【正文】 在問題， 一方面 對鐵路主管部門和鐵路運輸企業(yè)的 有關權(quán)責 規(guī)定 不明，另一方面 對 鐵路建設投資者、 鐵路 旅客 以及其他利害關系 主體 的 權(quán)益保障 規(guī)定 不足 。 文章第二部分是對我國高速鐵路法的特別分析 。 關鍵詞 ： 鐵路 法 ， 高速鐵路， 服務規(guī)范，法規(guī) 體系 III ABSTRACT There are problems on the existing railway regulatory system, on the one hand, the powers and responsibilities between the railway authorities and the railway transport enterprise is unknown, on the other hand, the rights of the railway construction investors, the passengers and the subject who has relevant interest is inadequate. Highspeed rail development is inseparable from the support of the legal system, the regulatory system which is regardless of the current government and enterprises powers, relevant subjects of interest to protect the inadequate will hinder the development of highspeed rail, It is imperative to improve the rail regulatory system for the development of China39。這種現(xiàn)代化、高效的鐵路通勤旅客運輸，對我國大型城市地區(qū)的生存和福利、能源保護和自給自足等目標，都是非常重要的。高速鐵路成為一張展示我國發(fā)展速度的新名片，它的一切作為，代表著國家的形象、民族的精神。任何新興事物的健康發(fā)展， 都 離不開健全的法制， 健全法制的基礎是完備的法規(guī)體系。由于 高速鐵路 是市場經(jīng)濟的產(chǎn)物， 《鐵路法》較少涉及權(quán)益保護的 主體都是影響高速鐵路發(fā)展重要的主體 ： 如果 高速鐵路建設投資者的權(quán)益無保障 ， 則高速鐵路建設 將面臨 投資資金短缺 問題； 如果 高速鐵路旅客權(quán)益無保障 ， 則 會選擇其他出行方式 ,從而導致 高速 鐵路收益低 ,投資的 運營成本難收回 ； 如果 高速鐵路涉及公共利益和私人利益，高速鐵路規(guī)劃 也應尊重相關利益主體的權(quán)益 。當然，完善鐵路法規(guī)體系的工作涉及的內(nèi)容繁多，本文涉及的只是冰山一角，僅就筆者認為高速鐵路目前面臨的幾個重要問題著手，嘗試對從高速鐵路建設、高速鐵路安全、高速鐵路服務中較突出的問題，進行分析，發(fā)現(xiàn)需完善的論我國鐵路法規(guī)體系的完善 —— 以高鐵立法為契機 3 部分，提出完善建議。 實證分析法。 比較研究的方法。本文在涉及《鐵路法》內(nèi)容陳舊部分寫作中運用此方法，分析了《鐵路法》的宗旨制定的時代背景，以及《鐵路法》制定以來我國社會、經(jīng)濟和法治環(huán)境的巨變，說明該法已不適應當前的發(fā)展需求。本文 中有關 鐵路建設的規(guī)劃部分，鐵路安 全的全方位安全監(jiān)督制度設計以及鐵路服務部分是 文章的創(chuàng)新之處。 本文研究的觀念價值。 在我國鐵路法規(guī)體系 分為三個層次：第一個層次為國家法律；第二個層次為行政法規(guī)，即國務院發(fā)布或經(jīng)國務院批準有鐵道部或其他部門發(fā)布實行的各種規(guī)定；第三個層次為行政規(guī)章，主要是鐵道部發(fā)布的各種 實施細則、規(guī)程和規(guī)則、辦法、規(guī)定等 ，也包括鐵道部與其他部委聯(lián)合發(fā)布或其他部門根據(jù)行業(yè)管理的職權(quán)所作出有關鐵路管理方面的行政性規(guī)定 。 在行政法規(guī) 層次 ，比較重要的有：《鐵路運輸安全保護條例》 制定于 2021年 ,該 條例對鐵路運輸安全相關問題作了規(guī)范，對維護鐵路運輸安全、保障鐵路運輸 暢通起到了積極的作用。 第二節(jié) 我國鐵路法規(guī)體系存在的問題 我國現(xiàn)行鐵路法規(guī)體系存在很多問題，就內(nèi)容而言，主要表現(xiàn)為 相關立法內(nèi)容相對滯后 ， 可操作性較弱 ， 權(quán) 責 規(guī)范有失平衡 ； 就結(jié)構(gòu)而言，主 要是現(xiàn)有的鐵路法律規(guī)范效力層級低的問題 ，配套法規(guī)規(guī)章不足 。盡快形成以《鐵路法》為基礎，以“五條例”為骨干，一系列配套規(guī)章為輔助的比較完善的鐵路法規(guī)體系。此外，還有規(guī)范性文件如《鐵路基本建設計劃管理辦法》、《鐵路建設項目變更設計管理辦法》、 《鐵路建設項目管理指南》、《關于繼續(xù)開放鐵路建設市場的通知》等等。 另一方面， 鐵路 建設規(guī)劃 的內(nèi)容 的規(guī)定 多是一些原則性的規(guī)定， 且操作性不足， 沒有涉及合理利用土地及環(huán)境保護的內(nèi)容，同時 相關程序性規(guī)定不足，缺乏民主參與 規(guī)定 。 ” 該條文僅規(guī)定了建設計劃的要求和條件，但 仍 未 具體規(guī)定建設計劃的制定程序 ，如 規(guī)定制定主體、 審批部門 、審查程序和計劃 如何效力 等內(nèi)容 。 在規(guī)章層面， 缺乏 鐵路建設活動的 程序規(guī)定 以及鐵路投融資制度配套規(guī)定 。 ② 但由于有關對外開發(fā)鐵路市場的具體制度內(nèi)容不清晰，甚至缺乏，例如，沒有規(guī)定有關直接投資的股東權(quán)益保障機制以及股權(quán)分配方式、鐵路運營方式的規(guī)定，構(gòu)成了民間資本進入鐵路的障礙。 可知，現(xiàn)二級管理下 《鐵路法》對投資者的權(quán)益保護 以及 對相關公眾的公開程序 內(nèi)容規(guī)定 不足 。 ② 國務院公布《國務院關于投資體制改革的決定》及《國務院關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》，允許社會資本進入鐵路行業(yè)，并要求積極推進鐵路投資主體多元化。但是隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，特別近期鐵路大步邁入高速鐵路時代，鐵路的路網(wǎng)建設、設備質(zhì)量都要比以前有質(zhì)的飛躍 ， 這些變化和要求在法律法規(guī)中都未得到反映。 《鐵路法》第四章 從 第 42 條到第 59 條規(guī)定了鐵路安全與保護： 第 42 條規(guī)定了 鐵路運輸企業(yè) 運輸設施保障和 旅客和貨物運輸安全 義務 ； 第 43 條至第 46 條規(guī)定了地方各級政府及有關部門保護鐵路運輸安全的職責 ； 第 47 條至第 59 條詳細列舉社會公眾不得違反 鐵路秩序侵害鐵路安全的義務及處罰方式。例如，《鐵路法》第 57 條規(guī)定，發(fā)生事故 后 ，鐵路運輸企業(yè)應當依照國務院和 鐵道部 關于事故調(diào)查處理的規(guī)定辦理，并 及時恢復正常行車，任何單位和個人不得阻礙 。該背景下，此規(guī)定在一定程度上起到了維護運輸秩序的作用。 但是 對于認證制度、行車標準、測試與評估作業(yè)及監(jiān)督管理措施等要求規(guī)定不足，或者沒有涉及。除了機車車輛外，環(huán)境方面的列車控制、信號等系統(tǒng)化設備的的跟蹤監(jiān)測制度以及人員方面的規(guī)定也不盡完善。同時，對于旅客而言，統(tǒng)一的行車標準可使其獲得最基本的權(quán)益保護，倘若發(fā)生不幸事故，涉及有關事故索賠、相關單位及人員責任、旅客責任保險等事項時，旅客在主張損害賠償?shù)臋?quán)利時，在證 實鐵路運輸未符合上述安全規(guī)范的標準或程序時，則可采用其作為證據(jù)，要求鐵路運輸業(yè)者給付損害賠償。 該條例的一些規(guī)定已不符合現(xiàn)今的發(fā)展需要，事實上， 與它同一天出臺的還有航空和輪船的強制險，但是現(xiàn)在已經(jīng) 廢止 了。這對鐵路運輸系統(tǒng)相關產(chǎn)品設計與制造、進出口的驗證認證與測試、以及鐵路運輸安全監(jiān)管行為將無法源基礎。此外還包括其他規(guī)范性文件，主要有國家標準包括兩個部分即《鐵路旅客運輸服務質(zhì)量標準（列車）》（ GB/T ）和《鐵路旅客運輸服務質(zhì)量標準（車站）》（ GB/T ），行業(yè)標準分也分為兩個部分即《鐵路旅客運輸服務質(zhì)量標準（車站）》 (TB/T )和《鐵路旅客運輸服務質(zhì)量標準（列車）》 (TB/T )。第 12 條 規(guī)定了車次延誤的鐵路運輸服務方責任，但該規(guī)定未明確旅客獲得救濟的方式，換言之，并沒有明確規(guī)定鐵路運輸企業(yè)的民事責任。① 《俄羅斯聯(lián)邦鐵路運輸法》第 1 條第 1 款中規(guī)定了及時、優(yōu)質(zhì)地保證自然人、法人及國家對鐵路運輸?shù)男枨?，?3 款鐵路運輸按照寫了原則進行運營其中包括保證運輸服務的暢通、安全和質(zhì)量。 依據(jù)《規(guī)程》第 7 條到第 10 條規(guī)定，要求鐵路運輸安全正點到達， 僅 對因承運人過錯造成的 物品損失 或旅客人身損害 給予賠償， 對于 列車晚點給旅客造成的損害，目前鐵路領域相關法律法規(guī)并未對承運人晚點的違約責任作出明確的規(guī)定。這一賠償數(shù)額明顯不能適應當下經(jīng)濟發(fā) 展的人民生活水平提高后的標準。然而，這僅涉及工作人員的行為質(zhì)量等服務的軟件內(nèi)容，對車輛及車廂內(nèi)各種備品等與旅客旅行的舒適程度有直接關系的硬件設施質(zhì)量沒有規(guī)定?！惰F路旅客運輸服務質(zhì)量監(jiān)督監(jiān)察辦法》（以下簡稱《辦法》）第 3 條規(guī)定鐵路運輸企業(yè)必須確定負責鐵路旅客運輸服務質(zhì)量監(jiān)督監(jiān)察工作的職能部門，并確定鐵路旅客運輸服務質(zhì)量監(jiān)察監(jiān)督人員；必須明確受理旅客、貨主投訴的部門，向社會和在鐵路客運營業(yè)場所公布投訴電話號碼、通信地址、郵政編碼、電子信箱等，并報鐵道部 備案。我國雖規(guī)定了國家和行業(yè)兩個鐵路客運服務質(zhì)量標準，但是未規(guī)定統(tǒng)一評定制度，易導致評價的結(jié)果不統(tǒng)一，或者評價結(jié)果難以達到應有效果等問題。其他服務行業(yè)這方面立法工作走在前面，如電信服務行業(yè)依據(jù)《電信服務質(zhì)量用戶滿意度指數(shù)評價制度》以及《電信服務質(zhì)量用戶滿意度（ TCS）測評方案》進行評分以促進服務質(zhì)量的提高。從結(jié)構(gòu)上看，缺乏專門規(guī)范服務質(zhì)量的行政法規(guī)，使得其上位的法律的概括性規(guī)定無法得到具體化，使得其下位的規(guī)章及規(guī)范性文件的制定無具體的依據(jù)，容易使服務內(nèi)容不全面，操作程序簡單化，難以將服務質(zhì)量法律法規(guī)的原則和價值體現(xiàn)于其具體的規(guī)定中。 由于《鐵路法》是鐵路法規(guī)體系的基本法，其他法規(guī)、規(guī)章都應依照其內(nèi)容制定， 所以，《 鐵路法》的立法宗旨在整個鐵路法規(guī)體系中占有極其重要的地位，如果 該立法宗旨內(nèi)容陳舊、滯后，那么鐵路法規(guī)體系亦滯后于現(xiàn)實發(fā)展。因此， 將 “保障 鐵路建設 順利進行 ”設為宗旨 。隨著利益主體多元化，行業(yè)利益、個人利益凸現(xiàn)，人民群眾的民主意識增強，參與國家和社會管理的熱情提升。 1992 年憲法修正案確立了我國社會主義市場經(jīng)濟體制，市場經(jīng)濟是依法規(guī)制的經(jīng)濟，市場經(jīng)濟需要完備的法律制度支撐其運轉(zhuǎn)，因此《民法通則》、《物權(quán)法》、《合同法》等法律應運而生。原來的“生產(chǎn)經(jīng)營型”模式下企業(yè)以“完成運輸生產(chǎn)任務”為首要目標，甚至會以犧牲市場和消費者的利益為代價，旅客的需求和產(chǎn)品的營銷等被忽視，其適應于運輸能力短缺的計劃經(jīng)濟時代。 ① 鐵路法宗旨中未體現(xiàn)服務質(zhì)量的內(nèi)容，鐵路法中對服務質(zhì)量方面的內(nèi)容自然極少涉及。一方面，根據(jù)國家立法計劃的安排，鐵道部從 1983 年即組織專人 開始起草《鐵路法》，前后歷經(jīng)八年，于 1990 年 9 月 7 日經(jīng)全國人民代表大會常委會審議通過?？梢婅F道部職能部門在規(guī)章和規(guī)范性文件制定過程中起主導地位，鐵道部法制部門則處被動地位，這就為部門利益法制化提供了機會。當投資主體向鐵道部投資時，鐵道部本應對其作出承諾，但 實際中卻是投資主體向鐵道部作出承諾， 鐵道部的政府角 色缺位， 這樣產(chǎn)生的 負面效應 不利于潛在投資人參與進來 。 ① 孫林 .鐵路法概論 [M].北京 ： 中國鐵道出版社 ， 1992： 12. 論我國鐵路法規(guī)體系的完善 —— 以高鐵立法為契機 19 第二章 我國高速鐵路法的特別分析 第一節(jié) 我國高速鐵路的現(xiàn)狀與問題 一、現(xiàn)狀 我國 的高速鐵路的 建設始 于 1999 年所興建的 秦沈客運專線 ， 經(jīng)過 10 多年的對既有鐵路的高速化改造 和新線 高速鐵路 的 建設 ， 我國 目前已經(jīng)擁有全世界 最高運營速度 和 最大規(guī)模 的高速鐵路網(wǎng)。 已開通運行的高速鐵路，在運行速度上，最高時速可達 350公里；在運能上，運力強大，一個長編組的高速列車可以運送 1000 多人，并且，每隔 3 分鐘就可以開出一 趟 列車；在適應自然環(huán)境上，高速列車基本不受雨雪霧的影響可以全天候運行；在高速列車開行上，采取 公交化 模式，旅客可以隨到隨走；在節(jié)能環(huán)保上，高速鐵路是對環(huán)境的影響相對較少，符合可持續(xù)發(fā)展的要求；在促進沿線經(jīng)濟發(fā)展上，有利于帶動沿線旅游業(yè)的發(fā)展，近日武廣廣深正式連線運營首日，送來 2 萬去武漢的賞櫻旅客。 一方面 ，建設高速鐵路成本巨大， 運行維護成本 也 高 ，沒有相應經(jīng)濟基礎以及一定的客運營業(yè)收入前景，極可能會負債虧損。 此外， 《規(guī)劃》 最初 確定目標里程 萬公里， 制定后 不到 4 年時間，增加了 4 千 公里 目標里程 。 在具體的高速鐵路建設計劃實施過程中，因環(huán)境保護和公開工作處理不當，被迫停工現(xiàn)象 時有發(fā)生 。 ③ 孟斯碩 .該環(huán)評未經(jīng)環(huán)評便開工 ， 環(huán)保部門罕見叫停高鐵項目 [N].第一財經(jīng)日 報，20210519（ 6） . 論我國鐵路法規(guī)體系的完善 —— 以高鐵立法為契機 21 些事件 暴露出高鐵施工隱秘，公眾參與性不夠 的問題 ； 暴露了高鐵重視建設速度輕視環(huán)境影響。 ① 由于， 高速鐵路建設投資者不能參與到高速鐵路建設計劃，高速鐵 路的營運中來，無法像投資 其他 一般產(chǎn)業(yè)一樣 ， 可以 參與到該產(chǎn)業(yè)發(fā)展的各個環(huán)節(jié)， 從而 開源節(jié)流以產(chǎn)出更高的效益，相反，高速鐵路建設投資者只是負責修建高速鐵路軌道