【文章內(nèi)容簡介】 政府績效評價體系為基礎(chǔ)的預(yù)算管理體制。第三，新公共管理使政府績效審計的問責和改進制度得以更加完善。在新公共管理的大潮下，英國美國等西方國家開始了政府再造（Reinventing Government）工程，改革相對官僚的政府作風，實現(xiàn)民主的問責機制。這種再造是對政府工作流程和觀念的全新革命，更重要的是為了提高政府的施政效果和績效。正如1993年美國政府頒布的《政府績效與結(jié)果法》那樣將政府部門的績效評價和行政改善的計劃相統(tǒng)一。第四，新公共管理促進了獨立績效審計部門的成立。新公共管理重視政府公共服務(wù)的績效，而要對政府績效進行客觀公正的評價就需要具有職業(yè)勝任能力的專業(yè)人員和具有有效規(guī)章制度的機構(gòu)來實施。美國的政府責任總署（United States Government Accountability Office，GAO）其前身是美國審計總署，七十年代以后相繼出臺了一系列項目評估和績效評估的法案（《立法重組法案》，1970；《國會預(yù)算和處罰控制法案》，1974；《總監(jiān)察長法案》，1978；《審計總署法案》，1980；《首席財務(wù)官法案》，1990；《政府績效與結(jié)果法案》，1993；《政府管理改革法案》，1994；《審計總署人力資源改革法案》，2004）。英國實行審計長制度，審計長是國會官員之一，同時1983年通過的《國家審計法》使得國家審計總署（National Audit Office,NAO）與審計長具有完全獨立的審計職權(quán)。 第二節(jié) 國內(nèi)外政府績效影響因素的研究現(xiàn)狀 一、政府績效影響因素的研究與政府績效審計的關(guān)系從政府績效管理的提出至今已半個多世紀。幾十年來,世界各國尤其是西方經(jīng)濟發(fā)達國家有的已經(jīng)進行了深入的實踐,有的已廣泛開展。目前美國、瑞典、荷蘭、芬蘭、英國和澳大利亞、加拿大和德國,績效審計約占其審計資源分別為85%、80%、70%、60%、50%、40%（劉家義，2004）。 在我國，政府績效管理的研究已經(jīng)有近20年的歷史。從上個世紀80年代初我國開始試行機關(guān)工作人員崗位責任制開始，政府績效審計體系的研究就開始在不斷的探索和創(chuàng)新中完善。1982年，勞動人事部要求國家行政機關(guān)都要制定崗位責任制，將崗位責任制同考核制度、獎懲制度及工資改革結(jié)合起來。上世紀80年代后期到90年代初，各地在崗位責任制的基礎(chǔ)上普遍實行目標管理責任制。1998年，我國開始建立財政投資評審制度體系，明確了評審對象，形成了比較成熟的評審方法和程序，建立了相對獨立的投資評審機構(gòu)隊伍；2001年，湖北省財政廳根據(jù)財政部安排，率先在恩施土家族自治州選擇5個行政事業(yè)單位進行了評價試點，開始了我國真正意義上的預(yù)算支出績效審計（桑助來,2009）。 我國審計署2008至2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃指出，全面推進績效審計，促進轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，提高財政資金和公共資源配置、使用、利用的經(jīng)濟性、效率性和效果性，促進建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會，推動建立健全政府績效管理制度，促進提高政府績效管理水平和建立健全政府部門責任追究制。著力構(gòu)建績效審計評價及方法體系。認真研究，不斷摸索和總結(jié)績效審計經(jīng)驗和方法，2009年建立起中央部門預(yù)算執(zhí)行績效審計評價體系，2010年建立起財政績效審計評價體系，2012年基本建立起符合我國發(fā)展實際的績效審計方法體系。到2012年，每年所有的審計項目都開展績效審計。可見，政府績效審計框架至少應(yīng)當包括以下四個因素：第一，實施經(jīng)濟性、效率性和效果性的3E審計。第二，在審計中促進政府財政各個領(lǐng)域績效管理。第三，績效審計的指標應(yīng)當具有綜合性以及代表性。第四，審計意見應(yīng)當考慮適用性以及相關(guān)措施效果的反饋。 二、政府績效影響因素的研究與其他領(lǐng)域關(guān)系的研究 一直以來，政府績效的研究強調(diào)鑒證和評價的職能。隨著績效管理的不斷完善,政府績效影響因素和其他各個方面的關(guān)系以及評價體系自身的構(gòu)建,成為研究的一個新領(lǐng)域。在政府績效與防止腐敗之間的關(guān)系方面，由于不完全信息的存在高級經(jīng)理（委托人）無法注意到政府官員（代理人）的行動，在這種委托代理中，Becker和Stigler（1974）擴展了理論的分析模型。在此模型中，不完全信息使腐敗的政府官員能夠隱藏他們的腐敗行為。Tirole將傳統(tǒng)的委托代理理論框架延伸到三層:委托人—監(jiān)督人—代理人，這種等級下委托人聘請監(jiān)督人監(jiān)督代理人，政府績效審計則在其中擔任了監(jiān)督人的角色和作用。很多學者認為增加官員的工資會減少腐?。˙ecker and Stigler，1974；Klitgaard，1989年；Haque和Sahay，1996）。在政府績效與環(huán)境之間的關(guān)系方面，學者普遍認為績效評價指標體系受國家整體環(huán)境的影響，包括法律、政治、經(jīng)濟體制等。憲法思想作為影響憲法形成與發(fā)展的思想文化，影響著審計制度基本方面的選擇與特征（楊肅昌、肖澤忠，2004），世界上多數(shù)成文憲法國家都在其憲法中確定了審計制度。英國沒有成文憲法,但通過一系列法律和憲法慣例加以規(guī)定。在成文憲法國家中,規(guī)定國家審計制度的憲法淵源不一樣,但更多的是采取憲法典及其修正案形式,如中國(1982)、法國(1807)、意大利(1833)、挪威(1819)、加拿大(1878)、巴西(1895)等。同時，強調(diào)政府的作用也是很重要的，這種作用包括四個方面：作為公共會計師,提供旨在改進公共組織受托責任和透明度的報告；作為管理顧問，幫助公共組織自我改進；作為一個科學或研究性組織,創(chuàng)造、發(fā)現(xiàn)或區(qū)分關(guān)于公共組織和項目運作的新知識；作為裁決者,對公共組織的行為合法性做出判斷（Pollitt，2003）。在政府績效與市場競爭之間的關(guān)系方面，Krueger（1974）第一次強調(diào)這一因素，相對于稅收，通過大量限制來制約市場運行導致更多福利成本，因為短缺競爭導致尋租。人們往往認為，市場競爭提高了績效。但是，官員通過行政許可證和尋租等方式阻止競爭也是可能的。RoseAckerman（1975）認為，如果公司能夠玩弄合同條款創(chuàng)造支付回扣的超額利潤，這種情況下市場競爭不足以提高業(yè)績。這一點從實證方面來說就更清晰。Ades和Di Tella（1997,1999）表明缺乏競爭與政府績效低相聯(lián)系。 三、政府績效影響因素與績效評價方法的研究政府績效評估方法的研究最早是上世紀初美國的市政績效評估和40年代開始的績效預(yù)算改革，英國60年代也開始了對公共部門進行生產(chǎn)率測定試點。但大規(guī)模的政府績效評估實現(xiàn)，是20世紀后期隨著新公共管理運動而興起的。英國的經(jīng)驗和做法，很快向澳大利亞、新西蘭等國擴散，到80年代后期，績效評估作為新公共管理運動的一面旗幟，在西方世界蔚然成風（陳全民等，2005；張繼勛等，2006；廖洪、王素梅，2007；陳亮等，2007；）。 績效評價中面臨的關(guān)鍵命題在于怎樣采用一套客觀、公允地評價效益的指標體系(吳清華,2004)。實踐中,國外政府審計機關(guān)在引入績效審計評價以后,都將制定和發(fā)布指標作為主要工作內(nèi)容來開展。如在英國,公共支出白皮書(Public Expenditure White Paper)中的績效指標數(shù)目從1985年的800個上升到1988年的2000多個(Carter,1991)。在1973年的聯(lián)邦政府生產(chǎn)效率評價程序(Federal Government Productivity Measurement Programme)的推動下,美國會計總署(GAO)與預(yù)算管理辦公室(Office of Management and Budget)、公務(wù)員委員會(Civil Service Commission)以及勞動統(tǒng)計部(Bureau of Labour Statistics)一起共計制定了大約3500個產(chǎn)出績效指標(Mayston,1985)。Mayston(1985)將公共部門的決策相關(guān)人員劃分為投票人或納稅人、投票人或納稅人的代表、政策制定人以及政府機構(gòu)和公共部門中的管理者,從決策相關(guān)性和可靠性的標準出發(fā),提出了一個非盈利性指標(nonprofit performance indicators,NPPIs)的設(shè)計框架。Carter(1991)認為,良好的績效指標應(yīng)具有的特性包括適當?shù)臄?shù)量(volume)、及時(timeliness)和適當?shù)臄?shù)據(jù)設(shè)計(data design)。Midwinter(1994)回顧了蘇格蘭地方政府績效指標的建立歷史。王建民（2005）認為我國的地方政府機構(gòu)績效考評指標體系應(yīng)該由服務(wù)質(zhì)量、投入資他認為我國的地方政府機構(gòu)績效考評指標體系應(yīng)該由服務(wù)質(zhì)量、投入資源、產(chǎn)出結(jié)果、工作效率、遵紀守法和執(zhí)行指令6項指標構(gòu)成。有的學者將指標分成定量核定型兩種，定量指標是客觀反映社會保險基金管理績效的,而定性指標是從主觀方面反映,將兩者結(jié)合能綜合反映績效水平（侯堯文、曹廣明，2007）。第二章 國內(nèi)外地方政府績效管理的現(xiàn)狀 第一節(jié) 國外政府績效管理的現(xiàn)狀 一、英國政府績效管理實踐的發(fā)展 英國的政府改革始于1979 年,在雷納評審(Rayner Scrutiny Programme)和建立部長管理信息系統(tǒng)(MINISManagement Information System forMinisters)的基礎(chǔ)上,于1982年5月頒布了財務(wù)管理改革方案(FMI——明確和量化考核指標,改革行政管理體制,分解職能。因此,對英國而言,20世紀80年代開始授權(quán)開展績效評價管理本身就是新公共管理運動的一種產(chǎn)物,且到了90年代得到進一步的發(fā)展和完善。 其中最典型的一個發(fā)展例證是,英國勞動黨于1997年上臺推行了現(xiàn)代化，現(xiàn)代化在公共部門領(lǐng)域中的一個主要項目,就是引入關(guān)于持續(xù)地改進、學習和應(yīng)用其他委員會和其他機構(gòu)的最佳實踐，以改善質(zhì)量和貨幣價值活動的最佳價值(best value)概念, 最佳價值的四個關(guān)鍵因素是受托責任、透明、持續(xù)改進和所有權(quán)(Scottish Office, 1997)。蘇格蘭會計師協(xié)會(1999)發(fā)布指南，正式將最佳價值提上評價日程,公共服務(wù)管理者被建議參考這一指南,檢查他們的服務(wù),主要關(guān)注是管理者提供服務(wù)的質(zhì)量, 要求包括對公共部門的人力資源管理領(lǐng)域的檢查評價,在討論服務(wù)提供的決策時,它強調(diào)了資源可用性和系統(tǒng)地關(guān)注成本效果。英格蘭和威爾士1999年的地方政府法案(Local Government Act)要求地方行政機構(gòu)每五年從事一個最佳價值檢查,以確保在其職能履行上的持續(xù)改進。值得注意的是,在這一發(fā)展時期,人力資源管理已經(jīng)作為績效管理的一個主要內(nèi)容被逐漸開展。如英國國家審計署(NAO)于1987年10月成立一個獨立的人力資源審計司,負責檢查行政事務(wù)中的人力資源利用審計。該司的職責范圍包含政府雇員貨幣價值所有相關(guān)事項，即計劃、監(jiān)督、人數(shù)控制和將人力資源作為關(guān)鍵資源來管理的所有相關(guān)活動。后者包含了不僅僅是人事管理內(nèi)容,如職業(yè)發(fā)展和員工評價,也同樣考慮了使員工能夠有效工作的組織和激勵因素。對人力資源利用的管理包含了對公共雇員管理的效率性、效果性檢查,以及激勵、績效、薪酬管理、生產(chǎn)率和個人福利等。在地方政府層次上,英格蘭審計委員會(Audit Commission)和蘇格蘭會計師協(xié)會(Accounts Commission)也分別將人力資源的貨幣價值審計納入績效審計范圍?，F(xiàn)今,英國是當前國際上開展績效管理水平較高、較成熟的國家之一，每年績效審計業(yè)務(wù)量占其工作總量的40%，英國政府依據(jù)憲法設(shè)有審計委員會，負責對地方政府(英格蘭、威爾士)、教育機構(gòu)、醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)、警察機構(gòu)、消防機構(gòu)、社會救濟機構(gòu)、住宅服務(wù)機構(gòu)等公共部門和教會、社區(qū)委員會等進行評審。二、美國政府績效管理以及政府績效和成果法（GPRA）美國在政府績效方面的改革傾向于統(tǒng)一規(guī)劃后各部門組織施行。美國提出一系列的績效管理方案，如計劃—方案—預(yù)算系統(tǒng)（1960），零基預(yù)算（1970），目標管理和質(zhì)量管理（1980），這些方案都在一定程度上使公共資源和服務(wù)得到有效利用和配置，但遠沒有達到預(yù)期的理想水平。從八十年代開始，美國致力于與政府績效管理相關(guān)的法律制度，這一時期推出了兩份內(nèi)容相近重要報告，一份是由政府管理與預(yù)算辦公室（Office of Management and Budget）編寫的管理報告，另一份是由國會編寫，一起勾畫了后期被稱之為GPRA法案的基本框架。GPRA是美國于1993年實施的重要法案，標志著美國的政府績效管理進入了成熟階段。 第一，它建立了政府績效管理的基本框架，詳細規(guī)定了實施績效管理的目標、程序和內(nèi)容。該法案特別重視政府管理中的權(quán)力下放和鼓勵減輕控制，減少行政流程。另外還包括與法案實施有關(guān)的具體不步驟和附注說明。該法案的具體目標程序見下表：表21：GPRA法案規(guī)定的具體目標和程序 根據(jù)林鴻潮《美國政府績效與結(jié)果法述評》整理所得。目標程序1提高美國人民對聯(lián)邦政府能力的信心系統(tǒng)地要求聯(lián)邦機構(gòu)對項目結(jié)果負責2項目績效的改革一系列設(shè)定項目目標，并就該目標評估項目績效，同時公告其進程的試點計劃3改進聯(lián)邦項目的效果和公共責任提高對結(jié)果、服務(wù)質(zhì)量、顧客滿意度的關(guān)注4幫助聯(lián)邦管理人員改進服務(wù)的提供要求聯(lián)邦管理人員為完成項目目標而制定計劃，并為他們提供有關(guān)項目結(jié)果和服務(wù)質(zhì)量的信息5改進國會的決策提供更多在完成法定目標方面，及與聯(lián)邦項目和開支相關(guān)的效果、效率方面的客觀信息第二，GPRA規(guī)定了政府績效管理的內(nèi)容。主要包括各聯(lián)邦機構(gòu)的戰(zhàn)略規(guī)劃、年度績效計劃與年度績效報告。表22：GPRA法案規(guī)定的具體內(nèi)容和實施方法 根據(jù)林鴻潮《美國政府績效與結(jié)果法述評》整理所得。具體內(nèi)容實施方法戰(zhàn)略規(guī)劃對本機構(gòu)主要功能與業(yè)務(wù)的全面陳述作為本機構(gòu)主要功能和業(yè)務(wù)的總體目標關(guān)于這些目標如何實現(xiàn)的描述關(guān)于戰(zhàn)略規(guī)劃中的總體目標如何包括在其它計劃中的描述對總體目標的實現(xiàn)有著重要影響的關(guān)鍵外部因素的確認對用于建立或重訂總體目標的項目評估的描述年度績效計劃建立績效目標以定義每一項目行動所將達到的績效水平以一種客觀的、量化的、可測量的形式表示其目標簡要描述為達到績效目標而使用的操作程序、技能與技術(shù)、人力、資金、信息等資源建立績效指標用以測量或評定每一項目行動的相關(guān)產(chǎn)出、