【正文】 客財(cái)物和鐵路運(yùn)輸?shù)呢浳锏染S護(hù)鐵路運(yùn)輸安全的行為，使鐵路運(yùn)輸安全面臨嚴(yán)峻局面，急需通過(guò)法律手段，維護(hù)鐵路生產(chǎn)秩序，所以將“保障鐵路運(yùn)輸順利進(jìn)行”設(shè)為宗旨 。同時(shí)， 建國(guó)以來(lái)我國(guó)鐵路的里程少 ， 不適用發(fā)展需求，鐵路造價(jià)逐漸攀高，國(guó)家建設(shè)資金不足 等原因使 鐵路建設(shè)速度緩慢。因此， 將 “保障 鐵路建設(shè) 順利進(jìn)行 ”設(shè)為宗旨 。由于 鐵路是重要的基礎(chǔ)設(shè)施，與人民生活息息相關(guān)。同時(shí)，黨的十三屆三中全會(huì)以來(lái)，我國(guó)正堅(jiān)定不移地向社會(huì)主義現(xiàn)代化宏偉目標(biāo)邁進(jìn)，立“ 適 應(yīng)社會(huì)主義現(xiàn)化代建設(shè)和人民生活的需要 ”為宗旨順應(yīng)了這一背景。① 鐵路法制定至今已有 22 年從未經(jīng)修改，時(shí)過(guò)境遷，當(dāng)初的立法宗旨難以回應(yīng)當(dāng)下的各種變革： 首先，行政機(jī)制的改革。隨著利益主體多元化，行業(yè)利益、個(gè)人利益凸現(xiàn)，人民群眾的民主意識(shí)增強(qiáng)，參與國(guó)家和社會(huì)管理的熱情提升。政府的職能定位、權(quán)力配置要回應(yīng)多元化利益主體崛起的現(xiàn)實(shí)，使相關(guān)主體的利益在改革中能得到最大程度的體現(xiàn)，讓各個(gè)利益主體共享改革成果。 ② 而鐵路法宗旨中未體現(xiàn)民主 ① 孫林 ， 張長(zhǎng)青 .鐵路教程及案例 [M].北京 ： 中國(guó)鐵道出版社 ， 2021： 10. ② 薛剛凌 ， 潘波 .從經(jīng)濟(jì)調(diào)適到社會(huì)回應(yīng) —— 行政機(jī)制改革目標(biāo)模式分析 [J].行政管理改革 ， 2021(7)： 107109. 論我國(guó)鐵路法規(guī)體系的完善 —— 以高鐵立法為契機(jī) 17 參與內(nèi)容，未體現(xiàn)對(duì)鐵路建設(shè)投資者權(quán)益保障的內(nèi)容，鐵路法中自然缺乏對(duì)相關(guān)利益主體民主參與 制度、公開(kāi)制度的規(guī)定及保障投資者權(quán)益的制度。 其次，法制環(huán)境的變遷。 1992 年憲法修正案確立了我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是依法規(guī)制的經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要完備的法律制度支撐其運(yùn)轉(zhuǎn)，因此《民法通則》、《物權(quán)法》、《合同法》等法律應(yīng)運(yùn)而生。 2021 年人權(quán)入憲后，我國(guó)先后制定 了 一系列體現(xiàn)了人民利益高于一切的民主法制精神的法律，如《消費(fèi)者權(quán)益保障法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《大氣污染防治法》等。鐵路法宗旨中沒(méi)有體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下應(yīng)具備的經(jīng)濟(jì)監(jiān)管類的規(guī)定，沒(méi)有體現(xiàn)人民利益的投資者權(quán)益和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)以及環(huán)境制度的規(guī)定，鐵路 法的具體條文也自然缺乏相應(yīng)的內(nèi)容規(guī)定。 最后，高速鐵路帶來(lái)鐵路行業(yè)經(jīng)營(yíng)模式和理念的變革。原來(lái)的“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)型”模式下企業(yè)以“完成運(yùn)輸生產(chǎn)任務(wù)”為首要目標(biāo)，甚至?xí)誀奚袌?chǎng)和消費(fèi)者的利益為代價(jià)，旅客的需求和產(chǎn)品的營(yíng)銷等被忽視，其適應(yīng)于運(yùn)輸能力短缺的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代?，F(xiàn)在的“服務(wù)經(jīng)營(yíng)型”模式下的企業(yè)關(guān)注點(diǎn)在于市場(chǎng)，為旅客提供“人性化”的服務(wù)為首要目標(biāo)。高速鐵路的迅猛發(fā)展將極大提升運(yùn)輸能力，由此，單純生產(chǎn)型的管理思想已經(jīng)過(guò)時(shí)，突出鐵路服務(wù)型時(shí)代即將來(lái)臨。應(yīng)適時(shí)的強(qiáng)調(diào)服務(wù)的規(guī)范管理、規(guī)范生產(chǎn)，強(qiáng)調(diào)以服務(wù)帶動(dòng)經(jīng)營(yíng)及市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng) 和市場(chǎng)開(kāi)拓。 ① 鐵路法宗旨中未體現(xiàn)服務(wù)質(zhì)量的內(nèi)容，鐵路法中對(duì)服務(wù)質(zhì)量方面的內(nèi)容自然極少涉及。 二、鐵路系統(tǒng)政企不分 新中國(guó)成立之初，我國(guó)效仿前蘇聯(lián)建立了全國(guó)統(tǒng)一的調(diào)度指揮系統(tǒng)，實(shí)行半軍事化管理，甚至獨(dú)自設(shè)立了司法、教育、醫(yī)療等機(jī)構(gòu)，在當(dāng)時(shí)情況下發(fā)揮了特殊作用，同時(shí) ， 鐵路系統(tǒng)也逐漸成為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政企合一的“獨(dú)立王國(guó)”。鐵路系統(tǒng)兼具行政壟斷和自然壟斷地位的，既有行政職能目標(biāo)又有企業(yè)利潤(rùn)目標(biāo)需要追求。 ① 賈俊芳 .高速鐵路服務(wù) [M].北京 ： 中國(guó)鐵道出版社， 2021： 45. 18 首先，政企不分使立法具有一定程度的部門(mén)利益化傾向。一方面，根據(jù)國(guó)家立法計(jì)劃的安排，鐵道部從 1983 年即組織專人 開(kāi)始起草《鐵路法》，前后歷經(jīng)八年，于 1990 年 9 月 7 日經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)常委會(huì)審議通過(guò)。 ① 鐵道部作為國(guó)務(wù)院組成部門(mén) 完全主導(dǎo)了 《鐵路法》 的 制定，是當(dāng)時(shí)的特殊環(huán)境 下 的產(chǎn)物。正如前述 鐵道部既負(fù)責(zé)行業(yè)管理、政府監(jiān)管，又以企業(yè)身份直接參與鐵路建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，鐵道部起草的《鐵路法》難免會(huì)盡量少規(guī)定自身的職責(zé)，使得自身除監(jiān)管職責(zé)外，有更多的自由涉足企業(yè)的經(jīng)營(yíng)等本不應(yīng)由作為政府主管部門(mén)的鐵道部所應(yīng)具有的職責(zé)。另外，依規(guī)定鐵道部法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)規(guī)章制定工作的指導(dǎo)和監(jiān)督， 負(fù)責(zé)起草計(jì)劃匯總、監(jiān)督審查等工作；鐵道部職能部門(mén)負(fù)責(zé)規(guī)章的立項(xiàng) 申請(qǐng)、起草以及組織起草工作。可見(jiàn)鐵道部職能部門(mén)在規(guī)章和規(guī)范性文件制定過(guò)程中起主導(dǎo)地位，鐵道部法制部門(mén)則處被動(dòng)地位，這就為部門(mén)利益法制化提供了機(jī)會(huì)。 其次， 鐵道部 的政府 角色的 缺位 使 鐵路行業(yè)的進(jìn)入缺少必要的規(guī)范 。由于鐵道部 過(guò)于重視自身的控制權(quán)，沒(méi)有專門(mén)為投資者設(shè)計(jì)有關(guān)如何進(jìn)入、如何退出、參與管理權(quán)、營(yíng)業(yè)收益分配等 保障制度。 由于缺乏外部投資者的保障制度， 合資鐵路建立后，并不相應(yīng)具有對(duì)鐵路運(yùn)輸資源配置的決策參與權(quán)。當(dāng)投資主體向鐵道部投資時(shí)，鐵道部本應(yīng)對(duì)其作出承諾，但 實(shí)際中卻是投資主體向鐵道部作出承諾， 鐵道部的政府角 色缺位， 這樣產(chǎn)生的 負(fù)面效應(yīng) 不利于潛在投資人參與進(jìn)來(lái) 。 最后，政企不分阻礙服務(wù)質(zhì)量法的制定。一方面，鐵路運(yùn)輸企業(yè)在過(guò)去對(duì)提高服務(wù)質(zhì)量的認(rèn)識(shí)和實(shí)踐不夠，由于在我國(guó)過(guò)去很長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，交通運(yùn)輸市場(chǎng)處于賣(mài)方市場(chǎng)的背景下 ， 交通運(yùn)輸企業(yè)長(zhǎng)期受到行政壟斷的影響，管理思維還停留在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，“統(tǒng)銷統(tǒng)購(gòu)”基本不考慮消費(fèi)者的選擇，沒(méi)有把旅客的需求和期望作為工作中心。加之，鐵路長(zhǎng)期以來(lái)被視為一項(xiàng)公益性的事業(yè)，追求社會(huì)效益而不是經(jīng)濟(jì)效益，相應(yīng)的票價(jià)較低，即便是不重視服務(wù)質(zhì)量工作，也有大量的低收入群體選擇該出行方式，所以相關(guān)服務(wù) 立法缺失。 ① 孫林 .鐵路法概論 [M].北京 ： 中國(guó)鐵道出版社 ， 1992： 12. 論我國(guó)鐵路法規(guī)體系的完善 —— 以高鐵立法為契機(jī) 19 第二章 我國(guó)高速鐵路法的特別分析 第一節(jié) 我國(guó)高速鐵路的現(xiàn)狀與問(wèn)題 一、現(xiàn)狀 我國(guó) 的高速鐵路的 建設(shè)始 于 1999 年所興建的 秦沈客運(yùn)專線 ， 經(jīng)過(guò) 10 多年的對(duì)既有鐵路的高速化改造 和新線 高速鐵路 的 建設(shè) ， 我國(guó) 目前已經(jīng)擁有全世界 最高運(yùn)營(yíng)速度 和 最大規(guī)模 的高速鐵路網(wǎng)。 預(yù)計(jì)到 2021 年 12 月 30 日 ， 我 國(guó) 國(guó)內(nèi)運(yùn)營(yíng)時(shí)速 200 公里以上的高速鐵路 將達(dá)到 30 條， 運(yùn)營(yíng)里程 將達(dá)到 10422 公里 。 那時(shí)省會(huì)與周邊城市形成半小時(shí)至 1 小時(shí)交通圈 ， 鄰近省會(huì)城市將形成 1 至 2 小時(shí)交通圈 。 高速鐵路 具有 列車(chē)運(yùn)行 速度大幅度提高、 行車(chē) 密度加大 ， 大量新技術(shù)和新設(shè)備投入使用等特征。 已開(kāi)通運(yùn)行的高速鐵路，在運(yùn)行速度上，最高時(shí)速可達(dá) 350公里；在運(yùn)能上，運(yùn)力強(qiáng)大，一個(gè)長(zhǎng)編組的高速列車(chē)可以運(yùn)送 1000 多人，并且，每隔 3 分鐘就可以開(kāi)出一 趟 列車(chē)；在適應(yīng)自然環(huán)境上，高速列車(chē)基本不受雨雪霧的影響可以全天候運(yùn)行；在高速列車(chē)開(kāi)行上，采取 公交化 模式，旅客可以隨到隨走；在節(jié)能環(huán)保上，高速鐵路是對(duì)環(huán)境的影響相對(duì)較少，符合可持續(xù)發(fā)展的要求；在促進(jìn)沿線經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，有利于帶動(dòng)沿線旅游業(yè)的發(fā)展，近日武廣廣深正式連線運(yùn)營(yíng)首日，送來(lái) 2 萬(wàn)去武漢的賞櫻旅客。高速鐵路發(fā)展成績(jī)突出，帶來(lái)的各方 效益巨大。 二、問(wèn)題 （一）建設(shè)方面 1．關(guān)于規(guī)劃 我國(guó)高速鐵路建設(shè)規(guī)劃是由《 中長(zhǎng)期鐵路發(fā)展規(guī)劃 》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）確定的，《規(guī)劃》是 2021 年由鐵道部提出并經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn) ，提出到 2020 年建設(shè)客運(yùn)專線 萬(wàn)公里以上，構(gòu)建“四縱四橫” 高鐵 網(wǎng)絡(luò) ， 2021 年國(guó)務(wù)院對(duì)《規(guī)劃》 20 進(jìn)行調(diào)整，提出到 2020 年，建設(shè)客運(yùn)專線 萬(wàn)公里以上。 高速鐵路建設(shè)規(guī)劃不同于普通鐵路， 需考慮線路區(qū)域交通背景條件及經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是否適宜 ， 若不考慮這些條件，照普通鐵路規(guī)劃建設(shè)去論證作出決策，則可能導(dǎo)致重大失誤。 一方面 ，建設(shè)高速鐵路成本巨大， 運(yùn)行維護(hù)成本 也 高 ，沒(méi)有相應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)以及一定的客運(yùn)營(yíng)業(yè)收入前景，極可能會(huì)負(fù)債虧損。 另一方面 ，只有原有線鐵路解決鐵路貨運(yùn)問(wèn)題，高速鐵路作為高速客運(yùn)專用才能各自發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)。因此，對(duì)于相對(duì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)，在既有路網(wǎng)未形成的情況下，只為實(shí)現(xiàn)擺脫經(jīng)濟(jì)滯后的良好愿望或者盲目追趕“高速度”，作出規(guī)劃建設(shè)高速鐵路的決策，未必適宜。 ① 《規(guī)劃》 確定 的 “四橫四縱” 的高鐵網(wǎng)絡(luò) ， 直接連通到西北、西南地區(qū) ，其中 途徑的一些省市是否適合建設(shè)高速鐵路值得進(jìn)一步論證。 此外， 《規(guī)劃》 最初 確定目標(biāo)里程 萬(wàn)公里， 制定后 不到 4 年時(shí)間，增加了 4 千 公里 目標(biāo)里程 。 ② 這在其他國(guó)家都是極少有的 ，大多經(jīng)過(guò)了嚴(yán)格的程序，可行性研究，反復(fù)論證， 最后通過(guò)民意機(jī)關(guān)通過(guò)并賦予一定法律效力，如果涉及到變更等問(wèn)題，也是從頭來(lái)按照程序再走一遍。我國(guó) 要建 高速鐵路 萬(wàn)公里以及后來(lái)增加的 4 千公里的目標(biāo)里程 的決定 ，是經(jīng)過(guò)了怎樣的程序后制定的，是經(jīng)過(guò)了怎樣可行性論證的工作基礎(chǔ)上得出的，民眾不得而知，然而， 后來(lái)可看到的 ，是其 接 促發(fā)了全國(guó)范圍 建設(shè)高鐵的熱潮 ， 在 大規(guī)模的高速 鐵路 投入建設(shè)的同時(shí)，出現(xiàn)了由于資金的欠缺，高速鐵路建設(shè)壓縮工期、停建、緩建等問(wèn)題頻見(jiàn)報(bào)端，在建高速鐵路項(xiàng)目停滯不能按時(shí) 完成，工程款大量拖欠，工程人員以及工人工資無(wú)法支付。浪費(fèi)了大量國(guó)家和社會(huì)資源，也暴露出高速鐵路規(guī)劃的不合理。 在具體的高速鐵路建設(shè)計(jì)劃實(shí)施過(guò)程中，因環(huán)境保護(hù)和公開(kāi)工作處理不當(dāng)，被迫停工現(xiàn)象 時(shí)有發(fā)生 。例如， 膠濟(jì)客運(yùn)專線未經(jīng)驗(yàn)收投入運(yùn)行，津秦客運(yùn)專線項(xiàng)目建設(shè)地點(diǎn)部分發(fā)生改變未重新報(bào)批環(huán)境影響評(píng)價(jià)，先后被環(huán)保部門(mén)叫停。 ③ 這 ① 凌起 .試析臺(tái)灣高速鐵路的規(guī)劃建設(shè) [J].世界地理研究 ， 2021(3)： 1617. ② 2021年經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《中長(zhǎng)期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》確定了我國(guó)高速鐵路發(fā)展規(guī)劃，提出到 2020年建設(shè)客運(yùn)專線 ，構(gòu)建“四縱四橫”網(wǎng)絡(luò)。 2021年國(guó)務(wù)院對(duì)《規(guī)劃》進(jìn)行調(diào)整，提出到 2020年，建設(shè)客運(yùn)專線 。 ③ 孟斯碩 .該環(huán)評(píng)未經(jīng)環(huán)評(píng)便開(kāi)工 ， 環(huán)保部門(mén)罕見(jiàn)叫停高鐵項(xiàng)目 [N].第一財(cái)經(jīng)日 報(bào)，20210519（ 6） . 論我國(guó)鐵路法規(guī)體系的完善 —— 以高鐵立法為契機(jī) 21 些事件 暴露出高鐵施工隱秘，公眾參與性不夠 的問(wèn)題 ； 暴露了高鐵重視建設(shè)速度輕視環(huán)境影響。 若非 環(huán)保部及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題 并 責(zé)令暫停， 施工方 極 可能會(huì)忽視環(huán)評(píng)問(wèn)題 ； “ 項(xiàng)目建設(shè)地點(diǎn)部分發(fā)生改變 ” 意味著施工方?jīng)]有按照 規(guī)劃方案施工 ， 重大項(xiàng)目建設(shè)必須要嚴(yán)格按批準(zhǔn)的規(guī)劃方案施工， 其變更必須要按照嚴(yán)格的程序 ，隨意變更，才 出現(xiàn)被環(huán)保部叫停的這一幕。 2．民間資本難進(jìn)入高速鐵路領(lǐng)域 由于高速鐵路的投成本巨大，必須依賴社會(huì)資金的支持，目前占主導(dǎo)地位的鐵路建設(shè)投融資模式是由部省成立合資鐵路項(xiàng)目公司，鐵道部負(fù)責(zé) 80%左右的資金，其余由地方政府籌集。有 專家指出鐵路債務(wù)問(wèn)題十分嚴(yán)峻，如不能妥善 及時(shí)處置，相關(guān) 借債還息惡性債務(wù)的累積額將會(huì)超過(guò)萬(wàn)億元，大大超出 金融系統(tǒng) 及財(cái)政 的承擔(dān)能力。 ① 由于， 高速鐵路建設(shè)投資者不能參與到高速鐵路建設(shè)計(jì)劃，高速鐵 路的營(yíng)運(yùn)中來(lái)，無(wú)法像投資 其他 一般產(chǎn)業(yè)一樣 ， 可以 參與到該產(chǎn)業(yè)發(fā)展的各個(gè)環(huán)節(jié)， 從而 開(kāi)源節(jié)流以產(chǎn)出更高的效益，相反，高速鐵路建設(shè)投資者只是負(fù)責(zé)修建高速鐵路軌道和車(chē)站， 無(wú)法參與到其他環(huán)節(jié)，這將不利于保障投資者權(quán)益，因此，大多投資者不愿意涉足高速鐵路建設(shè)領(lǐng)域 。 （二）安全方面 高速鐵路相比一般鐵路具有更復(fù)雜的 特性，對(duì)鐵路運(yùn)輸安全保護(hù)提出了更高的要求。這些特性表現(xiàn)為： 速度大幅度提高、 行車(chē) 密度加大和列車(chē)重量增加 ，大量新技術(shù)和新設(shè)備投入使用，增大了安全管理的風(fēng)險(xiǎn)性； 2.高速鐵路非鐵軌和機(jī)車(chē)的簡(jiǎn)單結(jié)合，而 是由電網(wǎng)、保護(hù)、通訊等體系關(guān)聯(lián)融合，這些系統(tǒng)正常運(yùn)行需較長(zhǎng)時(shí)間的磨合和逐步監(jiān)測(cè)； 系統(tǒng)，其主要階段包括項(xiàng)目構(gòu)想、可行性研究、系統(tǒng)設(shè)計(jì)、設(shè)備制造、施工建設(shè)、試運(yùn)行、正式運(yùn)營(yíng)，直至退役。 ② 任何階段出錯(cuò)，都可能引發(fā)安全風(fēng)險(xiǎn)。高速鐵路的復(fù)雜特性 對(duì)鐵路運(yùn)輸安全提出了許多新的課題 ，去年發(fā)生的“ 甬溫線 金煜 .環(huán)保部門(mén)因環(huán)境審判問(wèn)題叫停膠濟(jì)高鐵項(xiàng)目 [N].21 世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào) ， 20210425(6). ① 榮朝和 ， 武劍紅 .鐵路債務(wù)危機(jī)與改革思路 [EB/OL].： ///， 2021111. ② 張曙光 .高速鐵路系統(tǒng)生命周期安全評(píng)估系統(tǒng)的研究鐵道學(xué)報(bào) [J].2021(2)： 1415. 22 特大交通事故”就是新課題未攻克的慘重代價(jià)。事故造成了相當(dāng)大的人員傷亡及財(cái)產(chǎn)損失，同時(shí)也給我們以警示，科技再先進(jìn)，若無(wú)法使安全系統(tǒng)達(dá)到一定安全程度，任何預(yù)防設(shè)備設(shè)