙光 .高速鐵路系統(tǒng)生命周期安全評(píng)估系統(tǒng)的研究鐵道學(xué)報(bào) [J].2021(2)： 1415. 22 特大交通事故”就是新課題未攻克的慘重代價(jià)。這些特性表現(xiàn)為： 速度大幅度提高、 行車 密度加大和列車重量增加 ，大量新技術(shù)和新設(shè)備投入使用，增大了安全管理的風(fēng)險(xiǎn)性； 2.高速鐵路非鐵軌和機(jī)車的簡(jiǎn)單結(jié)合，而 是由電網(wǎng)、保護(hù)、通訊等體系關(guān)聯(lián)融合，這些系統(tǒng)正常運(yùn)行需較長(zhǎng)時(shí)間的磨合和逐步監(jiān)測(cè)； 系統(tǒng)，其主要階段包括項(xiàng)目構(gòu)想、可行性研究、系統(tǒng)設(shè)計(jì)、設(shè)備制造、施工建設(shè)、試運(yùn)行、正式運(yùn)營(yíng)，直至退役。 ① 由于， 高速鐵路建設(shè)投資者不能參與到高速鐵路建設(shè)計(jì)劃，高速鐵 路的營(yíng)運(yùn)中來(lái)，無(wú)法像投資 其他 一般產(chǎn)業(yè)一樣 ， 可以 參與到該產(chǎn)業(yè)發(fā)展的各個(gè)環(huán)節(jié)， 從而 開(kāi)源節(jié)流以產(chǎn)出更高的效益，相反，高速鐵路建設(shè)投資者只是負(fù)責(zé)修建高速鐵路軌道和車站， 無(wú)法參與到其他環(huán)節(jié)，這將不利于保障投資者權(quán)益，因此，大多投資者不愿意涉足高速鐵路建設(shè)領(lǐng)域 。 2．民間資本難進(jìn)入高速鐵路領(lǐng)域 由于高速鐵路的投成本巨大，必須依賴社會(huì)資金的支持，目前占主導(dǎo)地位的鐵路建設(shè)投融資模式是由部省成立合資鐵路項(xiàng)目公司，鐵道部負(fù)責(zé) 80%左右的資金，其余由地方政府籌集。 ③ 孟斯碩 .該環(huán)評(píng)未經(jīng)環(huán)評(píng)便開(kāi)工 ， 環(huán)保部門罕見(jiàn)叫停高鐵項(xiàng)目 [N].第一財(cái)經(jīng)日 報(bào)，20210519（ 6） . 論我國(guó)鐵路法規(guī)體系的完善 —— 以高鐵立法為契機(jī) 21 些事件 暴露出高鐵施工隱秘，公眾參與性不夠 的問(wèn)題 ； 暴露了高鐵重視建設(shè)速度輕視環(huán)境影響。 ③ 這 ① 凌起 .試析臺(tái)灣高速鐵路的規(guī)劃建設(shè) [J].世界地理研究 ， 2021(3)： 1617. ② 2021年經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《中長(zhǎng)期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》確定了我國(guó)高速鐵路發(fā)展規(guī)劃，提出到 2020年建設(shè)客運(yùn)專線 ，構(gòu)建“四縱四橫”網(wǎng)絡(luò)。 在具體的高速鐵路建設(shè)計(jì)劃實(shí)施過(guò)程中，因環(huán)境保護(hù)和公開(kāi)工作處理不當(dāng)，被迫停工現(xiàn)象 時(shí)有發(fā)生 。我國(guó) 要建 高速鐵路 萬(wàn)公里以及后來(lái)增加的 4 千公里的目標(biāo)里程 的決定 ，是經(jīng)過(guò)了怎樣的程序后制定的，是經(jīng)過(guò)了怎樣可行性論證的工作基礎(chǔ)上得出的，民眾不得而知，然而， 后來(lái)可看到的 ，是其 接 促發(fā)了全國(guó)范圍 建設(shè)高鐵的熱潮 ， 在 大規(guī)模的高速 鐵路 投入建設(shè)的同時(shí)，出現(xiàn)了由于資金的欠缺，高速鐵路建設(shè)壓縮工期、停建、緩建等問(wèn)題頻見(jiàn)報(bào)端，在建高速鐵路項(xiàng)目停滯不能按時(shí) 完成，工程款大量拖欠，工程人員以及工人工資無(wú)法支付。 此外， 《規(guī)劃》 最初 確定目標(biāo)里程 萬(wàn)公里， 制定后 不到 4 年時(shí)間，增加了 4 千 公里 目標(biāo)里程 。因此，對(duì)于相對(duì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)，在既有路網(wǎng)未形成的情況下，只為實(shí)現(xiàn)擺脫經(jīng)濟(jì)滯后的良好愿望或者盲目追趕“高速度”，作出規(guī)劃建設(shè)高速鐵路的決策，未必適宜。 一方面 ，建設(shè)高速鐵路成本巨大， 運(yùn)行維護(hù)成本 也 高 ，沒(méi)有相應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)以及一定的客運(yùn)營(yíng)業(yè)收入前景，極可能會(huì)負(fù)債虧損。 二、問(wèn)題 （一）建設(shè)方面 1．關(guān)于規(guī)劃 我國(guó)高速鐵路建設(shè)規(guī)劃是由《 中長(zhǎng)期鐵路發(fā)展規(guī)劃 》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）確定的，《規(guī)劃》是 2021 年由鐵道部提出并經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn) ，提出到 2020 年建設(shè)客運(yùn)專線 萬(wàn)公里以上，構(gòu)建“四縱四橫” 高鐵 網(wǎng)絡(luò) ， 2021 年國(guó)務(wù)院對(duì)《規(guī)劃》 20 進(jìn)行調(diào)整，提出到 2020 年，建設(shè)客運(yùn)專線 萬(wàn)公里以上。 已開(kāi)通運(yùn)行的高速鐵路，在運(yùn)行速度上，最高時(shí)速可達(dá) 350公里；在運(yùn)能上，運(yùn)力強(qiáng)大，一個(gè)長(zhǎng)編組的高速列車可以運(yùn)送 1000 多人，并且，每隔 3 分鐘就可以開(kāi)出一 趟 列車；在適應(yīng)自然環(huán)境上，高速列車基本不受雨雪霧的影響可以全天候運(yùn)行；在高速列車開(kāi)行上，采取 公交化 模式，旅客可以隨到隨走；在節(jié)能環(huán)保上，高速鐵路是對(duì)環(huán)境的影響相對(duì)較少，符合可持續(xù)發(fā)展的要求；在促進(jìn)沿線經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，有利于帶動(dòng)沿線旅游業(yè)的發(fā)展，近日武廣廣深正式連線運(yùn)營(yíng)首日，送來(lái) 2 萬(wàn)去武漢的賞櫻旅客。 那時(shí)省會(huì)與周邊城市形成半小時(shí)至 1 小時(shí)交通圈 ， 鄰近省會(huì)城市將形成 1 至 2 小時(shí)交通圈 。 ① 孫林 .鐵路法概論 [M].北京 ： 中國(guó)鐵道出版社 ， 1992： 12. 論我國(guó)鐵路法規(guī)體系的完善 —— 以高鐵立法為契機(jī) 19 第二章 我國(guó)高速鐵路法的特別分析 第一節(jié) 我國(guó)高速鐵路的現(xiàn)狀與問(wèn)題 一、現(xiàn)狀 我國(guó) 的高速鐵路的 建設(shè)始 于 1999 年所興建的 秦沈客運(yùn)專線 ， 經(jīng)過(guò) 10 多年的對(duì)既有鐵路的高速化改造 和新線 高速鐵路 的 建設(shè) ， 我國(guó) 目前已經(jīng)擁有全世界 最高運(yùn)營(yíng)速度 和 最大規(guī)模 的高速鐵路網(wǎng)。一方面，鐵路運(yùn)輸企業(yè)在過(guò)去對(duì)提高服務(wù)質(zhì)量的認(rèn)識(shí)和實(shí)踐不夠，由于在我國(guó)過(guò)去很長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，交通運(yùn)輸市場(chǎng)處于賣方市場(chǎng)的背景下 ， 交通運(yùn)輸企業(yè)長(zhǎng)期受到行政壟斷的影響，管理思維還停留在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，“統(tǒng)銷統(tǒng)購(gòu)”基本不考慮消費(fèi)者的選擇，沒(méi)有把旅客的需求和期望作為工作中心。當(dāng)投資主體向鐵道部投資時(shí)，鐵道部本應(yīng)對(duì)其作出承諾，但 實(shí)際中卻是投資主體向鐵道部作出承諾， 鐵道部的政府角 色缺位， 這樣產(chǎn)生的 負(fù)面效應(yīng) 不利于潛在投資人參與進(jìn)來(lái) 。由于鐵道部 過(guò)于重視自身的控制權(quán)，沒(méi)有專門為投資者設(shè)計(jì)有關(guān)如何進(jìn)入、如何退出、參與管理權(quán)、營(yíng)業(yè)收益分配等 保障制度?？梢?jiàn)鐵道部職能部門在規(guī)章和規(guī)范性文件制定過(guò)程中起主導(dǎo)地位，鐵道部法制部門則處被動(dòng)地位，這就為部門利益法制化提供了機(jī)會(huì)。正如前述 鐵道部既負(fù)責(zé)行業(yè)管理、政府監(jiān)管，又以企業(yè)身份直接參與鐵路建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，鐵道部起草的《鐵路法》難免會(huì)盡量少規(guī)定自身的職責(zé)，使得自身除監(jiān)管職責(zé)外，有更多的自由涉足企業(yè)的經(jīng)營(yíng)等本不應(yīng)由作為政府主管部門的鐵道部所應(yīng)具有的職責(zé)。一方面，根據(jù)國(guó)家立法計(jì)劃的安排，鐵道部從 1983 年即組織專人 開(kāi)始起草《鐵路法》，前后歷經(jīng)八年，于 1990 年 9 月 7 日經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)常委會(huì)審議通過(guò)。鐵路系統(tǒng)兼具行政壟斷和自然壟斷地位的，既有行政職能目標(biāo)又有企業(yè)利潤(rùn)目標(biāo)需要追求。 ① 鐵路法宗旨中未體現(xiàn)服務(wù)質(zhì)量的內(nèi)容，鐵路法中對(duì)服務(wù)質(zhì)量方面的內(nèi)容自然極少涉及。高速鐵路的迅猛發(fā)展將極大提升運(yùn)輸能力，由此，單純生產(chǎn)型的管理思想已經(jīng)過(guò)時(shí)，突出鐵路服務(wù)型時(shí)代即將來(lái)臨。原來(lái)的“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)型”模式下企業(yè)以“完成運(yùn)輸生產(chǎn)任務(wù)”為首要目標(biāo)，甚至?xí)誀奚袌?chǎng)和消費(fèi)者的利益為代價(jià)，旅客的需求和產(chǎn)品的營(yíng)銷等被忽視，其適應(yīng)于運(yùn)輸能力短缺的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代。鐵路法宗旨中沒(méi)有體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下應(yīng)具備的經(jīng)濟(jì)監(jiān)管類的規(guī)定，沒(méi)有體現(xiàn)人民利益的投資者權(quán)益和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)以及環(huán)境制度的規(guī)定，鐵路 法的具體條文也自然缺乏相應(yīng)的內(nèi)容規(guī)定。 1992 年憲法修正案確立了我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是依法規(guī)制的經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要完備的法律制度支撐其運(yùn)轉(zhuǎn)，因此《民法通則》、《物權(quán)法》、《合同法》等法律應(yīng)運(yùn)而生。 ② 而鐵路法宗旨中未體現(xiàn)民主 ① 孫林 ， 張長(zhǎng)青 .鐵路教程及案例 [M].北京 ： 中國(guó)鐵道出版社 ， 2021： 10. ② 薛剛凌 ， 潘波 .從經(jīng)濟(jì)調(diào)適到社會(huì)回應(yīng) —— 行政機(jī)制改革目標(biāo)模式分析 [J].行政管理改革 ， 2021(7)： 107109. 論我國(guó)鐵路法規(guī)體系的完善 —— 以高鐵立法為契機(jī) 17 參與內(nèi)容，未體現(xiàn)對(duì)鐵路建設(shè)投資者權(quán)益保障的內(nèi)容，鐵路法中自然缺乏對(duì)相關(guān)利益主體民主參與 制度、公開(kāi)制度的規(guī)定及保障投資者權(quán)益的制度。隨著利益主體多元化，行業(yè)利益、個(gè)人利益凸現(xiàn)，人民群眾的民主意識(shí)增強(qiáng)，參與國(guó)家和社會(huì)管理的熱情提升。同時(shí)，黨的十三屆三中全會(huì)以來(lái)，我國(guó)正堅(jiān)定不移地向社會(huì)主義現(xiàn)代化宏偉目標(biāo)邁進(jìn)，立“ 適 應(yīng)社會(huì)主義現(xiàn)化代建設(shè)和人民生活的需要 ”為宗旨順應(yīng)了這一背景。因此， 將 “保障 鐵路建設(shè) 順利進(jìn)行 ”設(shè)為宗旨 。 制定這一 宗旨的 是有其 緣由 的，在《鐵路法》未制定之前，存在大量 盜竊鐵路設(shè)備和運(yùn)輸物資、搶劫旅客財(cái)物和鐵路運(yùn)輸?shù)呢浳锏染S護(hù)鐵路運(yùn)輸安全的行為，使鐵路運(yùn)輸安全面臨嚴(yán)峻局面，急需通過(guò)法律手段，維護(hù)鐵路生產(chǎn)秩序，所以將“保障鐵路運(yùn)輸順利進(jìn)行”設(shè)為宗旨 。 由于《鐵路法》是鐵路法規(guī)體系的基本法，其他法規(guī)、規(guī)章都應(yīng)依照其內(nèi)容制定， 所以，《 鐵路法》的立法宗旨在整個(gè)鐵路法規(guī)體系中占有極其重要的地位，如果 該立法宗旨內(nèi)容陳舊、滯后，那么鐵路法規(guī)體系亦滯后于現(xiàn)實(shí)發(fā)展。一部法律中總則 部分十分重要 ，總則中 最 重要的是第一條立法 宗旨 ，其他條文是圍繞這一宗旨來(lái)設(shè)定的 ， 比如，《鐵路法》立法宗旨強(qiáng)調(diào)了鐵路運(yùn)輸?shù)捻?16 利進(jìn)行，那么有關(guān)不得妨礙鐵路運(yùn)輸順利進(jìn)行的條文會(huì)較多，體現(xiàn)為在第四章中規(guī)定了十二條關(guān)于 社會(huì)公眾不得違反鐵 路秩序侵害鐵路安全的義務(wù)及處罰方式的規(guī)定 。從結(jié)構(gòu)上看，缺乏專門規(guī)范服務(wù)質(zhì)量的行政法規(guī)，使得其上位的法律的概括性規(guī)定無(wú)法得到具體化，使得其下位的規(guī)章及規(guī)范性文件的制定無(wú)具體的依據(jù)，容易使服務(wù)內(nèi)容不全面，操作程序簡(jiǎn)單化，難以將服務(wù)質(zhì)量法律法規(guī)的原則和價(jià)值體現(xiàn)于其具體的規(guī)定中。 可知現(xiàn)二級(jí)我國(guó)鐵路運(yùn)輸服務(wù)規(guī)范架構(gòu)下，鐵路服務(wù)立法內(nèi)容略顯簡(jiǎn)單 ，缺少專門的行政法規(guī)，尚不足以起到提高和控制客運(yùn)服務(wù)質(zhì)量 的作用。其他服務(wù)行業(yè)這方面立法工作走在前面，如電信服務(wù)行業(yè)依據(jù)《電信服務(wù)質(zhì)量用戶滿意度指數(shù)評(píng)價(jià)制度》以及《電信服務(wù)質(zhì)量用戶滿意度（ TCS）測(cè)評(píng)方案》進(jìn)行評(píng)分以促進(jìn)服務(wù)質(zhì)量的提高。 三是 缺乏旅客反饋制度。我國(guó)雖規(guī)定了國(guó)家和行業(yè)兩個(gè)鐵路客運(yùn)服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，但是未規(guī)定統(tǒng)一評(píng)定制度，易導(dǎo)致評(píng)價(jià)的結(jié)果不統(tǒng)一，或者評(píng)價(jià)結(jié)果難以達(dá)到應(yīng)有效果等問(wèn)題。該條規(guī)定是鐵路運(yùn)輸企業(yè)授權(quán)相關(guān)管理人員監(jiān)督進(jìn)行內(nèi)部測(cè)評(píng)的依據(jù)?！惰F路旅客運(yùn)輸服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督監(jiān)察辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）第 3 條規(guī)定鐵路運(yùn)輸企業(yè)必須確定負(fù)責(zé)鐵路旅客運(yùn)輸服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督監(jiān)察工作的職能部門，并確定鐵路旅客運(yùn)輸服務(wù)質(zhì)量監(jiān)察監(jiān)督人員；必須明確受理旅客、貨主投訴的部門，向社會(huì)和在鐵路客運(yùn)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所公布投訴電話號(hào)碼、通信地址、郵政編碼、電子信箱等，并報(bào)鐵道部 備案。未針對(duì)一些新的服務(wù)內(nèi)容和手段增加相應(yīng)內(nèi)容，如電子客票的規(guī)定，《公共航空服務(wù)質(zhì)量》（ GB/T 161772021）中對(duì)其進(jìn)行質(zhì)量要求的規(guī)定，包括進(jìn)行完整的旅客訂座記錄，以適當(dāng)方式將航空公司的運(yùn)輸條件等旅客須知內(nèi)容告知旅客等。然而，這僅涉及工作人員的行為質(zhì)量等服務(wù)的軟件內(nèi)容，對(duì)車輛及車廂內(nèi)各種備品等與旅客旅行的舒適程度有直接關(guān)系的硬件設(shè)施質(zhì)量沒(méi)有規(guī)定。 為適應(yīng)高 ① 韓國(guó)國(guó)土海洋部 .大韓民國(guó)鐵路事業(yè)法 [Z].202106. ② 曹鐘雄 .國(guó)外鐵路法規(guī)體系匯編 [M].北京 ： 中國(guó)鐵道出版社 ， 2021： 203205. 14 速鐵路發(fā)展要求，鐵道部運(yùn)輸局專門制定了《 動(dòng)車組列車旅客運(yùn)輸管理辦法 (暫行 )》 和 《動(dòng)車組站車客運(yùn)人員服務(wù)規(guī)范》 分別針對(duì) CRH 商標(biāo)的動(dòng)車組開(kāi)行 、 CRH動(dòng)車組運(yùn)營(yíng)有關(guān)的車站 和 CRH 動(dòng)車組服務(wù)的站車客運(yùn)人員服務(wù)規(guī)范 進(jìn)行規(guī)定。這一賠償數(shù)額明顯不能適應(yīng)當(dāng)下經(jīng)濟(jì)發(fā) 展的人民生活水平提高后的標(biāo)準(zhǔn)。 《規(guī)程》第 113 條規(guī)定旅客身體損害賠償金的最高賠償限額為 40000 元。 依據(jù)《規(guī)程》第 7 條到第 10 條規(guī)定，要求鐵路運(yùn)輸安全正點(diǎn)到達(dá)， 僅 對(duì)因承運(yùn)人過(guò)錯(cuò)造成的 物品損失 或旅客人身?yè)p害 給予賠償， 對(duì)于 列車晚點(diǎn)給旅客造成的損害，目前鐵路領(lǐng)域相關(guān)法律法規(guī)并未對(duì)承運(yùn)人晚點(diǎn)的違約責(zé)任作出明確的規(guī)定。 從規(guī)章層次來(lái)看， 規(guī)章部分內(nèi)容缺失或陳舊，不利于保護(hù)鐵路消費(fèi)者的權(quán)益。① 《俄羅斯聯(lián)邦鐵路運(yùn)輸法》第 1 條第 1 款中規(guī)定了及時(shí)、優(yōu)質(zhì)地保證自然人、法人及國(guó)家對(duì)鐵路運(yùn)輸?shù)男枨?，?3 款鐵路運(yùn)輸按照寫了原則進(jìn)行運(yùn)營(yíng)其中包括保證運(yùn)輸服務(wù)的暢通、安全和質(zhì)量。《消費(fèi)者權(quán)益保障法》雖規(guī)定了消費(fèi)者權(quán)益和經(jīng)營(yíng)者義務(wù)，鐵路運(yùn)輸服務(wù)有其特點(diǎn)，涉及復(fù)雜問(wèn)題，并非該法能涵蓋的。第 12 條 規(guī)定了車次延誤的鐵路運(yùn)輸服務(wù)方責(zé)任，但該規(guī)定未明確旅客獲得救濟(jì)的方式，換言之，并沒(méi)有明確規(guī)定鐵路運(yùn)輸企業(yè)的民事責(zé)任。《鐵路法》中涉及服務(wù)內(nèi)容主要有 四 條，如 第 5 條 規(guī)定了 鐵 路運(yùn)輸企業(yè)提高運(yùn)輸服務(wù)質(zhì)量 的義務(wù)，但對(duì)于依據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)、按照什么方式來(lái)提高服務(wù)質(zhì)量沒(méi)有具體的規(guī)定，且沒(méi)有責(zé)任的規(guī)定，論我國(guó)鐵路法規(guī)體系的完善 —— 以高鐵立法為契機(jī) 13 僅是宣示性的