【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 道部發(fā)布的各種 實(shí)施細(xì)則、規(guī)程和規(guī)則、辦法、規(guī)定等 ，也包括鐵道部與其他部委聯(lián)合發(fā)布或其他部門根據(jù)行業(yè)管理的職權(quán)所作出有關(guān)鐵路管理方面的行政性規(guī)定 。 ① 在法律 層次 ，主要有 1991 年通過(guò)的《鐵路法》，共有 6 章 94 條，內(nèi)容涉及鐵路運(yùn)輸營(yíng)業(yè) 、 鐵路建設(shè) 、 鐵路安全與保護(hù) 、 法律責(zé)任 等基本法律規(guī)定。該法 作為國(guó)家 管理鐵路的基本法律， 調(diào)整鐵路與國(guó)家、企業(yè)、其他組織和公民在鐵路建設(shè)、安全、運(yùn)營(yíng)、發(fā)展等方面所發(fā)生的各種社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范，在鐵路法規(guī)體系中處于最重要的地位，是鐵路法規(guī)體系的龍頭。除了《鐵路法》以外 ， 其他法律，如《民法通則》、《合同法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《環(huán)境保護(hù)法》等也是鐵路法規(guī)體系中法律方面的內(nèi)容。 在行政法規(guī) 層次 ，比較重要的有：《鐵路運(yùn)輸安全保護(hù)條例》 制定于 2021年 ,該 條例對(duì)鐵路運(yùn)輸安全相關(guān)問(wèn)題作了規(guī)范，對(duì)維護(hù)鐵路運(yùn)輸安全、保障鐵路運(yùn)輸 暢通起到了積極的作用。《鐵路交通事故應(yīng)急救援和調(diào)查處理?xiàng)l例》 制定于2021 年 ,該條例 對(duì)鐵路交通事故涉及的主體、內(nèi)容及其權(quán)利義務(wù)都作了詳細(xì)的規(guī)定，對(duì)及時(shí)處理事故，恢復(fù)鐵路運(yùn)行秩序、維護(hù)各方當(dāng)事人的合法權(quán)益具有積極的意義。還有 《鐵路貨物運(yùn)輸合同實(shí)施細(xì)則》 、《鐵路旅客運(yùn)輸損害賠償辦法》 和《鐵路 衛(wèi)生 交通檢疫辦法》等數(shù)十件法規(guī)，內(nèi)容涉及客貨運(yùn)輸、損害賠償、安全 ① 孫林 .鐵路法概論 [M].北京 ： 中國(guó)鐵道出版社 ， 1992： 12. 6 保衛(wèi)等，對(duì)調(diào)整鐵路活動(dòng)中各種法律關(guān)系起著十分重要的作用，是鐵路法規(guī)體系的骨架。 在部門規(guī)章 層次 ，鐵道部在幾十年的鐵路管理實(shí)踐中，制定了大量的行政規(guī)章，對(duì)加強(qiáng)鐵路的管理，保障鐵路運(yùn)輸生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)順利進(jìn)行，起到了一定的作用 ，內(nèi)容涉及客貨運(yùn)輸、安全保護(hù)、運(yùn)輸市場(chǎng)準(zhǔn)入、運(yùn)輸行為、鐵路技術(shù)等方面，主要有： 《鐵路建設(shè)管理辦法》 、 《鐵路企業(yè)傷亡事故處理規(guī)則》 、 《鐵路交通事故調(diào)查處理規(guī)則》 、 《鐵路行車事故處理規(guī)則》 、 《鐵路技術(shù)管理規(guī)程》 、 《鐵路安全監(jiān)督管理辦公室職責(zé)規(guī)定》、《鐵路建設(shè)工程質(zhì)量管理規(guī)定》 、 《鐵路基本建設(shè)項(xiàng)目投資控制管理辦法》 、 《 鐵路基本建設(shè)變更設(shè)計(jì)管理辦法 》 等等。 第二節(jié) 我國(guó)鐵路法規(guī)體系存在的問(wèn)題 我國(guó)現(xiàn)行鐵路法規(guī)體系存在很多問(wèn)題，就內(nèi)容而言，主要表現(xiàn)為 相關(guān)立法內(nèi)容相對(duì)滯后 ， 可操作性較弱 ， 權(quán) 責(zé) 規(guī)范有失平衡 ； 就結(jié)構(gòu)而言，主 要是現(xiàn)有的鐵路法律規(guī)范效力層級(jí)低的問(wèn)題 ，配套法規(guī)規(guī)章不足 。 ① 此處 ， 僅就鐵路建設(shè) 規(guī)范 、鐵路安全 規(guī)范 、鐵路服務(wù) 規(guī)范 幾方面 存在 的問(wèn)題 ， 作如下探討： 一、建設(shè)規(guī)范方面的問(wèn)題 鐵路建設(shè)法律制度主要包括鐵路建設(shè)規(guī)劃 、鐵路建設(shè)投資、鐵路建設(shè)項(xiàng)目和鐵路建設(shè)安全、鐵路建設(shè)用地、鐵路建設(shè)市場(chǎng)、建設(shè)合同等方面的內(nèi)容。 ② 筆者認(rèn)為，鐵路建設(shè)規(guī)劃和鐵路建設(shè)投資的制度規(guī)定實(shí)際上可以涵蓋后面的鐵路建設(shè)用地、建設(shè)市場(chǎng)、建設(shè)合同等內(nèi)容，因此，此處主要探討鐵路建設(shè)規(guī)劃和鐵路建設(shè)投資的部分 。 ① 田根哲 .加強(qiáng)鐵路法 制建設(shè)促進(jìn)鐵路跨越式發(fā)展 [J].中國(guó)鐵路 ， 2021(8)： 21文中 提到目前規(guī)范鐵路的行政法規(guī)只有 3件，即 1950年頒布的《鐵路留用土地辦法》、《鐵路軍運(yùn)暫行條例》和 2021年修訂發(fā)布的《鐵路運(yùn)輸安全保護(hù)條例》，抓緊研究制訂《鐵路交通事故處理?xiàng)l例》 、 《鐵路旅客運(yùn)輸管理?xiàng)l例》、《鐵路貨物運(yùn)輸管理?xiàng)l例》、《鐵路建設(shè)管理?xiàng)l例》。盡快形成以《鐵路法》為基礎(chǔ)，以“五條例”為骨干，一系列配套規(guī)章為輔助的比較完善的鐵路法規(guī)體系。孫林 .關(guān)于完善鐵路立法有關(guān)問(wèn)題探討 [J].鐵道運(yùn)輸與經(jīng)濟(jì) ， 2021(6)： 提出以《鐵路 法》為依據(jù) ， 制定十個(gè)條例 ， 作為《鐵路法》的配套立法。這十個(gè)條例包括 ： 《鐵路運(yùn)輸企業(yè)條例》、《鐵路旅客運(yùn)輸條例》、《鐵路貨物運(yùn)輸條例》、《鐵路交通事故處理?xiàng)l例》、《鐵路運(yùn)價(jià)管理?xiàng)l例》、《鐵路基礎(chǔ)公司條例》、《鐵路債務(wù)處理?xiàng)l例》、《鐵路技術(shù)條例》、《鐵路建設(shè)條例》和《鐵路改革條例》。 ② 張曉永 .論我國(guó)鐵路建設(shè)的法律規(guī)制 [J].生產(chǎn)力研究 ， 2021(6)： 20. 論我國(guó)鐵路法規(guī)體系的完善 —— 以高鐵立法為契機(jī) 7 目前對(duì)鐵路建設(shè)規(guī)劃及投資 制度 主要分成 兩 級(jí)加以規(guī)范：第一 級(jí)主要是《鐵路法》的第二章鐵路建設(shè)部分內(nèi)容與 《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》 、 《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》 等相關(guān)規(guī)定 ； 第二級(jí)為國(guó)務(wù)院制定的行政規(guī)章， 如 《國(guó)務(wù)院關(guān)于改革投資體制的決定》，《國(guó)務(wù)院關(guān)于引導(dǎo)和鼓勵(lì)支持個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見(jiàn)》等等 ，以及 鐵道部制定的部門規(guī)章，如 《鐵路建設(shè)管理辦法》 、《 鐵路基本建設(shè)計(jì)劃管理辦法》 等等。此外，還有規(guī)范性文件如《鐵路基本建設(shè)計(jì)劃管理辦法》、《鐵路建設(shè)項(xiàng)目變更設(shè)計(jì)管理辦法》、 《鐵路建設(shè)項(xiàng)目管理指南》、《關(guān)于繼續(xù)開(kāi)放鐵路建設(shè)市場(chǎng)的通知》等等。 在法律層面， 建設(shè)投資者權(quán)益保護(hù)內(nèi)容 和 鐵路建設(shè)規(guī)劃 規(guī)定不足。 《鐵路法》第三章 33 條到 41 條專門對(duì)鐵路建設(shè)作了規(guī)定，主要涉及鐵路規(guī)劃與計(jì)劃的基本原則，建設(shè)用地的管理，鐵通軌道及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，建成驗(yàn)收制度， 鐵路道口的設(shè)置與管理 ，鐵路橋梁的修建的規(guī)定。 一方面， 這些條文中 沒(méi)有涉及鐵路 建設(shè) 投資內(nèi)容的規(guī)定 ， 缺少 有關(guān)直接投資的股東權(quán)益保障機(jī)制以及股權(quán)分配方式、鐵路運(yùn)營(yíng)方式的規(guī)定 。 另一方面， 鐵路 建設(shè)規(guī)劃 的內(nèi)容 的規(guī)定 多是一些原則性的規(guī)定， 且操作性不足， 沒(méi)有涉及合理利用土地及環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容，同時(shí) 相關(guān)程序性規(guī)定不足，缺乏民主參與 規(guī)定 。例如，《鐵路法》第 33 條規(guī)定“ 鐵路發(fā)展規(guī)劃 依據(jù) 社 會(huì)發(fā)展 、 國(guó)民經(jīng)濟(jì)和國(guó)防建設(shè)的需要制定，并與其他交通運(yùn)輸規(guī)劃相協(xié)調(diào)。 ” 該條文僅規(guī)定了制定發(fā)展規(guī)劃的原則和依據(jù)，但 這一依據(jù)僅局限于“社 會(huì)發(fā)展、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和國(guó)防建設(shè)”，未規(guī)定合理利用土地和保護(hù)環(huán)境內(nèi)容 ，同時(shí) 未明確規(guī)定規(guī)劃的制定主體、 審批部門 以及規(guī)劃如何取得效力等程序規(guī)定。 又如， 《鐵路法》第34 條規(guī)定“ 地方鐵路、鐵路專用線、專用鐵路的建設(shè)計(jì)劃必須符合全國(guó)鐵路發(fā)展規(guī)劃，并征得 鐵道部 或者 鐵道部 授權(quán)的機(jī)構(gòu)的同意。 ” 該條文僅規(guī)定了建設(shè)計(jì)劃的要求和條件，但 仍 未 具體規(guī)定建設(shè)計(jì)劃的制定程序 ，如 規(guī)定制定主體、 審批部門 、審查程序和計(jì)劃 如何效力 等內(nèi)容 。 此外 ， 這兩條的規(guī)定 缺乏民主參與 規(guī)定 ，規(guī)劃和計(jì)劃的制定實(shí)際上只是在上下級(jí)行政機(jī)關(guān)組成的系統(tǒng)內(nèi)部封閉地運(yùn)行， 未給予利害關(guān)系人參與和發(fā)表意見(jiàn)的機(jī)會(huì)。 8 在法規(guī)層面，缺乏專門規(guī)范建設(shè)活動(dòng)的行政法規(guī) 。雖然 2021 年 12 月 29 日向社會(huì)公開(kāi)《鐵路建設(shè)條例（征求意見(jiàn)稿）》 規(guī)定了部分鐵路建設(shè)規(guī)劃 及投資 內(nèi)容 ，但至今仍未最終經(jīng)過(guò)法定程序制定出來(lái) ，所以，仍然缺乏專門的行政法規(guī)對(duì)此 類鐵路建設(shè)活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范 。 在規(guī)章層面， 缺乏 鐵路建設(shè)活動(dòng)的 程序規(guī)定 以及鐵路投融資制度配套規(guī)定 。涉及鐵路建設(shè)規(guī)劃 主要有《鐵路建設(shè)管理辦法》和《鐵 路基本建設(shè)計(jì)劃管理辦法》對(duì)鐵路擬建設(shè)項(xiàng)目制定程序和項(xiàng)目政府資金審批程序進(jìn)行了規(guī)定。 ① 仍缺乏應(yīng)具備的程序規(guī)定，如 助 于民眾參與的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度和公開(kāi)制度規(guī)定等。為配合鐵路建設(shè)投資制度改革，國(guó)務(wù)院和鐵道部分別制定了規(guī)章和規(guī)范性文件。 ② 但由于有關(guān)對(duì)外開(kāi)發(fā)鐵路市場(chǎng)的具體制度內(nèi)容不清晰，甚至缺乏，例如，沒(méi)有規(guī)定有關(guān)直接投資的股東權(quán)益保障機(jī)制以及股權(quán)分配方式、鐵路運(yùn)營(yíng)方式的規(guī)定，構(gòu)成了民間資本進(jìn)入鐵路的障礙。 ③ 再如，雖然大多數(shù)合資鐵路公司初步建立了現(xiàn)代企業(yè)制度，但是企業(yè)的董事會(huì)成員和管理層人員大多被委派或行政任命的，而 不是按照公司法的規(guī)定進(jìn)行任命。鐵道部和地方政府都很重視合資鐵路的修建，對(duì)合資鐵路的車站設(shè)置及新線項(xiàng)目等方面提出高要求，卻沒(méi)給予直接經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼， 加重 了 合資鐵路公司的還貸壓力，損害了建設(shè)投資者的權(quán)益。 ④ 這些問(wèn)題造成相關(guān)建設(shè)投資規(guī)定對(duì)促進(jìn)投資制度改革的作用難實(shí)現(xiàn)。 可知，現(xiàn)二級(jí)管理下 《鐵路法》對(duì)投資者的權(quán)益保護(hù) 以及 對(duì)相關(guān)公眾的公開(kāi)程序 內(nèi)容規(guī)定 不足 。 同時(shí)， 缺乏專門 規(guī)范鐵路建設(shè)活動(dòng) 的行政法規(guī)， 使得《鐵路 ① 《鐵路建設(shè)管理辦法》第 12條規(guī)定依據(jù)鐵路建設(shè)規(guī)劃，對(duì)擬建項(xiàng)目進(jìn)行預(yù)可行性研究，編制項(xiàng)目建議書； 根據(jù)批準(zhǔn)的鐵路中長(zhǎng)期規(guī)劃或項(xiàng)目建議書，在初測(cè)基礎(chǔ)上進(jìn)行可行性研究，編制可行性研究報(bào)告。 項(xiàng)目建議書和可行性研究報(bào)告按國(guó)家規(guī)定報(bào)批。 《鐵路基本建設(shè)計(jì)劃管理辦法》第 5條規(guī)定，使用政府性資金的投資項(xiàng)目， 按國(guó)務(wù)院和國(guó)家發(fā)展改革委確定的審批權(quán)限，分別由國(guó)務(wù)院和國(guó)家發(fā)展改革委審批， 5000萬(wàn)元（不含）以下的小型項(xiàng)目由鐵道部審批。 ② 國(guó)務(wù)院公布《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》及《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見(jiàn)》，允許社會(huì)資本進(jìn)入鐵路行業(yè)，并要求積極推進(jìn)鐵路投資主體多元化。鐵道部發(fā)布《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)參與鐵路建設(shè)經(jīng)營(yíng)的實(shí)施意見(jiàn)》向國(guó)內(nèi)非公有資本開(kāi)放鐵路建設(shè)、鐵路運(yùn)輸、鐵路運(yùn)輸裝備制造、鐵路多元經(jīng)營(yíng)等四大領(lǐng)域。 ③ 譚克虎 .合資鐵路的監(jiān)管政策研究 [M].北京 ： 中國(guó)鐵道出版社 ， 2021： 23. ④ 王恩桂 ， 王稼瓊 .我國(guó)民間資本參與鐵路建設(shè)的法律障礙 [J].北方交通大學(xué)學(xué)報(bào)， 2021(3)：16. 論我國(guó)鐵路法規(guī)體系的完善 —— 以高鐵立法為契機(jī) 9 法》的原則性規(guī)定無(wú)法具體化，相關(guān)配套規(guī)章及規(guī)范性文件難以形成，或內(nèi)容難以統(tǒng)一。 鐵路法實(shí)施以來(lái)， 上述一些 規(guī)定基本上還是符 合我國(guó)國(guó)家實(shí)際的。但是隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別近期鐵路大步邁入高速鐵路時(shí)代，鐵路的路網(wǎng)建設(shè)、設(shè)備質(zhì)量都要比以前有質(zhì)的飛躍 ， 這些變化和要求在法律法規(guī)中都未得到反映。 鐵路建設(shè)工作迫切需要制定法律效力高、內(nèi)容具體完備的法律法規(guī)。 二、運(yùn)輸安全規(guī)范方面的問(wèn)題 目前我國(guó)鐵路運(yùn)輸安全主要分成三級(jí)加以規(guī)范： 第一級(jí)主要是《鐵路法》的第二章鐵路建設(shè)、第四章鐵路安全與保護(hù) 與 《安全生產(chǎn)法》 ，《道路交通安全法》等 ； 第二級(jí)鐵道部自定的行政法規(guī)，如《鐵路運(yùn)輸安全保護(hù)條例》、《鐵路交通事故應(yīng)急救援和調(diào)查處理?xiàng)l例》、 《鐵路旅客意外 傷害強(qiáng)制保險(xiǎn)條例》 等 ； 第三級(jí)為鐵道部自定的行政規(guī)章，主要有《鐵路交通事故調(diào)查處理規(guī)則》、《鐵路技術(shù)管理規(guī)程》、 《鐵路運(yùn)輸安全設(shè)備生產(chǎn)企業(yè)認(rèn)定辦法》 、《鐵路 200～ 250km/h 既有線技術(shù)管理辦法》、《鐵路客運(yùn)專線技術(shù)管理辦法（試行）（ 200～ 250km/h 部分）》、《鐵路客運(yùn)專線技術(shù)管理辦法（試行）（ 300～ 350km/h 部分）》、 《鐵路運(yùn)輸安全設(shè)備生產(chǎn)企業(yè)認(rèn)定實(shí)施細(xì)則》、 《鐵路建設(shè)工程質(zhì)量管理規(guī)定》、《鐵路建設(shè)工程勘察設(shè)計(jì)管理辦法》、《鐵路客運(yùn)專線竣工驗(yàn)收暫行辦法》、《鐵路建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收交接辦法》、 《新 建鐵路項(xiàng)目安全評(píng)估暫行辦法》 、 《鐵路工業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理辦法》等 等 ，以及 其他 有關(guān)規(guī)章制度和相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。 在法律層面， 雖然《鐵路法》對(duì)鐵路運(yùn)輸安全保護(hù)做了專章的規(guī)定，但運(yùn)輸安全在《鐵路法》中只占一部分，且規(guī)定的較簡(jiǎn)單，并且 存在 權(quán)責(zé)不平衡，缺乏事前、事中和事后的安全監(jiān)督制度問(wèn)題。 《鐵路法》第四章 從 第 42 條到第 59 條規(guī)定了鐵路安全與保護(hù)： 第 42 條規(guī)定了 鐵路運(yùn)輸企業(yè) 運(yùn)輸設(shè)施保障和 旅客和貨物運(yùn)輸安全 義務(wù) ； 第 43 條至第 46 條規(guī)定了地方各級(jí)政府及有關(guān)部門保護(hù)鐵路運(yùn)輸安全的職責(zé) ； 第 47 條至第 59 條詳細(xì)列舉社會(huì)公眾不得違反 鐵路秩序侵害鐵路安全的義務(wù)及處罰方式。存在不足之處 表現(xiàn)為 ：首先， 對(duì)于 鐵路系統(tǒng)內(nèi)部安全責(zé)任規(guī)定少， 對(duì)于 公民、組織不妨害義務(wù) 規(guī)定 多。法條中僅 五 條 規(guī)定了鐵路企業(yè)、 10 政府及政府相關(guān)部門安保義務(wù)， 另外 十二 條 對(duì)公民、組織設(shè)定了不得侵害的義務(wù)及處罰的措施。其次，相關(guān)內(nèi)容規(guī)定模糊。例如，《鐵路法》第 57 條規(guī)定，發(fā)生事故 后 ，鐵路運(yùn)輸企業(yè)應(yīng)當(dāng)依照國(guó)務(wù)院和 鐵道部 關(guān)于事故調(diào)查處理的規(guī)定辦理，并 及時(shí)恢復(fù)正常行車，任何單位和個(gè)人不得阻礙 。然而，規(guī)定及時(shí)恢復(fù)通車的制度概念模糊，操作性差，如何理解及時(shí) 恢復(fù)通車 ？“ ”動(dòng)車事故中，相關(guān)部門理解的及時(shí)就是采取快速掩埋辦法及時(shí)恢復(fù)通車。 ① 最后，缺少體現(xiàn) 風(fēng)險(xiǎn)控制和 預(yù)防 的條款。由于，當(dāng)時(shí)盜竊鐵路設(shè)備和運(yùn)輸物資、搶劫旅客財(cái)物和鐵路運(yùn)輸?shù)呢浳锏男袨椋硅F路運(yùn)輸安全面臨嚴(yán)峻局面。該背景下，此規(guī)定在一定程度上起到了維護(hù)運(yùn)輸秩序的作用。然而， 現(xiàn)代安全監(jiān)管理念是預(yù)防為首， 并需建立事前、事中、事后監(jiān)督的完整的安全體系，遺憾的是 在這部陳舊的《鐵路法》中尋覓不到體現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)控制和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防精神的條款。 在法規(guī)層面 ，雖先后制定了三條行政法規(guī)對(duì)鐵路安全各個(gè)方面問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)定，但是內(nèi)容上存在不少問(wèn)題： 1.《鐵路運(yùn)輸安全保護(hù)條 例》該條例對(duì)鐵路線路 與 營(yíng)運(yùn)安全保護(hù)以及社會(huì)公眾義務(wù)、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任做了規(guī)定。完善了 有關(guān)政府及部門 、鐵路管理部門保護(hù)鐵路運(yùn)輸安全 的職責(zé) 和 鐵路運(yùn)輸企業(yè)的安全生產(chǎn)責(zé)任 ，